地權(quán)分置、資本下鄉(xiāng)與鄉(xiāng)村振興——基于公共服務(wù)的視角
脫貧攻堅完成后，鄉(xiāng)村振興將是中國面臨的更艱巨的任務(wù)。與主流經(jīng)濟學(xué)的分析不同，文章認為鄉(xiāng)村衰敗的原因并不是農(nóng)民缺少土地交易的自主權(quán)，由鄉(xiāng)村集體組織解體導(dǎo)致的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)匱乏、土地產(chǎn)權(quán)碎化以及集體經(jīng)濟對資本的屏蔽才是造成城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距的根本原因。回歸古典成本函數(shù)，將市場視為由公共和個體構(gòu)成的一元整體，分析公共財富與私人財富之間的共生關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)集體所有制的制度潛力并沒有被全部挖掘。未來農(nóng)村制度改革的方向應(yīng)該是將村集體組織改造為能夠捕獲各類資本的現(xiàn)代組織，并由其承擔(dān)重資產(chǎn)的公共服務(wù)，從而使農(nóng)戶可以輕資產(chǎn)運行。由于小農(nóng)生產(chǎn)模式和公共服務(wù)集體之間存在內(nèi)在沖突，因此，需要將耕地的所有權(quán)和使用權(quán)分置，重建國家和農(nóng)民之間的利益關(guān)系，進而在此基礎(chǔ)上建立農(nóng)業(yè)平臺，完成農(nóng)業(yè)的資本化。是否完善了公共服務(wù)以及能否自主地創(chuàng)造充足的現(xiàn)金流是檢驗鄉(xiāng)村振興的重要標準，為此，要嘗試設(shè)計價格型政策工具，探索多樣化的運營模式，努力推動資本下鄉(xiāng)。
改革開放以來，對中國農(nóng)村問題的認識都被歸咎于計劃經(jīng)濟時代推行的集體所有制。20世紀80年代，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村改革取得了巨大成功，進一步支持了這一判斷。此后，幾乎所有農(nóng)村改革都將削弱集體、強化個體作為主要制度改進方向。本文通過回歸古典成本函數(shù)，引入固定成本，以解釋公共財富與私人財富之間的共生關(guān)系，進而提出由基層集體組織解體導(dǎo)致的公共服務(wù)供給能力下降，才是引發(fā)當前農(nóng)村問題的主要原因以及制約未來農(nóng)村發(fā)展的主要瓶頸。中國的鄉(xiāng)村振興，必須從重建農(nóng)村公共服務(wù)開始。
一、問題溯源
財富由公共財富和私人財富兩部分構(gòu)成，所謂公共財富主要是指政府提供的各種公共產(chǎn)品(服務(wù))。由于公共服務(wù)對私人財富成本的影響極大，并在相當大的程度上決定了農(nóng)村資產(chǎn)的價格，所以，公共服務(wù)水平基本上決定了一個鄉(xiāng)村的富饒與否。
1.被忽視的前提
歷史上，中國傳統(tǒng)農(nóng)村的公共服務(wù)是以宗族、鄉(xiāng)紳等為紐帶，通過自治的方式提供的，這就決定了農(nóng)村公共服務(wù)是初級和低水平的。人民公社制度為農(nóng)村提供了以生產(chǎn)資料(特別是農(nóng)田灌溉基礎(chǔ)設(shè)施)為核心的重資產(chǎn)，相關(guān)公共服務(wù)水平大幅提升。改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使家庭重新成為獨立的財富單元，這一改革極大地激發(fā)了勞動力的生產(chǎn)積極性，在集體所有制時期形成的重資產(chǎn)瞬間被盤活，長期徘徊不前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了跳躍式增長。可以說，如果沒有集體經(jīng)濟創(chuàng)造出的公共服務(wù)存量和紅利，與其他早已采用私有制經(jīng)濟的發(fā)展中國家相比，在中國推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革效果不會有什么本質(zhì)的不同。
2.公共服務(wù)解體
