《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出：“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以城市群、都市圈為依托促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、特色化發(fā)展，使更多人民群眾享有更高品質(zhì)的城市生活。”《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)：“基層治理是國(guó)家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。”
北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院教授唐任伍認(rèn)為，發(fā)展小城鎮(zhèn)是新型城鎮(zhèn)化空間戰(zhàn)略的重要組成部分，良好的治理秩序是小城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的保障。小城鎮(zhèn)治理由于道德風(fēng)險(xiǎn)、個(gè)體理性及治理結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致信息扭曲，造成的不確定性則強(qiáng)化了集體行動(dòng)的困境，從而出現(xiàn)環(huán)境變異、決策失衡，引發(fā)政府失靈與市場(chǎng)失靈并存、過(guò)度承諾與民生滯后并存、冗余資產(chǎn)過(guò)剩與優(yōu)效資產(chǎn)不足并存等“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”。規(guī)避小城鎮(zhèn)治理中的“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的回應(yīng)性和責(zé)任性，需要剪裁治理“長(zhǎng)鞭”，增強(qiáng)治理主體的角色意識(shí)，通過(guò)技術(shù)“賦能”，融通治理環(huán)節(jié)，規(guī)避“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)健康、可持續(xù)發(fā)展。
核心觀點(diǎn)：
1.小城鎮(zhèn)治理中“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”的形成邏輯：在于當(dāng)?shù)赖嘛L(fēng)險(xiǎn)、個(gè)體理性和信息扭曲存在的情況下出現(xiàn)的決策失靈，造成的不確定性則強(qiáng)化了集體行動(dòng)的困境，從而出現(xiàn)環(huán)境變異、責(zé)任失衡。
2.小城鎮(zhèn)治理中“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”帶來(lái)的直接后果：優(yōu)效型公共產(chǎn)品短缺，無(wú)法適時(shí)滿(mǎn)足居民的需要，導(dǎo)致居民對(duì)這些小城鎮(zhèn)治理不滿(mǎn)意，離開(kāi)這些小城鎮(zhèn)到優(yōu)效型公共產(chǎn)品供給充足的中心城市居住生活；而信息扭曲又無(wú)限放大了低效低質(zhì)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的需求，往往又出現(xiàn)供過(guò)于求。
3.小城鎮(zhèn)治理中“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”的規(guī)避路徑：第一，剪裁治理“長(zhǎng)鞭”，增強(qiáng)政府治理的回應(yīng)性和責(zé)任性；第二，矯正治理主體的錯(cuò)位、越位和缺位，增強(qiáng)治理主體的角色意識(shí)；第三，通過(guò)技術(shù)“賦能”，融通治理環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，規(guī)避“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”的產(chǎn)生。
一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)綜述
小城鎮(zhèn)在中國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展中功不可沒(méi)，成為推動(dòng)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的強(qiáng)大動(dòng)力。1949年末，全國(guó)只有132個(gè)城市，其中地級(jí)市65個(gè)、縣級(jí)市67個(gè)，建制鎮(zhèn)2000個(gè)左右；而到2018年末，城市個(gè)數(shù)達(dá)到672個(gè)，其中地級(jí)以上城市297個(gè)，縣級(jí)市375個(gè)，建制鎮(zhèn)達(dá)到21297個(gè)。可見(jiàn)，本文研究的包括縣級(jí)市、建制鎮(zhèn)在內(nèi)的小城鎮(zhèn)，成為中國(guó)城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)力量。數(shù)量龐大的小城鎮(zhèn)治理，是基層治理的重要內(nèi)容，是國(guó)家治理的基石、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。
