城鄉(xiāng)界定的混亂、不科學(xué)，直接引起政策指向的模糊，給涉農(nóng)政策的運(yùn)行帶來(lái)了麻煩
什么是城市?什么是鄉(xiāng)村?如果這兩個(gè)概念不清楚，何以談城鄉(xiāng)關(guān)系?如果對(duì)這兩個(gè)概念只有模糊的把握，又何以保證涉及城鄉(xiāng)關(guān)系的政策的指向性?如果我們不提出這些問(wèn)題，似乎可以認(rèn)為這些問(wèn)題不存在;而一旦提出這些問(wèn)題，會(huì)感到回答這些問(wèn)題并不容易。我國(guó)目前界定城鄉(xiāng)的標(biāo)準(zhǔn)比較含混，給相關(guān)政策的制定及政策操作帶來(lái)不少問(wèn)題。在行政管理及科層設(shè)置上，我國(guó)實(shí)行“市管縣”制度，“胡煥庸線”以東的人口稠密區(qū)幾乎全部歸于某某“市”。在人口登記制度上，我國(guó)在上世紀(jì)60年代區(qū)分了農(nóng)村與城市戶籍以后，除少數(shù)管道(國(guó)家招聘、國(guó)有企業(yè)正式就業(yè)、考入公辦大學(xué)或?qū)？圃盒５?外，所有出生于農(nóng)村家庭的人口，都被稱作“農(nóng)民”，他們所居住的地方，習(xí)慣上被看作鄉(xiāng)村。在統(tǒng)計(jì)制度上，我國(guó)把建制鎮(zhèn)以上的大的居民點(diǎn)都看作城市，而農(nóng)村被稱為鎮(zhèn)的居民點(diǎn)幾乎都是建制鎮(zhèn)，但實(shí)際上，一些地區(qū)的建制鎮(zhèn)的人口規(guī)模要小于一些被稱為行政村的居民點(diǎn)。
城鄉(xiāng)界定的混亂，直接引起政策指向的模糊。目前，我國(guó)一系列涉農(nóng)政策與城鄉(xiāng)界定有關(guān);城鄉(xiāng)界定不科學(xué)，給涉農(nóng)政策的運(yùn)行帶來(lái)了麻煩。我們把鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的基礎(chǔ)設(shè)施投入一般列入支持“三農(nóng)”工作的范疇，但事實(shí)上有一大批建制鎮(zhèn)的建成區(qū)的居民與農(nóng)業(yè)關(guān)系不大。我國(guó)在城市與鄉(xiāng)村之間實(shí)行不同的“計(jì)劃生育”政策，而事實(shí)上一些享受鄉(xiāng)村“計(jì)劃生育”政策的居民與農(nóng)業(yè)沒(méi)有關(guān)系。從財(cái)政關(guān)系看看，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府與上級(jí)政府之間沒(méi)有明確規(guī)范的分稅制關(guān)系，彼此間分享財(cái)政收入時(shí)常實(shí)行討價(jià)還價(jià)模式，這意味著一大批未取得建制的小城市沒(méi)有預(yù)期穩(wěn)定的獨(dú)立財(cái)政，更沒(méi)有自己可以獨(dú)享的稅種。如果將大部分有條件的建制鎮(zhèn)改設(shè)為合規(guī)城市，情形會(huì)有所不同。
從人們使用城市與鄉(xiāng)村這兩個(gè)詞語(yǔ)的傳統(tǒng)看，可以用產(chǎn)業(yè)類型或一定面積上的人口密度定義城市或鄉(xiāng)村。從我國(guó)社會(huì)管理政策的實(shí)施看，這兩種標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上是混合使用的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低的時(shí)候，這兩種標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別不大。農(nóng)業(yè)區(qū)域的人口較為分散，工商業(yè)密度高的地區(qū)則人口密度也較高。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)過(guò)渡期內(nèi)，這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的使用后果就有了不一致的情形。目前，我國(guó)工商業(yè)區(qū)的人口密度較高，其中規(guī)模較大的居民點(diǎn)，也會(huì)有農(nóng)民居住;一些城市郊區(qū)實(shí)際上農(nóng)業(yè)仍很重要，但卻被看作城市的一個(gè)區(qū)。但從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的趨勢(shì)看，以一定面積上的人口密度為標(biāo)準(zhǔn)定義城市，更為合理。農(nóng)業(yè)越是現(xiàn)代化，農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)規(guī)模會(huì)越大，他們更適合分散居住。據(jù)測(cè)算，如果以農(nóng)戶的人均收入接近城市標(biāo)準(zhǔn)為條件，動(dòng)態(tài)地看，我國(guó)農(nóng)業(yè)人口需要減少到3000萬(wàn)左右，這是現(xiàn)在被看作是農(nóng)村人口的總的數(shù)量約七分之一，這意味著農(nóng)區(qū)的農(nóng)業(yè)人口會(huì)相當(dāng)分散。