在推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之初，集體經(jīng)濟并未完全瓦解，農(nóng)村的公共服務(wù)主要是通過向村民征收“三提五統(tǒng)”來維持。2006年，在免除農(nóng)業(yè)稅的同時，“三提五統(tǒng)”被一并取消，千百年來隱含在其后的耕地所有者和國家間的契約關(guān)系隨之消失，土地所有者不再對國家負有耕作義務(wù)，耕地被任意轉(zhuǎn)用甚至荒棄；原本由稅費支撐的公共服務(wù)快速解體，而集體經(jīng)濟關(guān)系的式微，使鄉(xiāng)村原本互助、共享的人際關(guān)系隨之瓦解，長期賴以存在的自治公共服務(wù)陸續(xù)消失；隨著農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)性公共產(chǎn)品逐漸折舊殆盡，農(nóng)業(yè)將被迫回歸傳統(tǒng)耕作，隨著成本不斷提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將逐漸淪為沒有商業(yè)價值的經(jīng)濟活動，進而導(dǎo)致務(wù)農(nóng)人口進一步減少，而生活性公共服務(wù)的惡化加劇了這一趨勢。面對農(nóng)村的凋敝，政府開始逐漸接手部分鄉(xiāng)村公共服務(wù)，但這種用工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的做法反而導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共服務(wù)自主能力快速下降，相關(guān)機制進一步喪失。
3.產(chǎn)權(quán)細碎與資本屏蔽
導(dǎo)致公共服務(wù)解體的另一個原因，是20世紀80年代推行的以“分田到戶，三十年不變”為基本內(nèi)容的農(nóng)村土地承包制，加上中國傳統(tǒng)的平均繼承制，使中國農(nóng)村的宅基地和農(nóng)田的產(chǎn)權(quán)不斷細碎化。這不僅極大地降低了村級社區(qū)的集體行動能力，導(dǎo)致公共服務(wù)提供的制度成本急速上升，而且一旦資產(chǎn)(在農(nóng)村主要是耕地)的增長速度低于人口的增長速度，將導(dǎo)致人均資本不斷下降，使鄉(xiāng)村不可避免地陷入內(nèi)卷。
由于離開村集體的原成員不能將其擁有的集體經(jīng)濟份額轉(zhuǎn)讓、變現(xiàn)，因此新加入村集體的成員也自然無法獲得有法律保障的集體份額。就投資而言，除非投資者是本村成員，否則可能處于產(chǎn)權(quán)不受法律保護的風(fēng)險之中，而原集體成員利用集體身份，幾乎沒有違約風(fēng)險，這種不對稱導(dǎo)致資本投入方和資本接收方之間互相信任的成本極高。由于長期收益難以得到有效的法律保障，妨礙了外部資本的進入，無形的資本
壁壘使負有提供鄉(xiāng)村公共服務(wù)責(zé)任的村集體無法有效履職。而在本村的成員中出現(xiàn)具有資本運作能力且能得到全村支持的“能人”的概率并不高，這使鄉(xiāng)村振興表現(xiàn)出較大的偶然性。
二、理論重構(gòu)
最近，中央重提了強化集體經(jīng)濟，但是，由于缺少相應(yīng)的理論支持，更多人將農(nóng)村強化集體經(jīng)濟視作改革的倒退。現(xiàn)實的貧困往往源于理論的貧困，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興須從理論的重構(gòu)開始。
1.傳統(tǒng)理論的貧困
20世紀80年代，中國推行以“分田到戶”為特征的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，取得了舉世矚目的成功，進而被視為新自由主義經(jīng)濟學(xué)產(chǎn)權(quán)私有化的經(jīng)典案例并加以推廣。在主流經(jīng)濟學(xué)看來，家庭乃至個體缺乏有效激勵乃是貧困的根源。只有徹底改革集體所有制，解決微觀主體的激勵問題，才有可能讓市場“起決定性作用”，農(nóng)村問題也會迎刃而解，因此，產(chǎn)權(quán)私有化被視為實現(xiàn)這一目標的不二法門。
這種認識也決定了“三農(nóng)政策”的制定方向——向農(nóng)民讓利放權(quán)，即進一步強化家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，免稅減負、土地確權(quán)，讓市場發(fā)揮更大的作用……但類似的改革非但沒有讓農(nóng)村再現(xiàn)改革之初的繁榮，反而使之陷入持續(xù)的凋敝。曾經(jīng)對中國經(jīng)濟貢獻最大的農(nóng)業(yè)部門，逐漸淪為財政的沉重負擔(dān)。實踐的挫折使不少人開始重新審視集體經(jīng)濟，現(xiàn)實表明，將私有和公有、計劃和市場視為二元對立可能并非正確范式。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，首先需要建立一個完全不同于新古典經(jīng)濟學(xué)的理論分析框架。
