農(nóng)民的生存境況：數(shù)字的視角
“三農(nóng)”問(wèn)題的核心是農(nóng)民問(wèn)題，農(nóng)民問(wèn)題突出表現(xiàn)在農(nóng)民增收困難上，表現(xiàn)在農(nóng)民生存狀況的惡化上。對(duì)此，大家都會(huì)有相同的感受。我想，了解和掌握下面的一些數(shù)據(jù)可能更有助于我們加深對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。
第一，從1997年起農(nóng)民收入增長(zhǎng)連年下降。從1997年到2003年，中國(guó)農(nóng)民收入增長(zhǎng)持續(xù)下降。1997年農(nóng)民收入增長(zhǎng)從上年的9%猛降到4.6%，1998年降到4.3%，1999年又降到3.8%，2000年再降到2.1%，陷入歷史低谷，2001年因糧價(jià)上升回升到4.2%，2002年增長(zhǎng)4.8%，2003年增長(zhǎng)4.3%。這7年中農(nóng)民人均純收入年均增長(zhǎng)4%，而同一時(shí)期，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增長(zhǎng)8%。農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)只有城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)的一半。
第二，農(nóng)村還有9000萬(wàn)人口生活在貧困之中。中國(guó)扶貧基金會(huì)會(huì)長(zhǎng)王郁昭2003年指出，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村人均年收入在500元人民幣(1.37元／天)以下的絕對(duì)貧困人口有1459萬(wàn)人，人均年收入在1000元人民幣(2.74元／天)以下的貧困人口9033萬(wàn)，人均年收入在1000～2000元(2.74～5.48元／天)的人口31079萬(wàn)人。中國(guó)13億人口9億是農(nóng)民，按人均625元／年的標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有擺脫貧困的人口是3000萬(wàn)，如果標(biāo)準(zhǔn)再增加200元，中國(guó)的貧困人口就是9000萬(wàn)之多。
第三，農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下，各種支出呈剛性增長(zhǎng)之勢(shì)。中國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)一直就存在。上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐年增長(zhǎng)，農(nóng)民已不堪重負(fù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1990～2000年，國(guó)家征收農(nóng)業(yè)各稅總額由87.9億元增加到465.3億元，增長(zhǎng)4.3倍。從1993～1998年全國(guó)提留統(tǒng)籌費(fèi)由380億元增加到729.7億元，年均增長(zhǎng)13.9%，至于各種亂收費(fèi)則無(wú)法統(tǒng)計(jì)。“一稅輕、二稅重、三稅是個(gè)無(wú)底洞”正是農(nóng)民對(duì)各種亂收費(fèi)的形象概括。另外，高昂的學(xué)費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)成為農(nóng)民最沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和精神負(fù)擔(dān)。一個(gè)十分嚴(yán)重的困境是，農(nóng)民收入增長(zhǎng)連年下降，而各種支出卻呈剛性增長(zhǎng)之勢(shì)。
第四，中國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距已高達(dá)6∶1的驚人程度。自從人類(lèi)社會(huì)創(chuàng)造出城市以來(lái)，城鄉(xiāng)差別就產(chǎn)生了。一定范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)差別既是城鄉(xiāng)不同屬性決定的，也有利于農(nóng)村人口向城市流動(dòng)和集聚，有利于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)文明進(jìn)步。但城鄉(xiāng)差距一旦超過(guò)了一定的限度，就會(huì)產(chǎn)生新的矛盾和問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距明顯拉大了。據(jù)有關(guān)部門(mén)測(cè)算，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距已經(jīng)由上個(gè)世紀(jì)80年代的1.8∶1擴(kuò)大到2002年的3.11∶1，這個(gè)比率沒(méi)有計(jì)算城市居民大量的隱性收入，大部分學(xué)者認(rèn)為城鄉(xiāng)收入差距要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這個(gè)比率。有的學(xué)者認(rèn)為城鄉(xiāng)居民收入差距實(shí)際上高達(dá)6∶1的比率。而世界上絕大多數(shù)國(guó)家城鄉(xiāng)收入之比為1.5∶1，超過(guò)2∶1的極為少見(jiàn)。我國(guó)已成為世界上城鄉(xiāng)收入差距最大的國(guó)家。
第五，財(cái)富日益集中到少數(shù)人手中，統(tǒng)計(jì)平均數(shù)大大掩蓋了農(nóng)民的生存困境。基尼系數(shù)是國(guó)際上衡量一個(gè)國(guó)家和地區(qū)貧富差距的重要指標(biāo)。基尼系數(shù)越大，說(shuō)明社會(huì)貧富差距也就越大。西方國(guó)家基尼系數(shù)在0.3左右。據(jù)一些專(zhuān)家測(cè)算，1980年中國(guó)大陸的基尼系數(shù)為0.3左右，整體差距不大。到1988年，城鄉(xiāng)合計(jì)的基尼系數(shù)已上升到0.382，1994年為0.434，突破了0.4的國(guó)際警戒線。到1998年，基尼系數(shù)又上升到0.456。據(jù)1998年數(shù)據(jù)，10%的高收入者占了總收入的38.4%，而20%的低收入者僅占總收入的5.5%；從全國(guó)居民儲(chǔ)蓄存款來(lái)看，1.26%的富人占有7萬(wàn)億元存款的27%，7.8%的富人占有7萬(wàn)億元存款的65%。中國(guó)15%的人卻擁有了85%的財(cái)富。這說(shuō)明社會(huì)財(cái)富日益集中到少數(shù)人手中，貧富差距明顯拉大，兩極分化已相當(dāng)突出。世界銀行認(rèn)為中國(guó)已成為世界上收入分配最不平等的國(guó)家。現(xiàn)在經(jīng)常使用的一些統(tǒng)計(jì)平均數(shù)，大大掩蓋了農(nóng)民和其他低收入階層的貧困狀況。
第六，農(nóng)民要靠外出打工才能維持基本的生存和生活需要。現(xiàn)在一些地方種田不僅沒(méi)有賺頭，而且還要倒墊。同時(shí)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下、高昂的學(xué)費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)迫使農(nóng)民進(jìn)城打工以謀求最基本的生存和生活。據(jù)2000年第五次人口普查資料，離開(kāi)戶(hù)籍所在地半年以上的人口約1.2億，其中進(jìn)入城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)打工的農(nóng)民工約8000萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部等有關(guān)部門(mén)估計(jì)2002年離土又離鄉(xiāng)的農(nóng)民工約9460萬(wàn)人。2002年農(nóng)民工打工總收入約5278億元，寄回、帶回家的約3274億元。在統(tǒng)計(jì)中，農(nóng)民人均純收入的一半是靠一億多農(nóng)民進(jìn)城打工掙來(lái)的。如果沒(méi)有農(nóng)民進(jìn)城打工的收入，幾乎不能想像農(nóng)民怎樣生存和生活下去，而一個(gè)被普遍忽視的問(wèn)題是農(nóng)民工的打工收入本應(yīng)該全部用于農(nóng)民工在城市的消費(fèi)。
