通常意義上所說的農村集體經濟組織，是指產生于1950年代農業合作化運動、建立在農村集體土地所有制基礎上具有中國特色的鄉村社區型綜合性經濟組織。從政策理論研究上說，農村集體經濟組織可以從廣義和狹義兩個方面去理解和把握。廣義上的農村集體經濟組織包括農村社區型集體經濟組織和非社區型農村合作經濟組織，具體涵蓋農村生產合作、供銷合作、信用合作等各類具有綜合性合作與專業性合作的農村集體經濟組織和合作經濟組織；狹義上的農村集體經濟組織特指以農村土地集體所有制為基礎的社區型綜合性經濟組織。本研究所指農村集體經濟組織為狹義上的農村集體經濟組織，即建立在農村集體土地所有制基礎上具有中國特色的鄉村社區型綜合性經濟組織。農村集體經濟組織是個泛稱概括，它在不同時期有不同的具體名稱，在建立初期表現為農業生產合作社，當前主要表現為鄉村經濟（股份經濟）合作社等。[1]
一、農村集體經濟組織發展歷程
農村集體經濟組織發端于1950年代我國農業合作化運動時期，孕育于互助組、形成于初級社、定型于高級社、強化于人民公社時期。1978年改革以來，農村集體經濟組織發生了許多重大變化，經歷了人民公社解體初期農村集體經濟組織、農村集體產權制度改革與新型集體經濟組織發展等階段。
（一）農村集體經濟組織的產生
農村集體經濟組織是中國共產黨領導廣大農民進行社會主義革命與社會主義建設的產物，是黨組織農民的歷史性結晶。1950年6月28日，中央人民政府委員會第八次會議通過《中華人民共和國土地改革法》規定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，借以解放農村生產力，發展農業生產，為新中國的工業化開辟道路。”從1950年冬季開始，經過三年暴風驟雨般的土改運動，到1952年底，除一部分少數民族地區及臺灣外，我國基本完成農村的土地改革。在整個土改中，共沒收征收約7億畝（約合4700萬公頃）的土地，并將其分給了約3億無地和少地的農民。占農村人口92.1%的貧農、中農，占有全部耕地的91.4%；原來占有農村人口7.9%的地主富農，占有全部耕地的8.6%。[2]土地改革完成以后，一家一戶分散的小農，迫切需要組織起來發展農業生產。于是，將億萬農民組織起來走社會主義道路，就成為黨的重大關切。繼土地改革運動后，黨大力開展農業合作化運動。農村集體經濟組織就是在農業合作化運動中孕育、產生和形成的。具體來說，農村集體經濟組織的誕生主要走了三大步：第一步積極發展互助組，第二步大力發展初級社，第三步快速發展高級社。從1951年到1956年，在短短幾年之內，農業合作化運動跨越了三大步，從而形成和建立了我國歷史上從未有過的具有獨特性質的農村集體經濟組織。
第一步積極發展互助組，互助組可以說孕育了農村集體經濟組織的萌芽。1951年9月，中國共產黨召開第一次農業互助合作會議，作出了《關于農業生產互助合作的決議（草案）》，并于12月15日下發各級黨委試行。決議提出引導農民走互助合作道路的三種形式，即臨時互助組、常年互助組、農業生產合作社。臨時互助組也叫季節互助組，一般在農忙季節實行簡單的換工互助，常年互助則是常年換工互助。[3]截至1952年底，全國參加互助組的農戶達到4536.4萬戶，占農戶總數的近40%；到1955年參加互助組的農戶達到6038.9萬戶，占農戶總數的50.7%[4]。互助組是在農村生產資料私有制基礎上產生和發展起來的，農民以自愿互利為原則，實行勞動和生產資料之間的互換，不涉及農戶土地及其他生產資料所有權的變更，是具有集體性質的勞動組織和勞動形式。互助組是初級農業合作社（簡稱初級社）產生的重要基礎。