2.重資產(chǎn)與固定成本
根據(jù)古典經(jīng)濟學(xué)的成本函數(shù)，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本由固定成本(fixed cost)、可變成本(variable cost)兩部分組成。除非自然條件得天獨厚，否則大部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)都需要大量的以灌溉、供電、道路乃至醫(yī)療和教育等為核心的固定成本支出，這些都是農(nóng)村經(jīng)濟的重資產(chǎn)。隨著商品經(jīng)濟不斷發(fā)展，交易信息已成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新的固定成本。20世紀80年代，國家取消了統(tǒng)購統(tǒng)銷，一方面賦予了農(nóng)戶更大的經(jīng)營自主權(quán)，但另一方面也增大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場風(fēng)險。
高昂的固定成本是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的最大障礙，顯然，這部分成本是小農(nóng)經(jīng)濟難以負擔(dān)的。由于基礎(chǔ)設(shè)施投資具有典型的規(guī)模經(jīng)濟特征，建立集體組織并由其提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)是實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級的必要條件。換句話說，只有集體組織提供農(nóng)村經(jīng)濟的重資產(chǎn)，家庭農(nóng)戶才有可能實現(xiàn)輕資產(chǎn)運營。由于在同樣的產(chǎn)量下，固定成本與可變成本之間存在消長關(guān)系，見下圖，因此集體資產(chǎn)的比重越高、公共服務(wù)越發(fā)達，家庭經(jīng)濟運行所需的最低資產(chǎn)規(guī)模(比如耕地)越小。
3.一元市場結(jié)構(gòu)
一旦引入固定成本和可變成本，就會發(fā)現(xiàn)主流經(jīng)濟學(xué)所描述的完全競爭是由無數(shù)固定成本為零的獨立個體組成的“假設(shè)”市場，提供公共服務(wù)的政府被視為市場的外生變量，二者之間是對立關(guān)系。但真實市場的完整結(jié)構(gòu)是由包含提供集體重資產(chǎn)的公共部門和從事私人產(chǎn)品生產(chǎn)的私人部門共同構(gòu)成的。按照新的研究進展，在這種市場結(jié)構(gòu)下，政府提供的公共服務(wù)不僅不是多余的，反而是必需的。只有在提供高水平的公共服務(wù)的前提下，個體的運營成本才能降低，進而在競爭中勝出。
傳統(tǒng)的經(jīng)濟學(xué)理論將集體消費(生產(chǎn))和私人消費(生產(chǎn))放到一個單一的維度，公共部分的集體行動要有計劃，要壟斷；而個體部分正相反，面對未知的市場，需要不斷自主創(chuàng)新，如此一來，滿足一方的政策，必定以損害另一方的利益為代價。矛盾的需求帶來矛盾的政策，從各自的角度都可以找到支持的理論。在這種“二元對立”的市場結(jié)構(gòu)中，生產(chǎn)組織只能在集體經(jīng)濟和私人經(jīng)濟之間二選一，如果集體經(jīng)濟在實踐中行不通，那么私人經(jīng)濟就一定是正確的，反之亦然。
一旦將對集體行動和個體行動的討論，從基于“個體”的傳統(tǒng)經(jīng)濟理論下的“二元對立”，完善為包含“公共”的“一元統(tǒng)一”后，提供公共服務(wù)和提供私人產(chǎn)品就不是非此即彼的，而是可以共生的——公共產(chǎn)品的供給水平越高，私人經(jīng)濟就越發(fā)達。應(yīng)用到農(nóng)村經(jīng)濟，就是提供公共服務(wù)的集體組織和從事個體生產(chǎn)的私人組織是市場的一體兩面，制度設(shè)計的方向應(yīng)該是努力使集體和個體之間的關(guān)系從取舍變成共生。
三、制度方向
實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須在觀念上重建市場。小農(nóng)經(jīng)濟是農(nóng)業(yè)的“末”，公共服務(wù)才是農(nóng)業(yè)的“本”。