關(guān)于小城鎮(zhèn)快速發(fā)展的原因。英國(guó)學(xué)者范登堡認(rèn)為“逆城市化”促進(jìn)了小城鎮(zhèn)的快速增長(zhǎng)。郭文娟（2018）認(rèn)為，由于外向型經(jīng)濟(jì)是由政府和外來(lái)資本主導(dǎo)，導(dǎo)致人口向中心城市集聚，城市之間分化嚴(yán)重，尤其是東西部之間的差距在拉大，城市快速擴(kuò)張過(guò)程成為本土農(nóng)民邊緣化加速過(guò)程，新時(shí)代“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”在小城鎮(zhèn)的發(fā)展中同樣得到了再現(xiàn)。徐志耀（2015）通過(guò)對(duì)城市化發(fā)展較早的歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的考察，認(rèn)為這些國(guó)家“逆城市化”趨勢(shì)明顯，發(fā)展小城鎮(zhèn)是世界各國(guó)的普遍選擇，中國(guó)甚至比歐美一些發(fā)達(dá)國(guó)家走得更快。進(jìn)入21世紀(jì)后中國(guó)上海、北京、廣州和深圳等一些特大城市就開(kāi)始從城市化階段向“郊區(qū)化”階段轉(zhuǎn)變，很多流動(dòng)人口尤其是二代農(nóng)民工，很難融入大城市而又不愿意再回到過(guò)去那種“面朝黃土背朝天”生活的農(nóng)村，小城鎮(zhèn)就成為他們的偏好選擇。張江華（2015）認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)情況是，小城鎮(zhèn)建設(shè)不僅未按照預(yù)期取得突破性發(fā)展，而且面臨的空間內(nèi)外部矛盾更為突出，新一屆政府把小城鎮(zhèn)的重要性提高到了歷史新高度，可以說(shuō)是中國(guó)“倒逼式”改革。由此，處于城鄉(xiāng)關(guān)系連接關(guān)鍵位置的小城鎮(zhèn)，是未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要方面，是逆城市化的退路，更需要成為地方經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。小城鎮(zhèn)之路作為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的重要空間戰(zhàn)略，其良好的公共治理秩序是小城鎮(zhèn)健康運(yùn)行的前提，也是實(shí)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃、全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要方面，更是實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃目標(biāo)、為第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的基礎(chǔ)工程。
關(guān)于小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，小城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃滯后，邊建設(shè)邊規(guī)劃的現(xiàn)象比較普遍；規(guī)模偏小，功能不完善，缺乏吸引力；產(chǎn)業(yè)鏈不健全，導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會(huì)較少；公共服務(wù)水平低，教育、醫(yī)療、法律服務(wù)等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)平臺(tái)少；小城鎮(zhèn)是個(gè)熟人社會(huì)，資源配置基本上依靠關(guān)系配置，節(jié)奏慢、效率低，人們的進(jìn)取心缺失。
關(guān)于小城鎮(zhèn)治理的核心問(wèn)題，前期研究文獻(xiàn)不多。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，以及2021年4月28日，中央出臺(tái)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，為小城鎮(zhèn)治理進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。現(xiàn)代“治理”（governance）區(qū)別于傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”與“管理”，強(qiáng)調(diào)合法、法治、透明、責(zé)任、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正。