第二步大力發展初級社，初級農業生產合作社標志著農村集體經濟組織的正式誕生。初級農業生產合作社是農民在互助組的基礎上自愿組織起來的具有半社會主義性質的集體經濟組織。[5]1953年2月，黨中央將1951年12月下發試行的《關于農業生產互助合作的決議（草案）》作了個別修改后以正式決議《中國共產黨中央委員會關于農業生產互助合作的決議》印發給各地施行。這個決議要求條件比較成熟的地區重點發展以土地入股為特點的農業生產合作社。這是在土地私有基礎上的農業生產合作社，后來被稱為初級社。1955年11月9日全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過《農業生產合作社示范章程草案》，第一條規定：“農業生產合作社是勞動農民的集體經濟組織，是農民在共產黨和人民政府的領導和幫助下，按照自愿和互利的原則組織起來的；它統一地使用社員的土地、耕畜、農具等主要生產資料，并且逐步地把這些生產資料公有化；它組織社員進行共同的勞動，統一地分配社員的共同勞動的成果。”第三條規定，農業生產合作化的發展，分做初級和高級兩個階段。初級階段的合作社屬于半社會主義的性質。隨著生產的發展和社員社會主義覺悟的提高，合作社就由初級階段逐步地過渡到高級階段，高級階段的合作社屬于完全的社會主義性質。在這種合作社里，社員的土地和合作社所需要的別的生產資料，都已經公有化了。該示范章程草案第一次明確提出逐步用生產資料的勞動群眾集體所有制代替生產資料的私人所有制的農村所有制變革目標，并將農業生產合作社明確界定為勞動農民的集體經濟組織。[6]該示范章程草案最后一條即第82條特別說明“本章程主要地適用于初級階段的農業生產合作社”。[7]有的研究認為初級社是農村集體經濟組織的“雛形”。[8]但據《農業生產合作社示范章程草案》的明文規定，農業生產合作社已被明確定義為集體經濟組織，初級和高級只是農業生產合作社發展的兩個階段。所以我們認為初級農業生產合作社的建立就已經標志著農村集體經濟組織的正式誕生。初級農業生產合作社以土地入股為特點，其性質，一方面是在私有財產基礎上，農民有土地私有權和其他生產資料的私有權，農民按入股的土地分配一定的收獲量，并按入股的工具及牲畜取得合理的報酬；另一方面是在共同勞動的基礎上，又有部分社會主義因素，如實行計工取酬，按勞分紅，并有某些公共的財產等。[9]1953年全國初級社發展到15053個，參加農戶27.2萬戶。最多時的1956年1月達到139.4萬個，參加農戶10668萬戶，占全國農戶總數的90%。后來大量初級社轉變為高級社。到1956年底，全國75.6萬個農業合作社中，初級農業生產合作社21.6萬個，到1957年銳減到3.6萬個。[10]
第三步快速發展高級社，高級農業生產合作社標志著農村集體經濟組織的完成定型。從1955年夏季開始，根據毛澤東有關加快發展農業合作社的講話精神，各地加速推進農業合作化運動，并強力推進從半社會主義性質的初級社向完全社會主義性質的高級社轉變。1955年10月4日至11日，中共七屆六中全會（擴大）根據毛澤東《關于農業合作化問題》的報告，討論通過了《關于農業合作化問題的決議》，并要求有條件的地方有重點地試辦高級社，推動農業合作化運動急速發展。1956年6月30日，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過《高級農業生產合作社示范章程》，第一條規定：“高級農業生產合作社是勞動農民在共產黨和人民政府的領導和幫助下，在自愿和互利的基礎上組織起來的社會主義的集體經濟組織。” 第二條規定：“農業生產合作社按照社會主義的原則，把社員私有的主要生產資料轉為合作社集體所有，組織集體勞動。”第十三條規定：“入社的農民必須把私有的土地和耕畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有。”[11]高級社實行主要生產資料完全集體所有，社員的土地必須轉為合作社集體所有，取消土地報酬（土地分紅），耕畜和大型農具作價入社等等。到1956年底，加入農業生產合作社的社員總戶數已達全國農戶總數的96.3%，其中初級社戶數占8.5%，高級社戶數占87.8%。[12]僅在一年之內，我國就基本完成了高級形式的農業合作化。農業合作化運動的完成，標志著我國基本完成了對個體農業的社會主義改造，實現了中國農村土地的公有化即土地的集體所有制，在廣大農村普遍建立了集體經濟組織和集體所有制經濟。