對土地實施兼并是提高公共服務(wù)水平的必要條件，這就需要對土地制度和融資方案進行再設(shè)計。
1.重建市場
一個“一元統(tǒng)一”的市場是由“舞臺”和“演員”共同組成的。在小農(nóng)經(jīng)濟時代，只有“演員”(家庭)，卻沒有“舞臺”(基礎(chǔ)設(shè)施)，高昂的生產(chǎn)成本使生產(chǎn)活動無法產(chǎn)生必需的剩余；在集體經(jīng)濟時代，只有“舞臺”，卻沒有“演員”，“舞臺”作為資本，無法轉(zhuǎn)化出效益。未來農(nóng)村制度改革的方向，既不是徹底私有化，把孤立的農(nóng)戶拋向“市場”；也不是重回集體經(jīng)濟，再次剝奪農(nóng)戶經(jīng)營的自主權(quán)。而是構(gòu)造一個公共服務(wù)和個體經(jīng)濟分成機制，恢復(fù)基層公共服務(wù)，使每個農(nóng)戶都可以以最低的成本快速響應(yīng)市場需求發(fā)出的信號。
鑒于公共服務(wù)是所有個體共同的重資產(chǎn)，面對發(fā)達國家個體農(nóng)業(yè)的巨大規(guī)模，中國農(nóng)村的基礎(chǔ)公共服務(wù)只有遠超前者，才能使中國小規(guī)模的家庭農(nóng)業(yè)獲得與歐美大規(guī)模農(nóng)場化經(jīng)營相當?shù)氖袌龈偁幜Α７从^日本、韓國以及中國臺灣的小農(nóng)經(jīng)濟之所以存活，并非因為土地私有，而是因為有類似于“農(nóng)協(xié)”這樣的集體組織提供完善的公共服務(wù)。
2.土地兼并與轉(zhuǎn)用
公共服務(wù)是所有個體重資產(chǎn)的集合，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟。在提高公共服務(wù)水平的過程中，必然伴隨著土地兼并，因而要防止由此引發(fā)的貧富分化。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式選擇而言，均貧富與高效率是兩難問題。
中國雖然地域遼闊，但農(nóng)村家庭經(jīng)濟的規(guī)模(以承包的土地考察)相較其他東亞經(jīng)濟體更小。顯然，依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)自身根本無法帶來足以支持鄉(xiāng)村公共服務(wù)的現(xiàn)金流，即使采用人民公社這樣的“集體”，也很難完成農(nóng)業(yè)所需要的重資產(chǎn)積累。其結(jié)果是，如果農(nóng)村要獲得支持高水平公共服務(wù)的資本，就要依靠農(nóng)地非農(nóng)化。這就形成一個荒謬的結(jié)果——如果農(nóng)村要實現(xiàn)振興，農(nóng)業(yè)就必須被消滅。如果簡單地賦予農(nóng)民更大的土地權(quán)利(比如“農(nóng)地入市”和“同地同權(quán)”)，結(jié)果一定是農(nóng)地不斷被轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)率更高的非農(nóng)用地，顯然，這有悖于農(nóng)村改革的初衷，且“地主”權(quán)力越大，農(nóng)業(yè)消失得越快。既要保持個體小農(nóng)經(jīng)濟的自主性，又要通過規(guī)模經(jīng)濟提供集體的公共服務(wù)，唯一的辦法就是拆分土地產(chǎn)權(quán)，使之分別適應(yīng)集體要求集中和個體要求分散這兩種相互矛盾的土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整訴求。
3.地權(quán)分置
千百年來，中國一直延續(xù)著國家“授地”的傳統(tǒng)，以維系土地所有者對國家的責(zé)任。2006年農(nóng)業(yè)稅的取消，切斷了農(nóng)民和國家之間的責(zé)任—義務(wù)關(guān)系，國家對于農(nóng)業(yè)從業(yè)者的資格、生產(chǎn)資料(特別是土地)的處置也失去了干預(yù)權(quán)。如果國家想要維持農(nóng)業(yè)發(fā)展，就不能依賴市場的“自愿”選擇，而必須在農(nóng)地“三權(quán)分立”的基礎(chǔ)上，恢復(fù)自身作為農(nóng)村公共服務(wù)提供者的權(quán)利和義務(wù)，通過設(shè)計新的土地所有權(quán)關(guān)系，恢復(fù)并保全國家和耕地使用者之間的聯(lián)系。
