鄉村治理現代化的中國道路與地方實踐（筆談）
編者按：鄉村治理水平不但決定著鄉村振興戰略的有序推進和農業農村現代化的發展質量，而且是國家治理體系和治理能力現代化的決定性變量，迫切需要把握全面現代化進程中鄉村治理與人口結構、經濟結構、利益結構、思想觀念深刻變化的互動關系，從鄉村公共職能、鄉村公共決策、鄉村公共服務三個層面，審視鄉村社會公共需求的結構性矛盾：最迫切需要的供不應求與不是最迫切需要的供大于求，有效破解基層群眾對公共資源配置和基本公共服務的需求表達困難和缺乏影響力的難點堵點，確保公共服務滿足農民最迫切的需要，公共決策實現農民最廣泛的參與，公共權力滿足農民最根本的愿望。為回應時代命題，本刊組織了7位學者圍繞鄉村治理現代化的中國道路與地方實踐進行了探討，助力于理論研究與實踐探索。
本文討論鄉村治理這一議題的緣起，既是對現實問題的發現，也是對國家政策的思考，還是對現行涉農管理框架的反思。我們在長期下鄉調研中發現鄉村管理干部對于鄉村工作感到迷茫——地方干部不知道該做什么，或者是不清楚有些做法對不對，也不知道該怎么改進，不論是鄉村干部還是農業局的干部，許多人都感到迷茫、陷入行動困境。從國家政策層面的大背景來看，盡管已經提出來國家治理體系和治理能力現代化，但就鄉村公共治理現狀來看距離該目標仍然很遠，這也是我們農業農村現代化的短板，需要進行系統性的反思。
現行的涉農管理框架，仍具有明顯的三個痕跡，這里的“痕跡”我將其作為負面的詞來看待：其一，是歷史傳統的農業社會的痕跡，不同的鄉村，不同文化下治理的結果差別很大；其二，是農民公社制度下的村社治理痕跡，盡管鄉村已經發生很大的變化，但至少在村社一級還是存在公社制度遺留下的問題；其三，是計劃經濟的痕跡。就現狀而言，如果我們要講現代化，對立面就是傳統，而以上所言仍是需要面對的問題，也是鄉村治理的難點所在。
一、鄉村及涉農公共治理四個發展階段
鄉村公共治理包括鄉鎮和村社兩個層次的公共治理。新中國成立以來我國鄉村形成了中國特色的鄉村治理體系，但這一體系是不斷變化的，鄉村治理體系變化的一個主要線索，是鄉村“結構—功能”體系的演變。本文以“結構—功能”體系為視角對鄉村公共治理（包括涉農公共治理）進行梳理，重點討論鄉村公共治理的任務主體、目標客體及相互協調等方面的內容，提出未來鄉村公共治理需要注意的內容。
新中國成立以來，我國農村經歷了從人民公社體制到社會主義市場經濟體制的轉變，村社治理制度背景演變總體上經歷了四個發展階段，在這四個階段中鄉村公共治理的制度背景、治理主體、治理任務以及治理形態等都處于不斷變遷之中，在每一階段公共治理主-客體結構和功能任務都有其特點：
第一階段是1949~1981年，總體屬于人民公社階段。這一階段從結構上看鄉村治理體系就是“三級所有、隊為基礎”的政社合一治理體制，人民公社結構體是為了支持國家的工業化而產生，其功能以簡單的農業生產管理為主，而其產生與功能就反映出了“結構-功能”之間的關系。雖然這個制度已經畫上句號，但仍留下許多痕跡。
第二階段是1982~2002年，村民自治制度成為村社的基本治理制度。這一階段要解決的問題是讓農民自己養活自己，因此催生了家庭聯產承包責任制、村民自治。在這一過程中盡管提出了“統分結合”雙層經營體系的概念，但生產或治理單位基本上以家庭為主，因此實際上就是一個集體在分化的過程。該階段，從財政角度而言，人民公社體制的影響沒有完全消失，村民仍然需要自己籌資解決鄉村的一些公共服務的問題，給農民帶來的負擔變重，以致出現了“三農”問題。
第三階段是2003~2012年，屬于農村公共財政建設時期。該階段，鄉村治理開始逐漸被看成國家正式治理的一個部分。過去城市由國家管、農村由農民自己管的誤解開始被糾正，因此基本公共服務均等化、公共財政等概念被相繼提出。在這一階段國家治理開始逐步介入農村，但并未以強力介入，而是以公共財政介入為主。但由于城鎮化的發展，這一階段意外的問題是農村空心化、城鄉人口流動，進而造成村社治理能力弱化等。
第四階段是2013年之后，屬于以脫貧攻堅、鄉村振興為標志的國家全面介入階段。為了解決村社治理的弱化問題，同時也是為了實現國家的鄉村治理目標，國家主體在不斷強化，此時國家的介入是超強的介入，第一書記、駐村干部等起到了更大的作用。但同時，也出現幾個新的重要的問題，如行政成本過高、治理主體疲態和治理方式內卷化。這個階段各地也探索了不同的多樣化的鄉村公共治理模式，但鄉村公共管理的結構仍在轉型中、并未定型。
二、鄉村涉農公共管理功能目標的多樣化