（二）農村人民公社時期
1958年開始的農村人民公社化運動，直接起因于大搞農田水利建設的需要，從而推動高級農業生產合作社由小社并成大社。1958年4月8日，中央政治局會議批準了成都會議于3月20日通過的《中共中央關于把小型的農業合作社適當地合并為大社的意見》，提出把小型的農業合作社有計劃合并為大型的合作社。此后各地在短時間內廣泛開展了并社工作。1958年8月17日，中央政治局擴大會議做出《關于在農村建立人民公社的決議》，決定把各地成立不久的高級農業生產合作社，普遍升級為大規模、政社合一的人民公社。1958年8月29日，北戴河會議通過了《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》，提出把規模較小的農業生產合作社合并和改變成為規模較大的、工農商學兵合一、政社合一、集體化程度更高的人民公社。從1958年8月到1958年10月底，全國74萬個農業生產合作社合并成26000多個人民公社，入社農戶占農戶總數的99%以上。在不到兩個月的時間內，全國農村建立不到兩年的高級農業生產合作社多數被人民公社所代替，全國農村高速實現了人民公社化。[13]1958年12月10日，中共八屆六次全會通過《關于人民公社若干問題的決議》提出，人民公社實行統一領導、分級管理，公社的管理機構一般分為公社管理委員會、管理區（或生產大隊）、生產隊三級。[14]至此，我國農村三級集體經濟組織體系開始形成。[15]人民公社的主要特征是“一大二公”“政社合一”。
“一大二公”是人民公社的基本特點。毛澤東在1958年8月中央政治局擴大會議上最早提出人民公社的特點是一曰大，二曰公。所謂“大”，就是規模大。全國原有74萬多個農業生產合作社，每社約有一二百個農戶，基本上是一村一社。而人民公社則平均每社由原來的28個合作社組成，有農戶四五千個到一兩萬個，基本上是一鄉一社，甚至數鄉一社。所謂“公”，就是生產資料公有化程度高。[16]
“政社合一”是人民公社的體制安排。人民公社既是一級政權機構，又是一個經濟組織，將政權機構與經濟組織合二為一。1962年9月27日，中共八屆十次全會通過《農村人民公社工作條例修正草案》（簡稱《農業六十條》）第一條規定：“農村人民公社是政社合一的組織，是我國社會主義社會在農村中的基層單位，又是我國社會主義政權在農村中的基層單位。農村人民公社是適應生產發展的需要，在高級農業生產合作社的基礎上聯合組成的。它在一個很長的歷史時期內，是社會主義的互助、互利的集體經濟組織，實行各盡所能、按勞分配、多勞多得、不勞動者不得食的原則。”人民公社集基層政權組織、經濟組織和社會組織于一體，兼具基層行政管理、社會生產經營職能的復合體。農村改革前的1978年，全國共有52731個人民公社，69萬個生產大隊，481.8萬個生產隊（小隊）。到撤社建鄉前的1982年，全國共有人民公社 56331個、生產大隊75萬個、生產隊589萬個，比1978年分別增長了6.83%、8.70%和22.25%。[17]
我國農村人民公社一般實行三級管理、三級所有制。人民公社在建立初期，在全社范圍內實行統一經營、統一核算、統一分配，但由此引發了“一平二調”(平均主義、無償調撥)現象。1962年2月13日，中共中央發出《關于改變農村人民公社基本核算單位問題的指示》，明確生產隊為人民公社基本核算單位，并指出在我國絕大多數地區的農村人民公社以生產隊為基本核算單位，實行以生產隊為基礎的三級集體所有制。 農村基本核算單位改變為生產隊以后，人民公社仍然是一個完整的集體經濟組織，公社內部仍然實行統一領導、分級管理，生產隊仍然是生產大隊這一級經濟組織的組成部分。《農村人民公社工作條例修正草案》第二條進一步明確：“人民公社的基本核算單位是生產隊。根據各地方不同的情況，人民公社的組織，可以是兩級，即公社和生產隊，也可以是三級，即公社、生產大隊和生產隊。”“三級所有、隊為基礎”成為人民公社生產資料所有制形式的簡明概括。“三級所有”是指農村生產資料分別屬于人民公社、生產大隊、生產隊三級組織所有。“隊為基礎”是指生產隊作為人民公社的基本核算單位。1975年修訂的《中華人民共和國憲法》第七條規定：“農村人民公社是政社合一的組織。現階段農村人民公社的集體所有制經濟，一般實行三級所有、隊為基礎，即以生產隊為基本核算單位的公社、生產大隊和生產隊三級所有。”