具體操作是，借鑒中國歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過的“田底”和“田面”的所有權(quán)結(jié)構(gòu)，將耕地的所有權(quán)(“田底”)和使用權(quán)(“田面”)進行拆分——由全民擁有所有耕地的“田底”，國家作為全民的代表是“田底”的最終所有者，授權(quán)不同層級的組織(地方政府、社會企業(yè)、農(nóng)協(xié)、互聯(lián)網(wǎng)平臺或村集體等)代持，代持者相當于“地主”，負責(zé)長期持有耕地資產(chǎn)，可決定土地的用途，同時負有不斷改進土地上附著的公共服務(wù)，確保其不斷保值增值的義務(wù)，代持者可按照國家要求將土地轉(zhuǎn)包給集體成員，地租在國家和“地主”之間分成，相應(yīng)地，二者共同分擔(dān)村集體的公共服務(wù)(相當于一級政府一級事權(quán))，所有耕地的增減和用途轉(zhuǎn)變都必須獲得國家許可并登記；家庭農(nóng)戶則相當于前者的“佃農(nóng)”，在滿足“地主”基本要求的條件下(保護耕地并為公共服務(wù)付費)，自由從事生產(chǎn)，集體成員可以自己耕作，也可以將“佃權(quán)”流轉(zhuǎn)給其他集體成員，佃權(quán)獲得者必須滿足基本要求，并向國家(集體)交納地租。他們還可以隨時在土地市場轉(zhuǎn)讓佃權(quán)，在不同地主(村集體)間用腳投票，村集體通過改善公共服務(wù)，吸引、留住佃農(nóng)(家庭)，“田底”和“田面”分別對應(yīng)資本市場和勞動市場，并在各自市場上自由交易——前者可以按照規(guī)模經(jīng)濟要求不斷兼并；后者則可以隨著公共服務(wù)水平提高不斷細分。
由于不必負擔(dān)農(nóng)業(yè)投資的重資產(chǎn)，佃農(nóng)承包期可以非常短(甚至可以按一個收獲周期承包)，輕資產(chǎn)使佃農(nóng)成為不受約束的用腳投票者(foot looser)。隨著資本的積累、公共服務(wù)水平的提高，農(nóng)村會出現(xiàn)更多輕資產(chǎn)的就業(yè)機會。如專業(yè)化的麥客、播種、施肥、物流等，提供類似于產(chǎn)業(yè)工人的季節(jié)性就業(yè)崗位。隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)密度的提高，勞動強度逐漸下降，農(nóng)業(yè)成為對年輕人更具有吸引力的就業(yè)行業(yè)。
4.農(nóng)業(yè)資本化
糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)自身無法創(chuàng)造足夠的現(xiàn)金流，只有將農(nóng)業(yè)與城市分工的產(chǎn)業(yè)鏈(餐飲、旅游、綠色、休閑等)聯(lián)系起來，進入農(nóng)村的資本才能從農(nóng)業(yè)投資中獲得足夠的回報。現(xiàn)行村集體制度天然的封閉性，使其很難融入高價值的產(chǎn)業(yè)鏈。要按照現(xiàn)代企業(yè)標準改造農(nóng)村集體組織，最重要的就是要
使傳統(tǒng)農(nóng)村資產(chǎn)獲得合法的資本接口。實現(xiàn)這一目標，要在農(nóng)村土地地權(quán)分置的基礎(chǔ)上分別資本化(股權(quán)化)——開放資本市場，使城市資本在滿足國家政策目標的前提下，通過收購集體股份獲得村莊運營權(quán)；個人和企業(yè)可以通過購買股權(quán)進入村集體，并享有宅基地和耕地份額，分享村集體公共服務(wù)以及相應(yīng)股份的分紅。這種政策設(shè)計在確保資本可以進入農(nóng)業(yè)，從而將農(nóng)村經(jīng)濟接入高價值分工鏈條的同時，可以避免“田底”的資本化導(dǎo)致的“田面”所有者產(chǎn)權(quán)的喪失(比如土地兼并)。升級改造后的鄉(xiāng)村集體所有制，通過開放的“田底”權(quán)益與引入國家和社會資本，完成農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的升級，重建農(nóng)村公共服務(wù)。
這意味著，農(nóng)村改革的制度設(shè)計方向，不應(yīng)是把集體產(chǎn)權(quán)解體為更小的私有產(chǎn)權(quán)，而是推動集體產(chǎn)權(quán)向現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，在農(nóng)村重建公共服務(wù)，完成農(nóng)業(yè)發(fā)展所必需的重資產(chǎn)投資與建設(shè)。農(nóng)村制度改革應(yīng)拋棄批判土地私有化的教條，建立強大、開放的集體平臺，通過接入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)鏈，完成農(nóng)業(yè)的資本化，將建立農(nóng)村的自我“造血”機制置于鄉(xiāng)村振興的核心。