“治理”的核心問(wèn)題是“回應(yīng)性”（responsiveness）和“責(zé)任性”（responsibility）。回應(yīng)性是政治民主的內(nèi)在要求，責(zé)任性是實(shí)現(xiàn)回應(yīng)性的根本保障。現(xiàn)代治理本質(zhì)上是包括公共的或私人的、個(gè)人的和機(jī)構(gòu)的多元主體，在管理共同事務(wù)中的一種持續(xù)互動(dòng)和不斷協(xié)調(diào)的過(guò)程。在民主政體中，小城鎮(zhèn)治理體現(xiàn)的也是典型的“委托—代理”（principal-agent）關(guān)系，因而，小城鎮(zhèn)治理過(guò)程中同樣面臨著“代理人”超越“委托人”意愿進(jìn)行治理的可能性，“由于信息不對(duì)稱(chēng)、不確定性、地方差異等因素的影響，權(quán)力中心的意愿制度供給與下級(jí)對(duì)制度創(chuàng)新的需求可能不一致”。因此，如何規(guī)避代理人超越委托人意愿行動(dòng)是小城鎮(zhèn)治理中需要關(guān)注的重要問(wèn)題。
關(guān)于小城鎮(zhèn)治理的路徑和方法問(wèn)題。從已有的研究文獻(xiàn)看，學(xué)者們從博弈、交易費(fèi)用等不同角度，結(jié)合村民自治等案例，論證和描述了小城鎮(zhèn)治理中“委托—代理”的偏離和失衡。為了彌合小城鎮(zhèn)治理中的失衡，提出借助全國(guó)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)大數(shù)據(jù)渠道、優(yōu)化制度變遷方式、實(shí)施參與式預(yù)算等方式進(jìn)行糾偏。
關(guān)于小城鎮(zhèn)治理中的“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”問(wèn)題。從已有的研究文獻(xiàn)來(lái)看，學(xué)術(shù)界尚無(wú)相應(yīng)的研究成果，更沒(méi)有人系統(tǒng)地從“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”視角來(lái)研究小城鎮(zhèn)治理這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。即便是那些解釋小城鎮(zhèn)治理困境的研究文獻(xiàn)，也只是從一般的角度來(lái)談?wù)撘?guī)避路徑，缺乏針對(duì)性。本文創(chuàng)新性地將“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”引入小城鎮(zhèn)治理研究之中，試圖從小城鎮(zhèn)治理中的“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”表現(xiàn)入手，分析小城鎮(zhèn)治理中“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”的形成邏輯，并針對(duì)小城鎮(zhèn)治理的特殊性提出規(guī)避路徑，以期建立現(xiàn)代民主政治所要求的政府決策者“為其在小城鎮(zhèn)治理這一公共領(lǐng)域中的行為和決策績(jī)效向公民負(fù)責(zé)的一種治理體系”，彰顯小城鎮(zhèn)治理中的回應(yīng)性和責(zé)任性。
二、小城鎮(zhèn)治理中“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”的形成邏輯及其危害
“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”（Bullwhip Effect）又稱(chēng)“牛鞭效應(yīng)”，是西方學(xué)者J. Forrester對(duì)工業(yè)供應(yīng)鏈系統(tǒng)中“需求變異加速放大原理”出現(xiàn)的信息偏差帶來(lái)的管理錯(cuò)亂的形象描述，意指供應(yīng)鏈上顧客需求信息在向上傳遞的過(guò)程中發(fā)生的被扭曲和放大的現(xiàn)象，猶如甩出的長(zhǎng)鞭，作為根部的顧客稍微發(fā)力，會(huì)帶來(lái)作為梢部的供給終端大幅波動(dòng)。由于動(dòng)力系統(tǒng)中的信息曲解（information distortion），初始時(shí)一個(gè)十分微小的變化，經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的層層加碼不斷放大，產(chǎn)生的結(jié)果與初始時(shí)的情景大相徑庭，對(duì)系統(tǒng)的未來(lái)狀態(tài)和發(fā)展也會(huì)造成極其巨大的差別。現(xiàn)實(shí)生活中的“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”現(xiàn)象普遍存在，供應(yīng)鏈管理系統(tǒng)中的“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”在小城鎮(zhèn)治理中呈現(xiàn)出同樣的狀態(tài)，破解在非線性系統(tǒng)且在臨界性條件下小城鎮(zhèn)治理這樣一個(gè)混沌現(xiàn)象或混沌性行為的復(fù)雜系統(tǒng)治理，很有必要。