（三）人民公社解體初期農村集體經濟組織
農村人民公社自1958年正式建立到1984年基本結束，在我國存在了26年。1978年黨的十一屆三中全會之后，我國進入了改革開放的新時期。為解決人民公社的體制弊端，各地開始探索政社分開、撤社建鄉改革。1980年6月18日，四川省廣漢縣向陽公社在全國第一個摘掉人民公社的牌子，換上鄉人民政府的牌子，邁開了改革人民公社管理體制的第一步。[18]1982年12月4日五屆全國人大五次會議通過《中華人民共和國憲法》第八條規定：“農村人民公社、農業生產合作社和其他生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜。”1983年1月2日，中共中央印發《當前農村經濟政策的若干問題》（即改革以來中央第二個關于“三農”工作的一號文件）提出：“人民公社的體制，要從兩方面進行改革。這就是，實行生產責任制，特別是聯產承包制；實行政社分設。 政社合一的體制要有準備、有步驟地改為政社分設，準備好一批改變一批。在政社尚未分設以前，社隊要認真地擔負起應負的行政職能，保證政權工作的正常進行。在政社分設后，基層政權組織，依照憲法建立。”[19]1983年10月12日，中共中央、國務院印發《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》（中發〔1983〕35號），提出“當前的首要任務是把政社分開，建立鄉政府，同時按鄉建立鄉黨委”。并要求此項工作大體上在1984年底以前完成。到1984年底，全國共建鄉84340個，建制鎮7280多個，新建村民委員會82.2萬個。[20]1985年，全國共設立鄉（包括民族自治鄉和鎮）人民政府91590個，設立村民委員會94.9萬個，村民小組588萬個。[21]
在撤社建鄉中如何處理和發展農村集體經濟組織，《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》（中發〔1983〕35號）明確了兩條：一是要根據生產的需要和群眾的意愿逐步建立經濟組織；二是有些以自然村為單位建立了農業合作社等經濟組織的地方，當地群眾愿意實行兩個機構一套班子，兼行經濟組織和村民委員會的職能，也可同意試行。1984年中央一號文件《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》提出，政社分設后，農村經濟組織應根據生產發展的需要，在群眾自愿的基礎上設置，形式與規模可以多種多樣，不要自上而下強制推行某一種模式；一般應設置以土地公有為基礎的地區性合作經濟組織，這種組織可以叫農業合作社、經濟聯合社或群眾選定的其他名稱，可以以村（大隊或聯隊）為范圍設置；也可以以生產隊為單位設置，可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子。[22]在實踐中，各地具體做法不同，致使集體經濟組織的形態、集體所有權的主體存在很大的差異。四川省廣漢縣向陽公社進行人民公社改革時的做法是成立工業公司管理企業，改社辦工業為社隊集資聯辦，干部群眾投資入股；在農機站的基礎上成立農業技術服務公司；在供銷社的基礎上成立商業公司。這三個公司聯合成立農工商聯合公司，系統管理原人民公社的生產經營和服務工作。