5.振興標準與退出路徑
衡量是否實現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興，有三條標準：第一，“田面”所有者(農(nóng)戶)能否自主產(chǎn)生正的現(xiàn)金流；第二，“田底”所有者(集體)所獲取的現(xiàn)金流是否足以覆蓋鄉(xiāng)村的公共服務(wù)支出；第三，就公共服務(wù)而言，農(nóng)村與城市是否擁有相同的性價比。所有政策的目標都要圍繞著降低農(nóng)業(yè)固定成本支出，提高鄉(xiāng)村人均現(xiàn)金流收入而制定。扶持農(nóng)村的每一項投資、每一個政策，都要以是否增加了公共服務(wù)以及能否創(chuàng)造現(xiàn)金流性收入為標準，凡是不能帶來新增現(xiàn)金流的扶貧，一旦離開補貼就難以持續(xù)。
對于那些確實無法實現(xiàn)振興的鄉(xiāng)村，只要這些鄉(xiāng)村能在更大的尺度內(nèi)(區(qū)域和國家層面)帶來生態(tài)和自然資本方面的升值，能創(chuàng)造更多的現(xiàn)金流，國家可以通過贖買，幫助相應(yīng)地區(qū)的農(nóng)民退出無法參與現(xiàn)代經(jīng)濟分工的鄉(xiāng)村，將農(nóng)業(yè)資源還原為更高價值的其他自然資源(比如退耕還林)。
四、振興舉措
沿著上述分析的制度方向，本文認為，鄉(xiāng)村振興應(yīng)采取以下具體舉措。
1.設(shè)計價格型政策工具
在城市化高速發(fā)展階段，要求耕地完全不被轉(zhuǎn)用是不現(xiàn)實的。在貨幣經(jīng)濟不發(fā)達的年代，農(nóng)地保護的工具大多是基于各種強制性的行政“紅線”；隨著貨幣經(jīng)濟取代管制經(jīng)濟，基于行政的政策工具逐漸失靈，政策性“紅線”不斷被突破，需要設(shè)計出基于貨幣經(jīng)濟的價格工具。一個有效途徑就是允許地方政府開征不以財政增收為目標的“非財政性政策收費”——向不符合政策目標的行為征稅，所得收入全額獎勵給符合政策目標的行為，進而在不同主體之間實現(xiàn)激勵性的橫向轉(zhuǎn)移。
土地可分為建設(shè)用地和非建設(shè)用地(主要是農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地)兩類。前者按照不同用途每年上繳建設(shè)用地使用金，相關(guān)收入用于設(shè)立土地保育基金；后者根據(jù)不同標準每年按照面積和效果評價獲得非建設(shè)用地補償金。新的建設(shè)用地指標采用公開拍賣的形式，承諾每年建設(shè)用地使用金上繳額度較高的村莊擁有下一年度獲得建設(shè)用地指標的優(yōu)先權(quán)。相對于地票制度，有償使用建設(shè)用地指標的制度設(shè)計，可將一次性資本轉(zhuǎn)變?yōu)槌掷m(xù)性的現(xiàn)金流，在為原本低價值的農(nóng)地帶來額外收入的同時，提高農(nóng)地轉(zhuǎn)用的機會成本，確保新增建設(shè)用地可以產(chǎn)生對應(yīng)的現(xiàn)金流。對農(nóng)民而言，保護耕地成為有價值的行為；對政府來說，可以通過提高或降低耕地補償金標準來影響耕地的市場價值。
2.創(chuàng)新農(nóng)村運營模式
中國疆域遼闊，地區(qū)發(fā)展不平衡，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)形成的路徑必然多樣。將“田底”和“田面”分開，大體上有兩種路徑：一種路徑是自下而上，與業(yè)主選擇物業(yè)公司類似，由擁有承包權(quán)(“田面”)的村民自主選擇公共服務(wù)的最優(yōu)提供者；另一種路徑是自上而下，國家收回土地所有權(quán)(“田底”)，并由其在市場上為村民選擇最優(yōu)的公共服務(wù)提供者。