一些小城鎮(zhèn)治理中“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”的產(chǎn)生，有其內(nèi)在的形成邏輯。在道德風(fēng)險(xiǎn)、個(gè)體理性的作用下，政府、市場(chǎng)和社會(huì)三個(gè)治理主體形成的三股力量對(duì)“發(fā)展目標(biāo)”的認(rèn)知不同、目標(biāo)各異、行為有別，于是自行其道，不能形成合力，造成“三力并行”，動(dòng)力系統(tǒng)在信息傳遞過(guò)程中，由于層級(jí)太多、層層截留和肆意曲解，產(chǎn)生失真和變形。正是這種“諸多因素的交叉耦合作用機(jī)制”變形，使得一些小城鎮(zhèn)治理系統(tǒng)呈現(xiàn)混沌性行為和狀態(tài)，責(zé)任性、回應(yīng)性減弱甚至喪失，于是誘發(fā)“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”，讓這些小城鎮(zhèn)無(wú)法通過(guò)“全周期治理”進(jìn)行“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”，更無(wú)法將小城鎮(zhèn)建設(shè)成為“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的共建共治共享的“基層治理共同體”。可見(jiàn)，一些小城鎮(zhèn)治理中“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”的形成，在于當(dāng)?shù)赖嘛L(fēng)險(xiǎn)、個(gè)體理性和信息扭曲存在的情況下出現(xiàn)的決策失靈，造成的不確定性則強(qiáng)化了集體行動(dòng)的困境，從而出現(xiàn)環(huán)境變異、責(zé)任失衡。
一些小城鎮(zhèn)治理中“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”帶來(lái)的直接后果：優(yōu)效型公共產(chǎn)品短缺，如優(yōu)質(zhì)的教育、滿(mǎn)意的醫(yī)療、充足的就業(yè)、祥和溫馨的生活環(huán)境等，無(wú)法適時(shí)滿(mǎn)足居民的需要，導(dǎo)致居民對(duì)這些小城鎮(zhèn)治理不滿(mǎn)意，離開(kāi)這些小城鎮(zhèn)到優(yōu)效型公共產(chǎn)品供給充足的中心城市居住生活；而信息扭曲又無(wú)限放大了低效低質(zhì)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的需求，往往又出現(xiàn)供過(guò)于求，諸如房地產(chǎn)的空置率大幅增加、寬闊的街道、人造的垃圾景觀、炫目的燈光秀、占地氣派的廣場(chǎng)和噴泉等。
一些小城鎮(zhèn)治理中的這種“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”引發(fā)的雙重性，即優(yōu)效公共產(chǎn)品供給的不足與準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給相對(duì)過(guò)剩的矛盾，又導(dǎo)致這些小城鎮(zhèn)治理失靈，從而影響小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。
第一，政府失靈和市場(chǎng)失靈并存。小城鎮(zhèn)是改革開(kāi)放后伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮興起的，在一定程度上可以說(shuō)小城鎮(zhèn)的發(fā)展是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。但個(gè)別地方政府在小城鎮(zhèn)的治理中，將自身利益、部門(mén)集團(tuán)利益附著在公共利益上，使得個(gè)體自利性同公共性的博弈和妥協(xié)過(guò)程中，個(gè)別地方政府也會(huì)采用各種手段制造權(quán)力運(yùn)行的偏差以滿(mǎn)足自身偏好。與此同時(shí)，因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而生而興的小城鎮(zhèn)，卻無(wú)法發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資源配置的決定性作用。理想的小城鎮(zhèn)治理狀態(tài)是政府提供資金，民間和市場(chǎng)提供服務(wù)。但由于一些小城鎮(zhèn)市場(chǎng)發(fā)育的先天不足，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)來(lái)獲得資金、技術(shù)和人才，于是只能通過(guò)以土地?fù)Q資金、技術(shù)和人才的方式，大力發(fā)展由政府控制的房地產(chǎn)，形成了很強(qiáng)的土地財(cái)政依賴(lài)，造成一些小城鎮(zhèn)房地產(chǎn)大量過(guò)剩。市場(chǎng)在這一過(guò)程中完全被旁落，造成市場(chǎng)圍著房地產(chǎn)轉(zhuǎn)，市場(chǎng)角色缺位、錯(cuò)位，從而出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。