[23]陜西省一般是將公社黨委改建為鄉黨委，將公社管委會分建為鄉政府和鄉經濟組織。鄉經濟組織的名稱不統一，有的叫農工商聯合公司，有的叫農工商聯合社，有的叫經濟委員會或經濟管理委員會，有的仍叫人民公社，一般下設農工商各公司或者管理站等，名稱雖然各異，但都是按行政地域將農工商各業統一在一起進行管理的，基本上維持了人民公社的經濟體制。[24]北京市于1984年11月底前完成了人民公社政社分設體制改革，在原263個人民公社基礎上建立了350個鄉政府、4個區所，新建1個鎮，建立了4423個村民委員會；原公社級經濟組織大部分組建為農工商聯合總公司。[25]廣東省在原生產隊或聯隊（自然村）一級設置經濟合作社，在原大隊（管理區）一級設置經濟聯合社，在原公社（鄉鎮）一級設置經濟聯合總社。[26]
由于認識不清等原因，一些地方在機構改革中撤銷了農村集體經濟組織。1998年我國開始以撤鄉并鎮和精簡機構為重點的鄉鎮機構改革，不少地方撤銷了鄉鎮集體經濟組織，由鄉鎮政府來直接管理全鄉鎮農民集體所有的資產和事務。例如北京市在鄉鎮機構改革中實行鄉鎮機構“三改二”改革，即保留鄉鎮黨委和鄉鎮政府，撤銷農工商聯合總公司，在鄉鎮政府內設置集體資產管理委員會。2012年北京市印發《關于進一步建立健全農村集體經濟組織 全面加強登記管理工作的通知》（京政農發〔2012〕12號），對集體經濟組織進行了規范，一些改制后的集體經濟組織又重新建立了村合作社和鄉（鎮）聯社。據統計，2019年我國共有鄉鎮總數36082個，但建有鄉鎮級集體經濟組織的卻很少；總村數583573個，其中村集體經濟組織413370個，占總村數的70.8%；村委會代行村集體經濟組織職能的村共有170203個，占總村數29.2%；村民小組集體經濟組織數為759321個，占全國村民小組總數4838482個的15.7%。[27]
（四）農村集體產權制度改革與新型集體經濟組織
隨著改革的不斷深入，特別是隨著工業化、城鎮化進程的不斷加快，我國特大城市郊區和東部沿海經濟發達地區開始率先探索以社區股份合作制為主要形式的農村集體經濟組織產權制度改革，在實踐創新中將傳統農村集體經濟組織改革發展為新型集體經濟組織，實現了集體經濟組織在市場化改革中的再生與重塑。據統計，截至2012年底，全國58.9萬個村級集體經濟組織賬面資產總額（不含土地等資源性資產）2.2萬億元，村均369.3萬元。此外，農村集體經濟組織還擁有62.0億畝農用地等土地資源，其中耕地面積13.9億畝（承包合同記載面積）、草地23.8億畝、林地18.8億畝。大城市郊區和東部發達地區農村集體資產數量更加龐大，廣東、山東、浙江、北京、江蘇等5省份的村級集體資產總額高達13172.1億元，占全國村集體資產總額的60.5%，村均865.4萬元。[28]如何保障農村集體經濟組織及其成員的合法財產權利，已成為農村改革和城鄉一體化發展的重大問題，而積極穩妥推進農村集體產權制度改革，就成為維護和發展農村集體經濟組織及其成員財產權利、激發農業農村發展活力的內在要求和有效途徑。自1980年代中后期以來，我國農村集體產權制度改革主要分為兩個方面推進：一方面是地方層面的率先改革探索，另一方面是國家層面的統一規范指導。
一方面，在地方層面率先改革探索上。20世紀80年代末90年代初，廣州市天河區沙河鎮揚箕村、登峰村，上海市普陀區長征鎮紅旗村、閔行區虹橋鎮虹五村等地，在全國率先實行了村級集體經濟股份合作制改革，將集體資產以股權形式量化到人，按股權進行收益分配，建立完善現代企業治理結構。[29]1992年，廣東省佛山市南海區掀起了農民變股東、辦工廠的新浪潮，南海地區村民將土地交給村集體成立經濟合作社或經濟合作聯社，利用區位優勢將土地集合對外出租獲取租金。[30]1991年1月22日，北京市委、市政府印發《關于加強鄉村合作社建設，鞏固發展農村集體經濟的決定》（京發〔1991〕2號），提出村級集體經濟組織為村合作社，鄉鎮集體經濟組織為鄉鎮合作經濟聯合社，簡稱“鄉（鎮）聯社”。