制約農(nóng)民自由而全面發(fā)展的人為因素
“三農(nóng)”問(wèn)題既有自然的歷史的原因，也有人為的政策制度原因。自然的歷史的原因就是人們常說(shuō)的中國(guó)是一個(gè)人多地少的農(nóng)業(yè)大國(guó)。這種自然的歷史的原因是客觀存在的，需要在長(zhǎng)期的發(fā)展中逐步加以解決。我們感興趣的是到底有哪些人為的政策制度因素制約了農(nóng)民增收和農(nóng)民的全面發(fā)展?撇開(kāi)歷史上的極“左”路線和革命化的政治運(yùn)動(dòng)不談，我認(rèn)為主要有以下三個(gè)大的方面。
一是在發(fā)展戰(zhàn)略上，選擇“挖農(nóng)補(bǔ)工”。建國(guó)以后，我國(guó)照搬蘇聯(lián)模式建設(shè)社會(huì)主義，實(shí)施工業(yè)化尤其是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，實(shí)行“挖農(nóng)補(bǔ)工”戰(zhàn)略。國(guó)家從1953年開(kāi)始實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策，實(shí)行工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不等價(jià)交換，以剪刀差的形式從農(nóng)村源源不斷地吸取巨額資金支持工業(yè)和城市的發(fā)展。這種以國(guó)家權(quán)力作后盾實(shí)行的工農(nóng)產(chǎn)品不等價(jià)交換，使廣大農(nóng)民付出了慘重的代價(jià)。當(dāng)年斯大林、毛澤東都承認(rèn)國(guó)家對(duì)農(nóng)民“挖得很苦”，承認(rèn)農(nóng)民對(duì)國(guó)家的工業(yè)化作出了“很大貢獻(xiàn)”。據(jù)測(cè)算，1954～1978年，國(guó)家通過(guò)剪刀差從農(nóng)民手中獲取了5100億元的巨額資金，1978～1991年，剪刀差累計(jì)已高達(dá)123295億元，相當(dāng)于同期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的22%，也就是說(shuō)農(nóng)民將自己創(chuàng)造的五分之一的財(cái)富無(wú)償交給了國(guó)家。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，剪刀差還呈不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，每年剪刀差絕對(duì)額都在1000億元以上。這就是說(shuō)，本來(lái)收入較少的農(nóng)民，每年還要通過(guò)剪刀差的形式向遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于自己收入的城市市民無(wú)償支援1000億元。這種人為的工農(nóng)產(chǎn)品不等價(jià)交換，給中國(guó)農(nóng)民造成的負(fù)擔(dān)時(shí)間之長(zhǎng)、數(shù)額之大在歷史上都是絕無(wú)僅有的，在世界上也是十分罕見(jiàn)的。
建國(guó)初期實(shí)施工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，將工業(yè)化分為三個(gè)階段，在工業(yè)化初期，實(shí)行挖農(nóng)補(bǔ)工，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的發(fā)展；在工業(yè)化中期階段，實(shí)行農(nóng)工自補(bǔ)，農(nóng)業(yè)與工業(yè)平等發(fā)展；在工業(yè)化后期，實(shí)行以工補(bǔ)農(nóng)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。學(xué)術(shù)理論界普遍認(rèn)為，到20世紀(jì)80年代中期，我國(guó)工業(yè)化初期階段即農(nóng)業(yè)向工業(yè)提供剩余的歷史時(shí)期已經(jīng)完成。按理說(shuō)，國(guó)家應(yīng)及時(shí)調(diào)整挖農(nóng)補(bǔ)工政策，但國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策卻慣性運(yùn)行。連續(xù)半個(gè)世紀(jì)的挖農(nóng)補(bǔ)工，使整整二三代農(nóng)民為國(guó)家工業(yè)化、城市繁榮和市民生活水平的提高作了巨大的犧牲，也付出了慘重的代價(jià)。
二是在制度安排上，實(shí)行“一國(guó)兩策”。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，為確保這個(gè)體制的運(yùn)轉(zhuǎn)，國(guó)家就人為地實(shí)施了一系列城鄉(xiāng)分離、工農(nóng)分離、市民和農(nóng)民分離的城鄉(xiāng)隔離政策，形成了中國(guó)特有的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。著名的社會(huì)學(xué)家陸學(xué)藝稱(chēng)之為“城鄉(xiāng)分治、一國(guó)兩策”。根據(jù)一些學(xué)者的研究，我國(guó)農(nóng)村人口和城市人口在國(guó)民待遇上有14個(gè)方面是完全不一樣的。農(nóng)民被人為地降為“二等公民”的地位。
在戶(hù)籍制度上，1958年1月9日，第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第91次會(huì)議不顧1954年《憲法》關(guān)于公民居住和遷徙自由權(quán)的規(guī)定，出臺(tái)了限制和剝奪農(nóng)民進(jìn)城的《戶(hù)口登記條例》。從此，國(guó)家以農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口把全體公民劃分成標(biāo)志鮮明的兩個(gè)類(lèi)別，農(nóng)業(yè)戶(hù)口的公民除考取國(guó)家正規(guī)大中專(zhuān)院校外，原則上不能轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口。改革開(kāi)放以來(lái)雖然不同程度進(jìn)行了戶(hù)籍制度改革，但各大中城市的城門(mén)仍然對(duì)農(nóng)民緊閉著。居住和遷徙自由權(quán)自1975年從《憲法》取消以來(lái)，至今未能在憲法中予以恢復(fù)。
以二元戶(hù)籍制度為依據(jù)，一系列城鄉(xiāng)不平等的政策制度紛紛建立起來(lái)。比如，在政治上，選舉全國(guó)人大代表時(shí)，城市人口是24萬(wàn)人選舉產(chǎn)生一名代表，而農(nóng)村人口卻是96萬(wàn)人才產(chǎn)生一名代表。在教育制度上，城市中小學(xué)教育全部由國(guó)家投資，農(nóng)村中小學(xué)教育則以攤派的方式主要由農(nóng)民掏腰包解決。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查，現(xiàn)在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中央只負(fù)擔(dān)2%，省地兩級(jí)負(fù)擔(dān)11%，縣級(jí)負(fù)擔(dān)9%，78%的經(jīng)費(fèi)要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)負(fù)擔(dān)，而所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，實(shí)質(zhì)上就是由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。在就業(yè)制度上，國(guó)家只負(fù)責(zé)城市市民的就業(yè)和培訓(xùn)，農(nóng)民則自謀生路，市民失業(yè)有救濟(jì)，農(nóng)民失業(yè)無(wú)人問(wèn)。