以上兩種路徑可以演變出千變?nèi)f化的市場形式，出現(xiàn)一大批現(xiàn)代農(nóng)村運營模式。如可以把農(nóng)村資產(chǎn)量化，在充分保護原住民利益的前提下，引入擁有現(xiàn)代商業(yè)模式的投資人；政府也可以將給農(nóng)村提供公共服務(wù)的業(yè)務(wù)外包給社會企業(yè)，并允許將部分企業(yè)稅收轉(zhuǎn)留給村集體，以覆蓋維持公共服務(wù)運行的現(xiàn)金流性支出；此外，電商平臺和大型物流企業(yè)也可以轉(zhuǎn)化為合作社、農(nóng)協(xié)類的公共服務(wù)提供者，為農(nóng)民提供從選種、施肥、播種、收割到收購的全流程服務(wù)，縮短單個居民進入最終市場的環(huán)節(jié)，降低個體尋找價格的風(fēng)險和成本。不同農(nóng)村公共服務(wù)提供者在市場中競爭，農(nóng)民可選擇最適合本地特點的公共服務(wù)消費模式。對于在市場上無法找到公共服務(wù)提供者的農(nóng)村，政府可通過土地保育基金獲得股份，直接作為“地主”為其提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，農(nóng)民則轉(zhuǎn)變?yōu)檎摹暗柁r(nóng)”。
3.推動資本下鄉(xiāng)
(1)集體資本
鄉(xiāng)村再集體化所形成的“集體”，并非現(xiàn)在以村民為主體的、狹義的“村集體”，而是由從村集體到農(nóng)協(xié)、從平臺企業(yè)到農(nóng)協(xié)、從地方政府到中央政府一系列提供公共產(chǎn)品的組織共同構(gòu)成的連續(xù)譜系。其中，最關(guān)鍵的是憲法授權(quán)的村集體組織。改革后，村集體的“田底”可以是混合的產(chǎn)權(quán)組合，并能夠在資本市場轉(zhuǎn)讓。不同集體的產(chǎn)權(quán)可以合并，也可以到市場上“招商”，尋找能夠提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的運營商。
(2)產(chǎn)業(yè)資本
社會企業(yè)可以通過競爭性的土地市場獲得村集體部分所有權(quán)，并將其非農(nóng)業(yè)務(wù)引入村集體(比如旅游、養(yǎng)老)；還可以在滿足國家相關(guān)政策(如耕地保護)的前提下，購買與其業(yè)務(wù)相關(guān)的資產(chǎn)(比如風(fēng)景、文物)，盤活鄉(xiāng)村資產(chǎn)(比如民宿、旅游)，打通鄉(xiāng)村與城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系。
生產(chǎn)要素高分散和低回報的特征，決定了在鄉(xiāng)村提供公共服務(wù)必定是高成本、低效益的，很難和城市的公共服務(wù)展開競爭。追求效益的產(chǎn)業(yè)資本很難作為鄉(xiāng)村公共服務(wù)的主角，若僅依靠村集體，則只能提供水平有限的基本公共服務(wù)，很難到達“振興”的標準。日本農(nóng)協(xié)之所以能為小農(nóng)戶提供綜合多樣的專業(yè)服務(wù)，與政府允許農(nóng)協(xié)在金融和糧食流通領(lǐng)域擁有壟斷專營權(quán)緊密相關(guān)。因此，中央政府也可以嘗試通過金融(低息)和財政(補貼)，將現(xiàn)在的集體經(jīng)濟改造為市場化的農(nóng)協(xié)的一部分，為農(nóng)村提供有償服務(wù)。
(3)國家資本
目前，國家資本大多是通過財政渠道以補貼形式進入鄉(xiāng)村的，財政預(yù)算的上限決定了支持鄉(xiāng)村公共服務(wù)的水平。依靠財政補貼提供農(nóng)村公共服務(wù)，其結(jié)果必定是“輸血”式的，最終導(dǎo)致農(nóng)村自我“造血”機能的喪失。金融在鄉(xiāng)村資本中不僅作用甚微，由于商業(yè)銀行的運行規(guī)則決定了金融甚至?xí)嫦虺槿∴l(xiāng)村資本。就目前而言，央行在鄉(xiāng)村振興中基本是旁觀的角色。基于此，未來一個可以探索的方向，就是改變央行通過商業(yè)銀行發(fā)行基礎(chǔ)貨幣的渠道，嘗試將基礎(chǔ)貨幣直接注入鄉(xiāng)村公共服務(wù)領(lǐng)域。為此，首先，建立獨立于財政的國家鄉(xiāng)村振興基金。其次，央行發(fā)行基礎(chǔ)貨幣大規(guī)模購買鄉(xiāng)村振興基金。由國家鄉(xiāng)村基金用這些低息的高能貨幣購買耕地(田底)、改造農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、建立農(nóng)業(yè)公共服務(wù)平臺。最后，這些附著高水平公共服務(wù)的資產(chǎn)作為基礎(chǔ)貨幣發(fā)行的抵押，進入鄉(xiāng)村的無息貨幣再進入銀行的儲蓄系統(tǒng)，成為商業(yè)銀行獲取基礎(chǔ)貨幣的來源。在這一過程中，原來歸屬央行的基礎(chǔ)貨幣利息被留在了鄉(xiāng)村公共服務(wù)領(lǐng)域，發(fā)行人民幣就是在為鄉(xiāng)村公共服務(wù)直接融資。
五、結(jié)語：第四次革命