現階段，隨著社會主義市場經濟的快速發展和新型城鎮化的深入推進，涉農公共治理行為主體和任務目標正逐漸多元化、復雜化。鄉村涉農公共管理在功能上呈現多樣化特征。從宏觀看，在政治愿景視角下，鄉村振興是總抓手，現代化是路徑，共同富裕是目標。村級組織是落實鄉村振興政策、就近就便提供公共服務、化解基層矛盾的關鍵載體，要優化村社本級治理體系，加強村社治理能力建設，將制度優勢轉化為治理效能。從中觀看，在行政管理的視角下，涉農公共管理的功能是達成多目標，但實際上基層的現實矛盾較為突出，比如到底是鄉村振興局還是農業農村局負責鄉村建設；比如農業農村局管不了農村的許多涉農事務，但是農業法又規定由農業行政主管部門管理。同時，多目標沖突下的管理難度較大，比如在許多同時涉及土地利用、種子管理、水資源、經營權、生產殘余與排放、標準化與職業化等復雜問題時，目標之間往往是沖突的、不一致的。從微觀看，在生產經營的角度下，涉農公共管理的功能即使全面彰顯或者實現鄉村價值，但價值的歸屬也不一樣，不同價值之間的關系既可以是相加、相乘，也可以是除法、替代關系。因此，從宏觀、中觀、微觀不同視角看，不同主體的利益是不一致的。
三、鄉村涉農公共管理對象（客體）的復雜化
一方面，傳統的鄉村治理對象的異質性加強；另一方面，新的不同的利益相關者出現，鄉村涉農公共管理對象，即客體也呈現新的特點。首先，在鄉村治理體系中，村社既是主體也是客體。但從治理鄉村的角度來看，村社主要為公共行政的客體，但就村社到底是村還是社的問題，不同視角有不同的探索。在中國北方地區，村民較為聚居，“村”的概念在北方可以應用；但對中國南方地區來說，村民較為散居，“村”的概念就相對大得多。而“社”更多地指文化共同體，反觀村一級，因其并非熟人社會故無法成為共同體概念。從另一個角度講，行政管理對象還有可能是承包戶。當農民的土地出現了糾紛或是出現不適當的經營行為時，政府應該問責的是承包農民還是集體經濟組織，這是不確定的。同時， “戶”的概念也不完全恰當，“戶”并非民法概念上的“戶”，在民法上“戶”更多強調的是自然人的作用，而在涉農治理中到底是以自然人還是戶承擔責任？“戶”本來應該是一個社會性概念，但仍存在很多法律糾紛，比如戶主在協議上簽了字，但是家庭成員并不認賬，因此到底管理對象是經營個人為主，還是以戶為主？仍然是一個重要問題。其次，傳統主體的變化也帶來了客體的變化。一方面，傳統主體在變化，呈現出一人多身份的特征，表現出戶籍權、自治組織成員權、集體經濟組織成員權、居住權等四種身份分離的狀態。村民不再像過去一樣是同質化的，反而差異很大，每個人的存在的社會市場不都是一樣的。最后，當前不斷出現的新市場主體在介入涉農治理，對其管理方式到底是參照城市進行屬地管理，即鄉村所有居住人歸村民委員會管，還是由其他主體或是依其他方式管理，也仍然無法定奪。
四、鄉村公共管理主體的協調整合難度大
從鄉村涉農公共管理主體的特點來看，首先是從農業農村部門為主轉向多部門，比如農業農村部門、自然資源部門、生態環境部門、市場管理部門、衛生健康部門等各管各事，但也就因此出現了九龍治水、多頭管理、重復管理、管理空白等問題，形成一個部門說了不算或是多個部門說了也不算的尷尬境地，部門與部門之間的矛盾很大。其次，鄉村社會在地域、文化、傳統及經濟狀況等諸多方面存在較大差異性和異質性，主體的管理許可行為在不同時間、不同地區間差異較大，無法為涉農治理提供穩定的預期。再次，主體的工具措施創新不足、地方適應性不強，就目前來看，主要是以運動型、強制手段來進行涉農治理，以保證對鄉村治理的主動權以及社會資源的提取，在這種格局下，國家強制力掌握著主動權。最后，基層管理主體治理存在碎片化問題，因部門壁壘、責權安排欠科學等因素存在，他們在管理執行工作的具體運行中暴露出缺位、越位、交錯等弊端，造成一種行政低效狀態，因此基層管理主體的作用如何能夠有效發揮是最大的難點。
五、結語
盡管農業農村發展取得很大成績，但鄉村涉農公共治理也顯現出許多前所未有的發展中的問題，如成本-效能不平衡、法治化水平低、缺少穩定預期、大量地采取超常規的措施、城鄉二元下的農民問題沒有根本解決等等。歸根結底，這些問題反映出鄉村涉農公共管理的結構與功能不協調的問題。因此，鄉村公共治理的解決方案到底是現實問題導向的以結構定功能，比如以清單制進行治理功能界定？還是目標導向的以功能定結構，比如通過超常措施的常態化或結構再造手段進行治理？總的來說，涉農公共管理的制度尚未定型，當然也由于中國的地方差異性、復雜性，它也難以在短時間內定型，需要在國家統一性普遍性、地方鄉土差異性之間，在傳統、現代化之間找到平衡，而這一平衡的實現，仍需要學界、業界共同研究探索創新。
[作者單位：中國農業大學國家鄉村振興研究院、人文與發展學院（北京市，100083）;鄉村發現轉自：《鄉村治理評論》2024年1期]
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