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)也不存在童工和退休的問(wèn)題，從小就得干活，一直勞累到年老躺在床上不能動(dòng)彈為止。同時(shí)，農(nóng)民不能到黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)謀求正式工作，因?yàn)檎泄ふ懈珊弯浻霉珓?wù)員的首要條件就是城鎮(zhèn)戶(hù)口，這就完全把廣大農(nóng)民排除在國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位就業(yè)之外，農(nóng)民制度化地喪失了公平參與管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。在社會(huì)保障制度上，國(guó)家每年為城市居民提供成百上千億元的各類(lèi)社會(huì)保障(養(yǎng)老、醫(yī)療、救濟(jì)、補(bǔ)助等)，而農(nóng)民的生老病死就只能自己照顧自己和寄希望于孝子賢孫上。大多數(shù)農(nóng)民有病無(wú)錢(qián)治療，小病靠忍，大病等死。除此之外，在公共設(shè)施上、在稅費(fèi)負(fù)擔(dān)上、在財(cái)政補(bǔ)貼上、在兵役制度上等各個(gè)方面都明顯存在著城鄉(xiāng)有別的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。
三是在施政手段上，推行暴力行政。當(dāng)代中國(guó)的農(nóng)民身處在一個(gè)大環(huán)境和小環(huán)境之中。大環(huán)境就是國(guó)家宏觀層面人為建立的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的本質(zhì)就是歧視農(nóng)民。小環(huán)境，就是直接管理農(nóng)民的縣鄉(xiāng)村三級(jí)，這三級(jí)基層權(quán)力組織在與農(nóng)民的博弈中，形成了利益共同體。這個(gè)縣鄉(xiāng)村三級(jí)在不少地方呈現(xiàn)出暴力行政的傾向。縣鄉(xiāng)村三級(jí)之所以結(jié)成一定的利益共同體和推行暴力行政，這除了直接面對(duì)農(nóng)民的地域性特征外，在縣鄉(xiāng)村三級(jí)內(nèi)部形成了一整套欲罷不能的游戲規(guī)則。首先是自上而下的干部任命制。馬克思主義老祖宗對(duì)干部的任命制是堅(jiān)決反對(duì)的，恩格斯曾明確說(shuō)過(guò)：“州政府任命專(zhuān)區(qū)區(qū)長(zhǎng)和市鎮(zhèn)長(zhǎng)官，這在講英語(yǔ)的國(guó)家是絕對(duì)沒(méi)有的，而我們將來(lái)也應(yīng)該斷然消除這種現(xiàn)象，就像消除普魯士的縣官和參政官那樣。”《馬克思恩格斯選集》（第四卷），人民出版社1995年版，第4147頁(yè)。干部的任命制是在蘇聯(lián)時(shí)期才得到普遍采用并逐漸僵化起來(lái)的。我國(guó)深受蘇聯(lián)模式的影響，廣為推行干部自上而下的任命制。這種自上而下的任命制成為維系縣鄉(xiāng)村三級(jí)的主要紐帶。縣里任命鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命村級(jí)干部，這種干部自上而下的任命制，決定了各級(jí)干部只能對(duì)上負(fù)責(zé)而難以對(duì)下負(fù)責(zé)。其次是層層分解的目標(biāo)管理責(zé)任制。這種目標(biāo)管理責(zé)任制將政府確定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的指標(biāo)層層分解，從縣分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)分解到村，村再分解到每個(gè)農(nóng)民頭上。這種目標(biāo)管理責(zé)任制在實(shí)踐中形成了一種典型的“壓力型體制”，使縣鄉(xiāng)村三級(jí)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)承包制演變?yōu)檎呜?zé)任承包制。為加大這種目標(biāo)管理責(zé)任制的成效，各級(jí)還相應(yīng)地制定了計(jì)劃生育、財(cái)稅任務(wù)、社會(huì)治安綜合治理等“一票否決制”。這種三級(jí)利益共同體內(nèi)的游戲規(guī)則，孕育和助長(zhǎng)了行政暴力，產(chǎn)生了觸目驚心的“基層暴政”現(xiàn)象。一些地方的暴力行政集中體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是以調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)為名，強(qiáng)迫農(nóng)民意愿，呈現(xiàn)出逼迫農(nóng)民致富的現(xiàn)象。二是在收繳稅費(fèi)中搶劫農(nóng)民財(cái)物、關(guān)押毒打農(nóng)民，甚至致農(nóng)民于死地，嚴(yán)重侵害農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利。三是打擊報(bào)復(fù)為首的農(nóng)民上訪代表。四是計(jì)劃生育工作中的暴力行為。改革開(kāi)放以來(lái)出現(xiàn)的基層暴力行政現(xiàn)象，是一個(gè)后果極其嚴(yán)重的社會(huì)政治問(wèn)題。面對(duì)這種嚴(yán)重侵害農(nóng)民人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的暴力行政，一個(gè)主流的觀點(diǎn)是指責(zé)某些干部作風(fēng)粗暴、工作方法簡(jiǎn)單。其實(shí)，這是典型的違法犯罪行為，應(yīng)該繩之以法，從嚴(yán)懲處。
農(nóng)民生活的艱辛和困苦，大家都是有目共睹的。50多年來(lái)為農(nóng)民說(shuō)話(huà)的有三個(gè)標(biāo)志性人物，第一個(gè)是梁漱溟。梁漱溟可能是共和國(guó)為農(nóng)民說(shuō)話(huà)第一人。1953年，在農(nóng)村作了長(zhǎng)時(shí)期調(diào)查的著名愛(ài)國(guó)民主人士梁漱溟一次在全國(guó)政協(xié)會(huì)議上發(fā)言，引用有人說(shuō)“工人生活在九天之上，農(nóng)民生活在九天之下”來(lái)說(shuō)農(nóng)民生活還很苦，提醒共產(chǎn)黨進(jìn)城后不要忘了農(nóng)民等等。誰(shuí)知這番逆耳忠言使毛澤東極為不快，過(guò)了幾天，毛澤東就在會(huì)議上對(duì)梁漱溟的“九天九地之說(shuō)”的“反動(dòng)思想”進(jìn)行了猛烈的批判。梁漱溟被打倒后，再也沒(méi)有人敢為農(nóng)民說(shuō)話(huà)了。1959～1961年三年困難時(shí)期，農(nóng)民被活活餓死的達(dá)4000萬(wàn)人眾，這是人類(lèi)歷史上空前的大災(zāi)難。第二個(gè)為農(nóng)民說(shuō)話(huà)的是彭德懷。三年困難時(shí)期餓死那么多的農(nóng)民，鑒于梁漱溟的教訓(xùn)，知識(shí)分子是不敢說(shuō)話(huà)了，這時(shí)候只有開(kāi)國(guó)元?jiǎng)椎呐淼聭迅以趶]山會(huì)議上對(duì)“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)的“狂熱性”提出質(zhì)疑。在那種極“左”思潮盛行的不正常年代，彭德懷也就在劫難逃了。第三個(gè)為農(nóng)民說(shuō)話(huà)的標(biāo)志性人物就是2000年上書(shū)國(guó)務(wù)院總理朱镕基的李昌平。李昌平無(wú)疑是為農(nóng)民說(shuō)話(huà)最幸運(yùn)的人，他在一定程度上大大促進(jìn)了中央高層和普通民眾對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的重視。