脫貧攻堅完成后，鄉(xiāng)村振興這一更加艱巨的任務(wù)就擺在面前，特別是在全球化面臨威脅的今天，確保糧食安全上升為國家戰(zhàn)略，使鄉(xiāng)村振興變得更加迫切。如果說農(nóng)民脫貧可以依靠轉(zhuǎn)移支付、對口支援、專項補貼等政策手段加以解決，農(nóng)村振興就必須建立在其自身可持續(xù)內(nèi)生財富的基礎(chǔ)上。“輸血”可以幫助脫貧，“造血”才能真正振興。正確的政策必定基于對問題的正確解答。要制定正確的鄉(xiāng)村振興策略，必先對農(nóng)村經(jīng)濟造血功能喪失的原因給出正確解釋。
如果說土改是中國農(nóng)村的第一次革命，農(nóng)村的集體化和人民公社就是農(nóng)村的第二次革命。前者通
過將土地細分解決了無地勞動者的激勵問題，后者則試圖在避免土地兼并的條件下提供鄉(xiāng)村公共服務(wù)。由于小農(nóng)生產(chǎn)模式和公共服務(wù)集體提供之間的內(nèi)在沖突，農(nóng)村改革的相關(guān)制度設(shè)計注定面臨兩難。改革開放后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的第三次農(nóng)村改革，本質(zhì)上是回到第一次革命，解決由集體化生產(chǎn)帶來的激勵缺失問題，經(jīng)歷發(fā)展的輪回，公共服務(wù)再次成為農(nóng)村的主要問題。實際上，中國歷史上反復(fù)出現(xiàn)的土地兼并和再分配，都是源于前述兩個目標的內(nèi)在沖突。
今天我們再次提出鄉(xiāng)村振興，不應(yīng)是在第一次革命和第二次革命之間反復(fù)跳躍，而是要開創(chuàng)第四次革命，將小農(nóng)經(jīng)濟和公共服務(wù)同時解決。這就需要重新設(shè)計能夠兼容兩個目標的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，將資本與勞動分開，通過重建農(nóng)村的公共服務(wù)，降低小農(nóng)經(jīng)濟與生俱來的高昂固定成本。與之前所處的背景不同，今天的中國已經(jīng)擁有前所未有的巨大資本和先進技術(shù)(特別是通訊和交通)，完全有能力在廣大農(nóng)村地區(qū)建立發(fā)達的公共服務(wù)體系，使小農(nóng)生產(chǎn)具有和工業(yè)規(guī)模化經(jīng)營類似的市場競爭力。
要完成第四次農(nóng)村革命，我們必須首先打破傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)對私有化的迷信，建立一個新的理論框架，在這一框架中，集體經(jīng)濟和個體經(jīng)濟不再是取舍關(guān)系，而是共生關(guān)系。建立這一框架的關(guān)鍵就是要將地權(quán)拆分為所有權(quán)(田底)和使用權(quán)(田面)，分別按照不同的規(guī)則，進入資本和勞動市場流通。這樣，原本“平面”的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)，就可以展開為“立體”的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)，原本互不兼容的集體權(quán)力和個體權(quán)利得以在一個新的框架里共存。
未來的鄉(xiāng)村振興政策既不是回到以前的集體經(jīng)濟，也不是簡單地維持現(xiàn)在的家庭聯(lián)產(chǎn)承包，而是在維持現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，重建新的現(xiàn)代化集體經(jīng)濟。通過將原始的村集體組織改造為能夠捕獲各類資本的現(xiàn)代組織，在鄉(xiāng)村建立起強大的、多層次的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。一旦鄉(xiāng)村能獲得與城市接近的公共服務(wù)，農(nóng)業(yè)就能夠像城市其他產(chǎn)業(yè)那樣輕資產(chǎn)運營，集體土地入市也就成為一個偽命題，因為此時的鄉(xiāng)村就已經(jīng)是“市”。
（作者趙燕菁系廈門大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院/經(jīng)濟學(xué)院雙聘教授，宋濤系廈門大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2022年第1期）
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