當時北京市有293個鄉鎮經濟聯合社（同時保留農工商聯合總公司的牌子），村經濟合作社4159個（同時保留農工商聯合公司的牌子），村合作社內部以原生產隊為基礎組建分社（農工商分公司）3080個。[31]1993年北京市豐臺區南苑鄉果園村、東羅園村和右安門村啟動了社區股份合作制改革試點，積極探索走“撤村不撤社、資產變股權、農民當股東”的農村集體產權改革之路。[32]到2019年底，北京市完成3952個農村集體經濟組織產權制度改革任務，其中鄉鎮級27個，村級3925個，村級完成比例為99.5%；全市335.7萬農民當上新型農村集體經濟組織的股東，其中鄉鎮級成員股東2.48萬個，村級成員股東333.23萬個；全年股金分紅57.8億元，其中村級分紅53.7億元，鄉鎮級分紅4.1億元。[33]
另一方面，在國家層面統一規范指導上。2007年10月9日，農業部印發《關于穩步推進農村集體經濟組織產權制度改革試點的指導意見》，對農村集體經濟組織產權制度改革試點工作提出規范的指導意見，強調農村集體經濟組織產權制度改革要以股份合作為主要形式，以清產核資、資產量化、股權設置、股權界定、股權管理為主要內容。2014年11月22日，農業部、中農辦、國家林業局印發經黨中央、國務院審議通過的《積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案》，重點圍繞保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，在賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權等方面開展試點。2016年12月26日，中共中央、國務院印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，強調“以明晰農村集體產權歸屬、維護農村集體經濟組織成員權利為目的，以推進集體經營性資產改革為重點任務，以發展股份合作等多種形式的合作與聯合為導向”，提出“有集體統一經營資產的村（組），特別是城中村、城郊村、經濟發達村等，應建立健全農村集體經濟組織”，“發揮好農村集體經濟組織在管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等方面的功能作用”。[34]2017年3月15日，十二屆全國人大五次會議通過《民法總則》，首次將農村集體經濟組織確定為“特別法人”。2018年十三屆全國人大常委會立法規劃將農村集體經濟組織方面的立法列為第三類項目。2018年中央組織部、財政部、農業農村部聯合印發《關于堅持和加強農村基層黨組織領導扶持壯大村級集體經濟的通知》，計劃到2022年在全國范圍內扶持約10萬個行政村發展壯大集體經濟。2020年5月28日十三屆全國人大三次會議通過《民法典》第96條進一步明確農村集體經濟組織為“特別法人”，第99條規定農村集體經濟組織依法取得法人資格。2020年11月4日，農業農村部印發《農村集體經濟組織示范章程（試行）》，對農村集體經濟組織名稱、集體資產、集體經濟組織職能、成員及成員權利、組織機構及內部治理、資產經營和財務管理、變更及注銷等相關事宜做了明確規定。
2015年至2019年，全國組織開展了4批農村集體產權制度改革試點，共有15個省、89個地市、442個縣整建制開展試點，覆蓋全國73%左右的縣級單位。2019年全國已有59.5萬個單位完成農村集體產權制度改革，其中鎮級380個、村級36.86萬個、組級22.56萬個，全國1.05%的鄉鎮完成農村集體產權制度改革，63.2%的村完成集體產權制度改革，4.7%的村民小組完成集體產權制度改革。通過農村集體產權制度改革，2019年全國共確認集體經濟組織成員6.06億人，其中鎮級成員592.8萬人，村級集體經濟組織成員5.64億人，組級集體經濟組織成員3677.3萬人。