當(dāng)然，基層干部也有很大的委曲。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院于建嶸在湖南衡陽(yáng)調(diào)查時(shí)就說(shuō)，他看到了許多流淚的場(chǎng)面。農(nóng)民在講述他們受的冤曲時(shí)痛哭失聲；減負(fù)上訪代表為自己受到縣鄉(xiāng)政府不公正鎮(zhèn)壓和得到農(nóng)民舍身營(yíng)救與精心照顧而淚流滿(mǎn)面；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為領(lǐng)不到工資而不得不讓獨(dú)生子女遠(yuǎn)行打工而哽咽難言。應(yīng)該說(shuō)，流淚的農(nóng)民和流淚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，都是不合理的干部管理體制的受害者，而這不合理的體制又把兩個(gè)受害者變成了冤家對(duì)頭。鄉(xiāng)干部迫于各種壓力(當(dāng)然也出于自己的利益)對(duì)農(nóng)民暴力相向，農(nóng)民則稱(chēng)阻止宣傳政策的干部是現(xiàn)行“反革命”。不少農(nóng)民領(lǐng)袖揚(yáng)言與縣鄉(xiāng)干部誓不兩立，你死我活。這是他們雙方的不幸，更是國(guó)家的不幸。國(guó)家的長(zhǎng)治久安，系于上下級(jí)的平等溝通。自下而上的言路不暢，必導(dǎo)致自上而下政令不通。
中國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題是個(gè)十分復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)問(wèn)題。廣大農(nóng)民不僅關(guān)心自已的經(jīng)濟(jì)利益，也關(guān)注自己的民主權(quán)利。所以，我們不能就農(nóng)民增收而談農(nóng)民增收。要真正解決“三農(nóng)”問(wèn)題，必須著眼于促進(jìn)農(nóng)民自由而全面的發(fā)展。
構(gòu)建農(nóng)民自由而全面發(fā)展的制度環(huán)境
鄧小平曾說(shuō)過(guò)，制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，制度好，可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好，則使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗４龠M(jìn)農(nóng)民自由而全面發(fā)展，就是要構(gòu)建一個(gè)良好的制度環(huán)境。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下出臺(tái)的歧視農(nóng)民的政策制度，違背了憲法原則和憲法精神。這些違憲性政策制度突出表現(xiàn)在限制和剝奪了農(nóng)民作為共和國(guó)公民應(yīng)當(dāng)享有的平等權(quán)利，同時(shí)放縱了公共權(quán)力的濫用。這些舊的政策制度已經(jīng)完全不適應(yīng)改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不利于建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家。我們要構(gòu)建的制度環(huán)境，就是要建立一個(gè)有效約束公共權(quán)力、切實(shí)保障農(nóng)民人權(quán)的制度環(huán)境，就是要建立一個(gè)有利于促進(jìn)每個(gè)農(nóng)民自由而全面發(fā)展的制度環(huán)境。
為此，必須樹(shù)立憲法的神圣權(quán)威，破除對(duì)農(nóng)民命運(yùn)擅作主張的陳舊思維。憲法是共和國(guó)之母，沒(méi)有憲法就沒(méi)有共和國(guó)。憲法的基本功能有二：一是約束公共權(quán)力，二是保障公民的權(quán)利。憲法學(xué)界已有基本的共識(shí)，即憲法是人民給政府制定的契約，它是人民用來(lái)規(guī)范約束政府權(quán)力、防止政府權(quán)力濫用、保障公民基本權(quán)利和自由的根本大法。憲政的基本原理是人民制定一個(gè)根本的法律即憲法來(lái)約束政府，然后政府才根據(jù)憲法精神制定法律來(lái)管理社會(huì)。政府權(quán)力受到憲法的約束，人民的行為受到法律的約束。如果政府只要求公民守法，而自己不受憲法的約束，這就不是一個(gè)現(xiàn)代法治社會(huì)。著名憲法學(xué)家蔡定劍認(rèn)為，從理論上說(shuō)，依法治國(guó)主要是依憲治國(guó)，在走向法治的今天，普通法律已越來(lái)越深入大眾生活，為廣大民眾所熟悉，惟有憲法在現(xiàn)實(shí)生活中仍默默無(wú)聞，倍受冷落。2004年第十屆全國(guó)人大第二次會(huì)議對(duì)現(xiàn)行憲法作了第四次修正，尤其是把“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫(xiě)入憲法，大大激活了現(xiàn)行憲法的生命力。筆者一直執(zhí)著于從憲法的高度關(guān)注農(nóng)民問(wèn)題，認(rèn)為只有嚴(yán)格約束公共權(quán)力、切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)利，才能從根本上解決農(nóng)民問(wèn)題，只有給農(nóng)民以憲法關(guān)懷，才能走出“興亡百姓苦”的歷史怪圈。既然農(nóng)民是人民共和國(guó)大家庭中的平等一員，既然各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都是人民的公仆，我們就沒(méi)有理由歧視農(nóng)民，我們就不能自以為是地為民作主。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)提出以人為本的執(zhí)政理念，內(nèi)在地要求促進(jìn)每個(gè)農(nóng)民自由而全面的發(fā)展。
一是解放農(nóng)民，給農(nóng)民國(guó)民待遇。歧視農(nóng)民的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)是中國(guó)農(nóng)民面臨的最大和最不公平的制度環(huán)境。這種二元性的制度安排嚴(yán)重違背了人人平等的憲法原則，必須盡快予以廢除。在法治的視野下解放農(nóng)民，給農(nóng)民平等的國(guó)民待遇。
給農(nóng)民國(guó)民待遇，首先要廢除1958年出臺(tái)的《戶(hù)口登記條例》，徹底改革戶(hù)籍制度，恢復(fù)公民的居住和遷徙自由權(quán)。1954年《憲法》明確規(guī)定了公民的居住和遷徙自由權(quán)，1958年出臺(tái)《戶(hù)口登記條例》卻嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)城，在事實(shí)上取消了憲法規(guī)定的公民居住和遷徙自由權(quán)。1975年《憲法》干脆取消了公民居住和遷徙自由權(quán)的規(guī)定，1978年《憲法》和1982年《憲法》也都沒(méi)有恢復(fù)，這次修憲也沒(méi)有恢復(fù)，這不能不說(shuō)是一個(gè)遺憾。公民的居住和遷徙自由是全世界普遍公認(rèn)的一項(xiàng)基本人權(quán)。多年來(lái)，我們一直在呼吁加快戶(hù)籍改革尤其是大中城市的戶(hù)籍制度改革。近些年來(lái)戶(hù)籍改革明顯加快，農(nóng)民已經(jīng)可以到縣城安家落戶(hù)了。這次中央一號(hào)文件也提出“推進(jìn)大中城市戶(hù)籍制度改革，放寬農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和定居的條件”，這是一個(gè)巨大歷史性進(jìn)步。其實(shí)，在世界上，比如歐州，公民可以在國(guó)與國(guó)之間自由流動(dòng)，而我國(guó)公民卻在自己祖國(guó)的大地上要受到種種限制，這是很不正常的。