第二，“過(guò)度承諾”與“民生滯后”并存。小城鎮(zhèn)的發(fā)展，有力推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人民民生改善。但由于“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”的影響使得少數(shù)治理者和決策者的心智出現(xiàn)混亂，為了顯示政績(jī)，于是就搞“過(guò)度承諾”，小城鎮(zhèn)的建制大城市的排場(chǎng)，規(guī)劃面積盲目擴(kuò)張，“馬路的寬度、燈光的亮度、公園的美度、樓房的高度”都要參照一線城市的標(biāo)準(zhǔn)，“望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”的“城鎮(zhèn)精髓”沒(méi)有了，產(chǎn)業(yè)空虛了。“過(guò)度承諾”的后果是小城鎮(zhèn)完全被“物化”了，“光鮮”的外表下沒(méi)有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)作支撐，寶貴的土地等資源被錯(cuò)置到大量重復(fù)性和無(wú)效性建設(shè)上，“人的城鎮(zhèn)化”的本質(zhì)被抽掉。相反，最能彰顯小城鎮(zhèn)優(yōu)越性的民生基礎(chǔ)設(shè)施卻較為嚴(yán)重滯后。小城鎮(zhèn)中的“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”產(chǎn)生的擾動(dòng)，造成居民潛在需求和有效需求之間巨大的矛盾和沖突，不僅造成政府“出力不討好”窘境，也使得小城鎮(zhèn)居民理想中的獲得感、幸福感和安全感大打折扣。
第三，冗余資產(chǎn)過(guò)剩與優(yōu)效資產(chǎn)不足并存。一些小城鎮(zhèn)治理中出現(xiàn)的決策、實(shí)施信息傳遞“長(zhǎng)鞭”甩動(dòng)直接產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”，影響到小城鎮(zhèn)的良性發(fā)展。一方面，一些小城鎮(zhèn)受大中城市熱衷于房地產(chǎn)的影響，把土地作為財(cái)政收入的主要來(lái)源，追求土地利益，不顧及土地收益與小城鎮(zhèn)發(fā)展特點(diǎn)，對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)開(kāi)發(fā)方向和用地不加以控制，導(dǎo)致這些小城鎮(zhèn)的房地產(chǎn)庫(kù)存負(fù)荷加大，大面積的高檔商品房因購(gòu)買(mǎi)力出現(xiàn)閑置浪費(fèi)，資源浪費(fèi)和無(wú)效配置現(xiàn)象較為嚴(yán)重。另一方面，個(gè)別小城鎮(zhèn)中發(fā)展優(yōu)效資產(chǎn)的資源又很稀缺，發(fā)展產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)薄弱，就業(yè)機(jī)會(huì)較少。教育、醫(yī)療、公共文化等需要投入建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的有效資產(chǎn)很難建設(shè)起來(lái)，更無(wú)法更新和提升品質(zhì)，政府希望利用“福利沖動(dòng)”獲得政績(jī)和口碑的愿望無(wú)法實(shí)現(xiàn)，老百姓希望獲得優(yōu)效資產(chǎn)的愿望無(wú)法得到實(shí)現(xiàn)，有效需求無(wú)法得到滿(mǎn)足。
三、小城鎮(zhèn)治理中“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”的規(guī)避路徑
小城鎮(zhèn)治理中“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”形成，成為現(xiàn)代基層治理中的一個(gè)難題。治理主體的錯(cuò)位、越位、缺位，以及道德風(fēng)險(xiǎn)、個(gè)體理性等交織形成的信息扭曲和不對(duì)稱(chēng)，使得“由各種類(lèi)型的公共組織縱橫聯(lián)結(jié)所組成的網(wǎng)絡(luò)”的現(xiàn)代公共行政，根本無(wú)法完成小城鎮(zhèn)治理的使命。
政府、社會(huì)、市場(chǎng)與家庭在這一體系鏈條中各自承擔(dān)著相應(yīng)的使命。政府獲取了資源配置的優(yōu)勢(shì)和政策支持，實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，成為承擔(dān)小城鎮(zhèn)治理的“元治理”角色和公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的主要提供者。道德風(fēng)險(xiǎn)與個(gè)體理性的交錯(cuò)作用，“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”顯現(xiàn)，政府決策中的不確定性增多，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給與居民的潛在需求、有效需求不對(duì)稱(chēng)，政府“元治理”角色弱化，政府出臺(tái)的政策往往無(wú)法貫徹到底，預(yù)算危機(jī)不斷，行政權(quán)力被濫用，產(chǎn)權(quán)、消費(fèi)者的權(quán)益無(wú)法得到有效保護(hù)，治理措施無(wú)法有效實(shí)施。