2019年全國共有46.5萬個完成產權制度改革的單位取得登記證書，占完成產權制度改革單位的78.1%，其中，在農業農村部門登記賦碼單位共有45.2萬個，包括鎮級集體經濟組織有257個，村級集體經濟組織有33.6萬個，組級集體經濟組織有11.6萬個；在市場監督管理部門登記的單位數有12668個，包括鄉鎮級集體經濟組織126個，村級集體經濟組織10029個，組級集體經濟組織2513個。[35]分區域來看，東、中、西部地區各有19.97萬個、11.92萬個、4.96萬個村完成產權制度改革，分別占各地區村數的83.8%、66.6%和29.9%，占全國完成產權制度改革村數的54.2%、32.3%和13.5%。東、中、西部地區完成產權制度改革的組分別為3.25萬個、1.72萬個和17.6萬個，分別占各地區村民小組的2%、1%和12.5%，占全國完成產權制度改革組數的14.4%、7.6%和78%。[36]中央明確要求到2021年底基本完成農村集體產權制度改革試點任務。從各地改革試點來看，大規模清產核資工作基本結束，已進入建立集體經濟組織、深化股份合作制改革的攻堅期。 [37]
二、農村集體經濟組織的基本特征與問題
（一）農村集體經濟組織的基本特征
農村集體經濟組織作為特別法人，有其鮮明的特征，主要體現在性質上的政治性、范圍上的社區性、地域上的唯一性、產權上的封閉性、成員上的身份性、功能上的綜合性等方面。
1.性質上的政治性。農村集體經濟組織雖然從名稱上看屬于經濟組織，但卻完全不同于一般的經濟組織，而具有明顯的政治性質。首先，農村集體經濟組織是中國共產黨執政后從政治上將農民組織起來最重要的組織載體，承載著黨的馬列主義意識形態基因與公有制信仰，體現了黨組織領導農民實現執政目標的價值追求。其次，農村集體經濟組織既是我國實行社會主義土地公有制改造的產物，也是我國農村土地公有制即土地集體所有制的所有權行使主體。農村集體經濟組織代表抽象的“農民集體”行使農村集體土地所有權，是我國除國家以外唯一合法擁有土地所有權的特別組織（在沒有建立農村集體經濟組織的村由村委會代行集體土地所有權）。農村集體經濟組織是我國任何其他組織都無法比擬的特殊政治屬性。[38]再次，農村集體經濟組織長期以來承擔農村社區有關基礎設施和基本公共服務供給的部分公共職責。最后，農村集體經濟組織與其他經濟組織不同之處，還在于目前不能適用《破產法》實行破產倒閉。[39]
2.范圍上的社區性。農村集體經濟組織是在農村特定社區范圍內以集體土地所有制為基礎，以一個自然村（組）、行政村、鄉鎮為覆蓋范圍建立起來的社區型經濟組織，這與供銷合作社、信用合作社、專業合作社等合作經濟組織以及各類企業組織有明顯的不同。社區性是農村集體經濟組織的重要特征之一。
3.地域上的唯一性。農村集體經濟組織是一個以自然村（組）、行政村、鄉鎮的集體所有土地為邊界建立的地域性組織，在同一層級的鄉村地域范圍內，一般來說只能建立一個代表“農民集體”行使集體土地所有權的集體經濟組織，不存在與之并列競爭的另一個同一層級的代行集體土地所有權的集體經濟組織。在特定的社區地域范圍內的同一層級，代行集體土地所有權的農村集體經濟組織具有唯一性。也就是說，在某個特定的鄉村社區地域范圍內，同一層級只能建立一個具有法律上承認的代表“農民集體”行使集體土地所有權的經濟組織。一些地方通過對集體經營性資產進行產權制度改革后建立的股份經濟合作社，并不涉及土地等資源性資產，因而不能代表“農民集體”行使集體土地所有權，但可以代表“農民集體”行使相關集體資產所有權，股份經濟合作社并不具有唯一性。