給農(nóng)民國(guó)民待遇，就是要統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)到取消農(nóng)民負(fù)擔(dān)。全世界只有中國(guó)才有農(nóng)民負(fù)擔(dān)這種概念。發(fā)達(dá)國(guó)家如法國(guó)，每年對(duì)農(nóng)民人均補(bǔ)貼4萬(wàn)元人民幣以上；不發(fā)達(dá)國(guó)家如印度，不但不找農(nóng)民要負(fù)擔(dān)，還提供免費(fèi)的教育和醫(yī)療。世界上僅僅只有中國(guó)和越南對(duì)農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。印度能做得到的事，中國(guó)為什么做不到?現(xiàn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革在一定程度上降低了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但并沒(méi)有突破城鄉(xiāng)二元稅制結(jié)構(gòu)。這次中央一號(hào)文件就突破性地取消了除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，降低農(nóng)業(yè)稅率1個(gè)百分點(diǎn)，同時(shí)鼓勵(lì)有條件的地區(qū)進(jìn)一步降低農(nóng)業(yè)稅稅率或免征農(nóng)業(yè)稅。北京第一個(gè)宣布取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)行農(nóng)民零賦稅。2004年3月，溫家寶總理在十屆全國(guó)人大二次會(huì)議上又宣布5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。這對(duì)于廣大農(nóng)民和 “三農(nóng)”問(wèn)題研究者來(lái)說(shuō)是十分令人欣喜的。現(xiàn)在看來(lái)本屆中央政府的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策比較對(duì)頭，令人鼓舞。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心韓俊的研究，現(xiàn)在取消專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅收在財(cái)政上也是可以承受的。2002年全國(guó)各地征收農(nóng)業(yè)稅320.067億元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅99.9531億元，合計(jì)為420.0205億元，占地方財(cái)政收入的4.93%，相當(dāng)于中央財(cái)政收入的4.04%。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制是國(guó)際上通行的做法。綜觀世界各國(guó)的稅收制度，基本不設(shè)立農(nóng)業(yè)稅這一專(zhuān)門(mén)面向農(nóng)業(yè)的稅種。在統(tǒng)一稅制下，農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)與其他社會(huì)成員一樣，按其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的屬性，分別在相應(yīng)的稅種下繳納所得稅、增值稅、地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等。農(nóng)民作為納稅人，與其他社會(huì)成員一樣享有相同的稅收制度，只是在稅率的減免等方面與其他納稅對(duì)象有所差別。
給農(nóng)民以國(guó)民待遇，就是要給農(nóng)民平等的受教育權(quán)、就業(yè)權(quán)和社會(huì)保障權(quán)。義務(wù)教育的主要責(zé)任在政府，尤其是中央和省級(jí)政府。可我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育卻成了農(nóng)民的義務(wù)。這對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是極不公平的，對(duì)國(guó)家對(duì)民族來(lái)說(shuō)也是極其有害的。因?yàn)閺V大農(nóng)民子女上不起學(xué)，這不但剝奪了他們的受教育權(quán)，也勢(shì)必影響整個(gè)民族素質(zhì)的提高。義務(wù)教育是政府的一項(xiàng)重要公共職責(zé)，必須由政府尤其是中央和省市政府承擔(dān)起來(lái)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)普遍實(shí)行免費(fèi)教育。在就業(yè)問(wèn)題上，必須打破農(nóng)民在農(nóng)村就業(yè)、市民在城市就業(yè)的思想觀念和政策制度。現(xiàn)在農(nóng)民進(jìn)城打工，卻享受不到市民的身份和產(chǎn)業(yè)工人的地位，這是長(zhǎng)期以來(lái)僵化的思想觀念和僵化的體制造成的。其實(shí)，農(nóng)民不僅可以到城市打工成為正式的工人，而且有權(quán)平等地進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)謀取正式的工作職業(yè)。長(zhǎng)期以來(lái)在錄用國(guó)家公務(wù)員和企事業(yè)單位錄用正式工作人員時(shí)事先設(shè)置要具備“城鎮(zhèn)戶(hù)口”這樣一個(gè)準(zhǔn)入條件，這對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是不公平的，同時(shí)也是違憲的。在社會(huì)保障上，我國(guó)50多年來(lái)社會(huì)保障僅僅覆蓋城鎮(zhèn)居民，這種狀況也必須加以改變。因?yàn)樽钚枰鐣?huì)保障的人群應(yīng)該是農(nóng)民和其他社會(huì)弱勢(shì)群體。可我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障制度的功能卻恰好相反，它幾十年來(lái)只保障那些生活條件本來(lái)就好的城鎮(zhèn)居民，而把廣大農(nóng)民排除在外。1990年代以來(lái)，城鎮(zhèn)下崗職工的社會(huì)保障也成了問(wèn)題。如果農(nóng)民和下崗職工沒(méi)有社會(huì)保障，那么這種社會(huì)保障就只能是一種少數(shù)人的特權(quán)制度。以“國(guó)家財(cái)力不夠”為由搞少數(shù)人特權(quán)式的社會(huì)保障在現(xiàn)代社會(huì)是站不住腳的。其實(shí)，國(guó)際人權(quán)公約對(duì)每個(gè)人的受教育權(quán)、工作權(quán)和社會(huì)保障權(quán)都有明確的規(guī)定和要求。比如，我國(guó)政府1997年簽署并已經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)生效的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》明確規(guī)定：“人人有受教育的權(quán)利”，“初等教育應(yīng)屬義務(wù)性質(zhì)并一律免費(fèi)”，各種形式的中等教育和高等教育“特別要逐漸做到免費(fèi)”。我們?cè)詾榱x務(wù)教育應(yīng)當(dāng)免費(fèi)，想當(dāng)然地認(rèn)為高等教育不屬義務(wù)教育可以“高收費(fèi)”，看了國(guó)際人權(quán)公約后才知道國(guó)際上對(duì)高等教育也是要求做到免費(fèi)的。該國(guó)際公約還規(guī)定“人人有工作權(quán)”，“人人有權(quán)享受社會(huì)保障”等等。十屆人大二次會(huì)議通過(guò)修正后的憲法明確增加了“國(guó)家建立和完善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”的條文，這又是一個(gè)歷史性的重大進(jìn)步。
二是重構(gòu)基層政權(quán)，保障農(nóng)民的基本權(quán)利和自由。如果國(guó)家在宏觀政策制度層面解放了農(nóng)民，使農(nóng)民獲得了平等的國(guó)民待遇，這就構(gòu)建了農(nóng)民自由而全面發(fā)展的大環(huán)境。與此相適應(yīng)，直接與農(nóng)民打交道的縣鄉(xiāng)基層政權(quán)也必須進(jìn)行新的構(gòu)建，以營(yíng)造有利于促進(jìn)農(nóng)民自由而全面發(fā)展的小環(huán)境(這種大小環(huán)境的構(gòu)建沒(méi)有先后之分)。政府行為要“有所為有所不為”，政府行政可分為“積極行政”和“消極行政”。我在這里從政府的“有所不為”和“消極行政”入手，探討基層政府主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重構(gòu)問(wèn)題，因?yàn)榇寮?jí)實(shí)行了村民自治，目標(biāo)已經(jīng)十分明確，而且村民自治的主要障礙來(lái)自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干預(yù)。縣級(jí)政權(quán)歷史悠久，自秦設(shè)郡縣制以來(lái)2000多年基本保持穩(wěn)定不變。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置變化極大，學(xué)術(shù)理論界的爭(zhēng)論也大。在當(dāng)前的“三農(nóng)”問(wèn)題中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種問(wèn)題也特別集中，它迫使人們?nèi)ド钊胨伎肌?/span>