作為小城鎮(zhèn)治理的另一主體“市場(chǎng)”，本應(yīng)成為公民有效需求變化靈敏程度最高、反應(yīng)最快的信號(hào)源，激活小城鎮(zhèn)中包括企業(yè)家在內(nèi)的各種要素活力，推動(dòng)小城鎮(zhèn)中蘊(yùn)藏的“創(chuàng)造性破壞”。然而“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”使得小城鎮(zhèn)治理中信息傳遞遲滯、要素對(duì)市場(chǎng)的反應(yīng)失靈，根本無(wú)法及時(shí)地為小城鎮(zhèn)治理提供有效的不可預(yù)測(cè)技術(shù)、消費(fèi)者偏好變化及競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的策略等信息，無(wú)法為小城鎮(zhèn)催生出新的商業(yè)模式、生產(chǎn)方式創(chuàng)新，更不能帶來(lái)新的制度創(chuàng)新，導(dǎo)致部分小城鎮(zhèn)死氣沉沉，年輕人無(wú)法適應(yīng)這種沒(méi)有生氣、缺少機(jī)會(huì)的場(chǎng)景，只得紛紛離開(kāi)到大中城市尋找發(fā)展機(jī)會(huì)。
“社會(huì)”在小城鎮(zhèn)治理中發(fā)揮“自治”的主體作用，社會(huì)組織的發(fā)育是小城鎮(zhèn)發(fā)展是否成熟和充滿(mǎn)活力的標(biāo)志，也是讓治理權(quán)力有針對(duì)性地向社會(huì)回歸、降低政府機(jī)會(huì)主義行為、化解“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”風(fēng)險(xiǎn)的良藥，以促進(jìn)小城鎮(zhèn)中的公共利益的整合。然而，道德風(fēng)險(xiǎn)與個(gè)體理性滋生出來(lái)的“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”、信息扭曲使得反映現(xiàn)代社會(huì)公民意識(shí)成長(zhǎng)的社會(huì)組織缺乏相應(yīng)的土壤和空氣，社會(huì)組織化解市場(chǎng)失靈和政府失靈難題的功能缺失，小城鎮(zhèn)治理的有效性和強(qiáng)度大大減弱，成本大大增加，剛性要求的“回應(yīng)性”和“責(zé)任性”遭到削弱，降低了小城鎮(zhèn)治理效率，誘發(fā)的“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”直接危及到小城鎮(zhèn)的可持續(xù)健康發(fā)展。
針對(duì)一些小城鎮(zhèn)治理中“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”所帶來(lái)這些弊端，采取相應(yīng)措施規(guī)避“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”對(duì)小城鎮(zhèn)帶來(lái)的危害，成為小城鎮(zhèn)治理中的當(dāng)務(wù)之急。
第一，剪裁治理“長(zhǎng)鞭”，增強(qiáng)政府治理的回應(yīng)性和責(zé)任性。“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”帶來(lái)的小城鎮(zhèn)治理“失靈”，關(guān)鍵在于從決策到執(zhí)行的治理層次太多、傳遞路徑太長(zhǎng)，通常說(shuō)“鞭長(zhǎng)莫及”，使得政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織各自沿著自身的邏輯運(yùn)行，容易形成治理主體的越位、缺位等問(wèn)題，造成小城鎮(zhèn)治理中“回應(yīng)性”“責(zé)任性”缺失。因此，解決小城鎮(zhèn)治理中“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”最好的方法，是將“長(zhǎng)鞭”裁剪得越短越好，以減低信息傳遞過(guò)程中“長(zhǎng)鞭”甩動(dòng)帶來(lái)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治的震蕩性，提升小城鎮(zhèn)治理過(guò)程中的“回應(yīng)性”“責(zé)任性”。而剪裁“長(zhǎng)鞭”的關(guān)鍵，就是在小城鎮(zhèn)深化“放管服”改革，讓百姓辦事最多跑一次、最多跑一地，減少乃至根絕“長(zhǎng)鞭”引發(fā)的信息失真和失靈。