確定城鄉(xiāng)界限，給出一個(gè)區(qū)分城市與鄉(xiāng)村的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)理順城鄉(xiāng)關(guān)系、制定有針對(duì)性的城鄉(xiāng)發(fā)展政策有現(xiàn)實(shí)意義。
一是有利于制定合理的環(huán)境保護(hù)政策。環(huán)境科學(xué)的研究表明，人口密度及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)總量不同，各種排放的自然凈化的社會(huì)成本不同。低于一定密度的人群所產(chǎn)生的排放可能不需要做工程化處理。
二是有利于促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的權(quán)利平等。一些規(guī)模較大的居民點(diǎn)因?yàn)楸豢醋鬣l(xiāng)村，公共財(cái)政可能不會(huì)去承擔(dān)必要的責(zé)任，而不得不依靠諸如“一事一議”的辦法解決公共投資問(wèn)題。相反地，一些真正的鄉(xiāng)村地區(qū)，因?yàn)榫用衽c政府的關(guān)系特殊，例如居民點(diǎn)被列為某某示范區(qū)，就可能得到超出需要的財(cái)政投入資金，形成公共品的過(guò)度供給。這種情形在調(diào)查中相當(dāng)多見(jiàn)。一些農(nóng)業(yè)區(qū)不適當(dāng)?shù)匦拗^寬的鋪裝道路，不是根據(jù)實(shí)際常住農(nóng)業(yè)人口安排公共設(shè)施建設(shè)，過(guò)早助推我們這樣一個(gè)還不發(fā)達(dá)的國(guó)家出現(xiàn)明顯的“逆城市化”現(xiàn)象，使一些本來(lái)的農(nóng)區(qū)居民點(diǎn)成為城市人口的第二居住地。從宏觀格局看，這種情形產(chǎn)生了土地的低效率利用。
三是有利于形成促進(jìn)城市體系均衡發(fā)展的政策。一些較大的居民地實(shí)際上已經(jīng)是小城市，只是因?yàn)樵谡呱媳豢醋鬓r(nóng)村，沒(méi)有被納入城市體系去考慮政策調(diào)整，嚴(yán)重影響其發(fā)展空間。這種小城市未能成為大型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的落腳地，大型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目均被集中于省市級(jí)各類開(kāi)發(fā)區(qū)，使小城市成為依附上級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移的低水平的寄生型經(jīng)濟(jì)體，產(chǎn)生一系列社會(huì)病。四是有利于建立規(guī)范的國(guó)家科層管理體制，形成合理的地方政府之間的縱向關(guān)系。目前，在我國(guó)地方政府序列中增設(shè)一個(gè)“市”，通常要通過(guò)“縣改市”實(shí)現(xiàn)，需要上報(bào)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn);這種審批權(quán)力包含一定裁量自由，權(quán)力行使不規(guī)范。一些區(qū)域的建制鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模超過(guò)了上級(jí)政府所在住所的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人行政級(jí)別被置于上級(jí)政府主管局長(zhǎng)之上，使上級(jí)政府職能部門難于行使權(quán)力，徒增政府治理能力的羈絆。
（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：北京日?qǐng)?bào)2015年11月16日
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