當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事實(shí)上成為干群矛盾的焦點(diǎn)，其中的一個(gè)重要原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“積極行政”相當(dāng)突出，比如發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、興建政績(jī)工程等等。這種“以權(quán)謀公”式的“積極行政”，在當(dāng)前十分盛行，它嚴(yán)重干預(yù)了農(nóng)民的生產(chǎn)生活，侵害了農(nóng)民的基本權(quán)利和自由。農(nóng)民作為公民應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利和自由，比如言論自由權(quán)、人身自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及生命權(quán)等，政府不去干預(yù)，農(nóng)民自然會(huì)享有。農(nóng)民的這種“消極自由”只有遭到政府干預(yù)時(shí)才會(huì)遭受損害。按照200多年前《獨(dú)立宣言》的說(shuō)法，政府存在的目的就是“保障公民的生命權(quán)、自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)”。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在很大程度上背離了這一目的。為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府熱衷于充當(dāng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主角、樂(lè)于興建勞民傷財(cái)?shù)摹罢?jī)工程”?這與現(xiàn)行的體制安排和政績(jī)觀有密切關(guān)系。從歷史眼光、世界眼光和發(fā)展眼光來(lái)看，我們主張撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。
對(duì)于基層的黨員干部來(lái)說(shuō)，可能大多數(shù)人聽(tīng)到撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，第一個(gè)反應(yīng)恐怕就是“誰(shuí)去管理農(nóng)民”?這暴露了我們時(shí)時(shí)想管住農(nóng)民、控制農(nóng)民和當(dāng)官為民作主的傳統(tǒng)心態(tài)。您怎么老是想到要去管理農(nóng)民?為什么就沒(méi)想到去服務(wù)農(nóng)民?事實(shí)上，政府要去管理的不是人而是管理公共事物，要服務(wù)的對(duì)象才是人。我們要相信農(nóng)民具有自治的能力。從歷史上看，自秦以來(lái)“皇權(quán)不下縣”，縣以下實(shí)行自治。從世界上來(lái)看，各國(guó)一般也只設(shè)置中央、州、縣三級(jí)政府，而我國(guó)從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻設(shè)有五級(jí)政府。在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)質(zhì)上是“虛設(shè)”的，還不是一級(jí)“完全政府”。農(nóng)業(yè)稅收的取消，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)無(wú)異于釜底抽薪。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府何去何從，現(xiàn)在已經(jīng)從一個(gè)探討性的理論問(wèn)題變成為一個(gè)緊迫性的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
2004年2月底，筆者在武漢參加一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革研討會(huì)。與會(huì)代表提出了很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的方案。主要有三種：一是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這是當(dāng)前中央政策鼓勵(lì)和允許的，也是各地正在進(jìn)行的一種改革舉措。但這種方案只是原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的撤銷(xiāo)或擴(kuò)大，至于政府職能和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制并沒(méi)有根本性的變化。二是改為派出機(jī)構(gòu)。就是撤銷(xiāo)鄉(xiāng)級(jí)政府，設(shè)立辦事處，作為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，其建制相當(dāng)于城市區(qū)級(jí)政府下屬的街道辦事處，鄉(xiāng)辦事處負(fù)責(zé)人由縣政府委派，取消鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，精簡(jiǎn)職能，協(xié)助縣政府辦理鄉(xiāng)域內(nèi)的公共事務(wù)，指導(dǎo)村委會(huì)的工作。三是實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立自治組織，健全和強(qiáng)化縣級(jí)政府職能部門(mén)如公安、工商、稅務(wù)、計(jì)生、教育等派出機(jī)構(gòu)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中介組織，開(kāi)放農(nóng)會(huì)等農(nóng)民利益代表組織。
中國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的人口大國(guó)，各地的情況千差萬(wàn)別，上述方案都可以試，應(yīng)避免一刀切。但總的要求是尊重農(nóng)民的自主權(quán)，相信農(nóng)民的自治能力，通過(guò)重構(gòu)基層政權(quán)，使官權(quán)退，民權(quán)進(jìn)，讓民休養(yǎng)生息，變現(xiàn)在的掠奪型政府為服務(wù)型政府。
三是轉(zhuǎn)變政府職能，服務(wù)和扶持農(nóng)民。上面我們說(shuō)了農(nóng)民的“消極自由”和政府的“消極行政”，就是說(shuō)政府不要“越位”，不要去做不該做的事，要“有所不為”。但在現(xiàn)代社會(huì)，分工越來(lái)越細(xì)，人們對(duì)政府的要求也越來(lái)越高，政府的職能也呈不斷擴(kuò)大之勢(shì)。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，一方面希望政府不要干預(yù)他們的生活，另一方面又需要政府提供必要的公共服務(wù)和保障。這是所謂的農(nóng)民的“積極自由”，與此相適應(yīng)，政府也應(yīng)當(dāng)“積極行政”，要把政府“缺位”的事補(bǔ)上去，要“有所為”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四個(gè)方面。在這里，我想突出強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一是公共服務(wù)，二是扶持農(nóng)業(yè)、補(bǔ)貼農(nóng)民。