第二，矯正治理主體的錯(cuò)位、越位和缺位，增強(qiáng)治理主體的角色意識(shí)。一些小城鎮(zhèn)治理中之所以產(chǎn)生“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”，一個(gè)重要原因在于治理主體的角色意識(shí)模糊。因此，矯正治理主體的錯(cuò)位、越位和缺位，增強(qiáng)治理主體的角色意識(shí)，保障小城鎮(zhèn)治理中的主體各司其職、各盡其責(zé)，不使任何一個(gè)環(huán)節(jié)和部位出現(xiàn)空擋，才能保障小城鎮(zhèn)治理有序有效。因此，政府要強(qiáng)化“元治理”角色，成為有為政府；市場(chǎng)要發(fā)揮“看不見(jiàn)的手”的資源配置角色，成為有效市場(chǎng)；社會(huì)自治要扮演好小城鎮(zhèn)治理中的“協(xié)同”角色，使小城鎮(zhèn)成為和諧宜居之地。
第三，通過(guò)技術(shù)“賦能”，融通治理環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，規(guī)避“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”的產(chǎn)生。小城鎮(zhèn)治理中“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”的形成，在于治理結(jié)構(gòu)層級(jí)太多，信息產(chǎn)生源分散混亂，信息在傳遞中被截留、曲解、析分和滲漏，導(dǎo)致信息失靈，使得政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給是按照“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”信息失靈反饋得到的訂單，而不是按照居民的需求進(jìn)行預(yù)測(cè)。
打破治理中各層級(jí)間的界限。將小城鎮(zhèn)中政府與企業(yè)、政府與社區(qū)組織、政府與居民有機(jī)地聯(lián)系起來(lái)，并高度整合起治理鏈條中生產(chǎn)、消費(fèi)、市場(chǎng)、供求、服務(wù)、信息等各個(gè)環(huán)節(jié)，達(dá)到準(zhǔn)確預(yù)測(cè)、快速回應(yīng)、信息共享、相互交流、提升責(zé)任的效果，從而使小城鎮(zhèn)成為一個(gè)集成化的利益共同體。
運(yùn)用信息技術(shù)削減治理層級(jí)。通過(guò)現(xiàn)代信息技術(shù)集成，實(shí)現(xiàn)信息發(fā)布、傳遞、獲取的一體化和信息共享。在原始信息發(fā)布上力求信息的真實(shí)和完整，盡量避免發(fā)布那些似是而非的模糊信息，信息接受者應(yīng)充分考慮到信息扭曲效應(yīng)在信息傳播過(guò)程中所起的作用，對(duì)信息來(lái)源不明或可疑的重要信息進(jìn)行分析甄別，批判性地接受信息，過(guò)濾無(wú)效信息，減少有效信息的跑冒滴漏，避免政府在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給上的非理性預(yù)期，實(shí)行共同預(yù)測(cè)和共同計(jì)劃，保證多元治理主體之間在治理各個(gè)環(huán)節(jié)上的協(xié)調(diào)。
設(shè)計(jì)整體治理策略，保證公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的準(zhǔn)確性和連續(xù)性，避免小城鎮(zhèn)治理中出現(xiàn)“爛尾”“庫(kù)存”和“失序”的“計(jì)劃跟不上變化”的尷尬局面。改善決策結(jié)構(gòu)和治理流程，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建一個(gè)科學(xué)合理、扁平型的決策結(jié)構(gòu)，以政府在決策機(jī)構(gòu)中的“掌舵”為原點(diǎn)，建立起一種與其他治理主體嵌入滲透程度較深、相互認(rèn)同程度較高的強(qiáng)耦合型決策結(jié)構(gòu)，避免出現(xiàn)與居民實(shí)際需求差距很大的決策失靈現(xiàn)象，精簡(jiǎn)流程中的繁文縟節(jié)，簡(jiǎn)化操作作業(yè)和公文往來(lái)，推廣采用先進(jìn)的信息通信技術(shù)，縮短各種矛盾沖突處理和信息傳輸?shù)臅r(shí)間，減少“長(zhǎng)鞭效應(yīng)”。建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能技術(shù)，引導(dǎo)撬動(dòng)小城鎮(zhèn)中的社會(huì)資本，形成共建共享的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系和利益協(xié)調(diào)關(guān)系，使小城鎮(zhèn)治理的每個(gè)階段、每個(gè)環(huán)節(jié)都能很好地與居民的實(shí)際需求相匹配，在小城鎮(zhèn)中營(yíng)造起“美美與共”的良好信任局面。
（作者系北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院教授；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《學(xué)術(shù)前沿》雜志2021年10月，有刪節(jié))
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