我們先說(shuō)公共服務(wù)，就是政府要為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括公共設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)民提供就業(yè)、社會(huì)保障和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，要為農(nóng)民的公共生活和農(nóng)民參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件，建設(shè)一個(gè)服務(wù)型的政府。對(duì)照這些要求，我們的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農(nóng)民提供了多少公共服務(wù)?我們習(xí)慣說(shuō)稅收“取之于民，用之于民”，而我們縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)從農(nóng)民手中收取稅費(fèi)后又把多少錢(qián)用在農(nóng)民身上?一個(gè)普遍的現(xiàn)象是縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政都成了“吃飯財(cái)政”，甚至連發(fā)工資都沒(méi)有保障，哪里還能“用之于民”呢?“我統(tǒng)治你，你就應(yīng)該交稅供養(yǎng)我”，這是幾千年來(lái)中國(guó)傳統(tǒng)政府的強(qiáng)權(quán)邏輯。在現(xiàn)代文明社會(huì)，不向民眾提供公共服務(wù)，政府就沒(méi)有征稅的合法性。農(nóng)民需要的公共服務(wù)很多，但當(dāng)前農(nóng)民迫切需要的公共服務(wù)是“教育、醫(yī)療和就業(yè)”。現(xiàn)在農(nóng)民有三怕：一怕上學(xué)，二怕生病，三怕鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來(lái)收費(fèi)。我國(guó)高昂收費(fèi)式的義務(wù)教育實(shí)在是有損義務(wù)教育的名聲。從失學(xué)兒童到交不起學(xué)費(fèi)的大學(xué)生，這難道只是一家一戶(hù)的悲劇嗎?最近一件事又使我認(rèn)識(shí)到醫(yī)療保險(xiǎn)比義務(wù)教育更重要更急迫。2004年2月，湖南省溆浦縣第二中學(xué)女學(xué)生劉某突因四肢發(fā)麻、不能正常行走，便來(lái)到長(zhǎng)沙湘雅醫(yī)院就醫(yī)。醫(yī)院診斷為格林巴利綜合癥，需要醫(yī)療費(fèi)一二十萬(wàn)元，這對(duì)于一個(gè)普通的農(nóng)村家庭來(lái)說(shuō)，無(wú)異于天文數(shù)字。劉某住了十幾天院就花費(fèi)了1萬(wàn)多元，而這1萬(wàn)多元全是劉的父母四處借來(lái)的，包括學(xué)校募捐的3000元。醫(yī)院多次催交醫(yī)藥費(fèi)，病人的父母但實(shí)在是借不到錢(qián)了，沒(méi)有辦法，醫(yī)院就動(dòng)員病人出院。3月3日，在病床上度過(guò)17歲生日的劉麗娟雖然病情未見(jiàn)好轉(zhuǎn)，但僅僅是因?yàn)闆](méi)有錢(qián)治療，她的父母不得不辦理了出院手續(xù)，回農(nóng)村老家去順其自然療養(yǎng)。我們發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行的衛(wèi)生醫(yī)療體制下，出現(xiàn)了一個(gè)很奇特的現(xiàn)象：對(duì)病人來(lái)說(shuō)，不是病治不好；對(duì)醫(yī)院來(lái)說(shuō)，不是沒(méi)有藥治療，只是因?yàn)椴∪酥Ц恫黄鸢嘿F的醫(yī)療費(fèi)，醫(yī)院就要對(duì)病人停止治療。這種對(duì)生命的漠視令人十分震驚!當(dāng)我們?cè)卺t(yī)院說(shuō)到學(xué)校和醫(yī)院的高昂收費(fèi)使農(nóng)民不堪重負(fù)時(shí)，劉某的父母說(shuō)，醫(yī)院高收費(fèi)的害處比學(xué)校高收費(fèi)的害處要大得多，因?yàn)檗r(nóng)民交不起學(xué)費(fèi)，充其量不讀書(shū)算了，回家還可以務(wù)農(nóng)生存下去，而農(nóng)民交不起醫(yī)療費(fèi)，生命就會(huì)危在旦夕!這使我們感到我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)民沒(méi)有醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)院實(shí)行高昂收費(fèi)的體制是多么的不正義!據(jù)世界衛(wèi)生組織公布的2000年全球醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)報(bào)告，在191個(gè)國(guó)家和地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源分配公正指數(shù)中，中國(guó)排名第188位，是全世界最不公平的少數(shù)幾個(gè)國(guó)家之一。對(duì)于就業(yè)，世界各國(guó)都將全體國(guó)民考慮在內(nèi)，而我國(guó)建國(guó)以來(lái)只考慮城鎮(zhèn)居民的就業(yè)，把廣大農(nóng)民排除在就業(yè)視野之外。我國(guó)的失業(yè)率只統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)的失業(yè)人口，不包括農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口，比如2003年城鎮(zhèn)失業(yè)率是4.3%。如果把全國(guó)失業(yè)農(nóng)民統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，這個(gè)比率是多少?就業(yè)是民生之本，把廣大農(nóng)民納入就業(yè)體系，既是對(duì)幾十年來(lái)人們思想觀念的一種巨大沖擊，也是對(duì)各級(jí)政府執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的嚴(yán)重考驗(yàn)。
再說(shuō)扶持農(nóng)業(yè)、補(bǔ)貼農(nóng)民，這既是一種奢望，也是一種發(fā)展趨勢(shì)。我國(guó)農(nóng)業(yè)在GDP構(gòu)成中的份額已經(jīng)降到14%以下，工業(yè)化已進(jìn)入中期階段，“挖農(nóng)補(bǔ)工”的歷史任務(wù)早已完成。按照國(guó)際慣例，人均GDP超過(guò)800美元就應(yīng)該進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)”階段，而2003年我國(guó)人均GDP已達(dá)1090美元。實(shí)行“以工補(bǔ)農(nóng)”，既是對(duì)幾十年來(lái)農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的歷史性回報(bào)，也是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在需要。現(xiàn)在中央提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，這是非常及時(shí)和正確的，關(guān)鍵是要落到實(shí)處。另一方面，農(nóng)業(yè)既是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，也是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，要承擔(dān)自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展僅靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)是不行的，國(guó)家必須加強(qiáng)扶持和保護(hù)，這是世界各國(guó)普遍的做法。國(guó)際上一個(gè)通行的做法就是對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼。比如在美國(guó)，每個(gè)農(nóng)戶(hù)每年平均得到政府的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是12500美元。我國(guó)已加入WTO，根據(jù)WTO的黃箱政策，我國(guó)政府對(duì)農(nóng)民的收入補(bǔ)貼可以達(dá)到農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%，按照2001年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值26180億元測(cè)算，補(bǔ)貼總額可達(dá)2225億元，平均每個(gè)農(nóng)民可得到171元的補(bǔ)貼收入，但我國(guó)目前還沒(méi)有做到。令人欣慰的是，2004年中央一號(hào)文件已經(jīng)明確提出為保護(hù)種糧農(nóng)民利益要“建立對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼制度”。另外，面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造成“貧者越貧，富者越富”的“馬太效應(yīng)”，防止社會(huì)過(guò)度的兩極分化，政府尤其要在國(guó)民收入的第二次分配中突出公平優(yōu)先的原則，向低收入階層實(shí)行適當(dāng)?shù)恼邇A斜，這是現(xiàn)代國(guó)家宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容。
通過(guò)上面的分析，可以預(yù)料，經(jīng)過(guò)體制改革和制度創(chuàng)新，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)會(huì)減輕，農(nóng)民的收入會(huì)增長(zhǎng)，農(nóng)民的權(quán)利也會(huì)得到保障。但一個(gè)基本事實(shí)是，我國(guó)農(nóng)村人多地少，農(nóng)業(yè)總體上仍然處在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)階段，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)中，農(nóng)民很難富裕起來(lái)，或者說(shuō)，要使中國(guó)農(nóng)民富裕起來(lái)，還有很長(zhǎng)的路要走。不過(guò)，對(duì)中國(guó)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，還有一條充滿(mǎn)希望的出路，這就是城市化。加快城市化發(fā)展應(yīng)該成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)，現(xiàn)在的關(guān)鍵是消除人為的體制性障礙，打開(kāi)“城門(mén)”，做大做強(qiáng)大中城市，興建新興城市，保障農(nóng)民的居住和遷徙自由權(quán)，農(nóng)民愿意到哪座城市生活就尊重農(nóng)民的意愿。只要做到這樣，我國(guó)的城市化將有一個(gè)大的快速發(fā)展。現(xiàn)在上億的農(nóng)民工在全國(guó)各大中城市打工謀生，他們事實(shí)上已經(jīng)成為城市居民中的一部分，應(yīng)該享有城市居民的基本權(quán)利，可傳統(tǒng)的舊制度卻不承認(rèn)他們的市民身份和地位，致使形成了世界上絕無(wú)僅有的“農(nóng)民工階層”，這種不正常的狀況應(yīng)當(dāng)盡快加以改變。只有大多數(shù)農(nóng)民進(jìn)入城市成為市民后，我們才能從一個(gè)“鄉(xiāng)村中國(guó)”轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)“城市中國(guó)”，也只有這樣，我們才能真正談得上富裕農(nóng)民。
在當(dāng)前，中央已經(jīng)提出把解決“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，明確要求“地縣兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要把主要精力放在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作上”。對(duì)于各級(jí)黨委政府和領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵是要做到三條：
第一條，要樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀。就是要以人為本，關(guān)注民生，保障民權(quán)，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)共同發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民自由而全面發(fā)展。政府不能只顧城市不顧農(nóng)村，只顧市民不顧農(nóng)民；也不能只追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽視社會(huì)的公平和正義，更不能以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為名掠奪自然資源、破壞生態(tài)環(huán)境、侵害公民的基本權(quán)利和自由。對(duì)此，溫家寶總理有個(gè)很全面的講話(huà)。
第二條，要有革除體制弊端的勇氣。我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，這種轉(zhuǎn)型是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，由傳統(tǒng)人治向現(xiàn)代法治轉(zhuǎn)型，由集權(quán)型政治向民主型政治轉(zhuǎn)型，由單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展向政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展轉(zhuǎn)型。在這種社會(huì)轉(zhuǎn)型中，一系列束縛發(fā)展的舊觀念、舊做法、舊體制，必須予以堅(jiān)決沖破、改變和革除。如果各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有革除舊體制的勇氣，我們就不能前進(jìn)一步。
第三條，要提高執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)發(fā)生了巨大的變化，這對(duì)于各級(jí)黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力提出了現(xiàn)實(shí)的緊迫要求。在我們這個(gè)建設(shè)政治文明、促進(jìn)人的全面發(fā)展的新時(shí)代，農(nóng)民可以對(duì)一切不公正的舊制度說(shuō)不，可以對(duì)一切違法行政的黨政干部說(shuō)不，可以對(duì)一切侵害農(nóng)民合法權(quán)利的行為說(shuō)不!對(duì)各級(jí)黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，提高領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，最基本的要求就是要統(tǒng)籌兼顧、依法行政、保障人權(quán)。不統(tǒng)籌兼顧就會(huì)顧此失彼，不依法行政就會(huì)濫用權(quán)力，不保障人權(quán)就喪失了政府存在的基本理由。在現(xiàn)代法治社會(huì)，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，法無(wú)明確規(guī)定不可為之；對(duì)于公民來(lái)說(shuō)，法無(wú)明文禁止皆可為之。
作者張英洪系北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員；周作翰系湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《湖南文理學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2005年第1期（本文為張英洪2004年3月17日應(yīng)邀在湖南省茶陵縣學(xué)習(xí)2004年中央1號(hào)文件專(zhuān)題報(bào)告會(huì)上的演講提綱）
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