4.產權上的封閉性。建立在土地集體所有制基礎上的集體經濟組織的集體產權具有明顯的封閉性特征，只有集體經濟組織成員才享有集體土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等權益，且土地承包權、宅基地使用權只能在本集體經濟組織內部流轉，集體經濟組織成員以外的任何個人和組織都無權獲得土地承包權、宅基地資格權、集體收益分配權等。集體經濟組織資產的集體所有制性質不同于共有制（不管是共同共有還是按份共有），集體資產只能由集體成員共同占有，可以明確集體成員的股份或份額，但不可將集體資產分割到個人。[40]有的認為集體所有制類似總有制，但也并不等同總有制。[41]傳統集體經濟組織的產權還具有模糊性、虛置性特征，呈現所謂“人人都有，人人都沒有”的狀態。[42]
5.成員上的身份性。集體經濟組織成員具有明顯的身份特征，其身份界定主要基于農業合作化歷史、農業戶籍、現實情況等因素。一般來說，集體經濟組織成員身份的取得方式有原始取得、法律取得和民主程序取得等途徑。例如，《廣東省農村集體經濟組織管理規定》界定的集體經濟組織成員身份，一是原人民公社、生產大隊、生產隊的成員，戶口保留在農村集體經濟組織所在地，履行法律法規和組織章程規定義務的；二是實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制時起，集體經濟組織成員所生的子女，戶口在集體經濟組織所在地，并履行法律法規和組織章程規定義務的；三是戶口遷入、遷出集體經濟組織所在地的公民，按照組織章程規定，經社委會或者理事會審查和成員大會表決確定其成員資格等。[43]農村集體經濟組織成員身份具有唯一性，任何人不得同時作為同一層級兩個以上農村集體經濟組織的成員。擁有集體經濟組織成員身份的，在集體經濟組織內享有平等的財產權利和民主權利。
6.功能上的綜合性。農村集體經濟組織不僅具有經濟功能，還具有基本公共服務供給、社區治理等綜合性功能。2016年12月26日中共中央、國務院發布《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》指出，要“發揮好農村集體經濟組織在管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等方面的功能作用”。2020年11月4日農業農村部印發《農村集體經濟組織示范章程（試行）》第6條規定，農村集體經濟組織具有管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等職能，具體開展如下業務：（1）保護利用本社成員集體所有或者國家所有依法由本社集體使用的農村土地等資源，并組織發包、出租、入股，以及集體經營性建設用地出讓等；（2）經營管理本社成員集體所有或者國家所有依法由本社集體使用的經營性資產，并組織轉讓、出租、入股、抵押等；（3）管護運營本社成員集體所有或者國家所有依法由本社集體使用的非經營性資產；（4）提供本社成員生產經營所需的公共服務；（5）依法利用本社成員集體所有或者國家所有依法由本社集體使用的資產對外投資，參與經營管理等。除此之外，一些農村集體經濟組織事實上還承擔農村社區公共產品供給、社區治理以及文化傳承服務等公共性職責。
（二）農村集體經濟組織存在的主要問題
農村集體經濟組織誕生于1950年代農業合作化運動時期，有近70年的發展歷史。雖然在不同時期、不同地區的農村集體經濟組織在不同領域發揮了重要的作用，但從總體上看，由于種種原因，農村集體經濟組織的改革與建設明顯滯后，存在的問題也比較突出。
1.地位不明。農村集體經濟組織雖然與基層黨組織、村民自治組織構成我國當代村莊社會最重要的組織網絡，但長期以來，農村集體經濟組織的地位并不明確。一是法律地位不明。改革以來，《憲法》《村民委員會組織法》《農村土地承包法》《土地管理法》《物權法》《農業法》等法律都提到農村集體經濟組織，比如《憲法》第八條規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。”但我國至今缺乏《農村集體經濟組織法》等專門法律明確集體經濟組織的地位和作用。直到2020年6月，我國才召開農村集體經濟組織法起草領導小組第一次全體會議，正式啟動起草農村集體經濟組織法相關工作。可以說，農村集體經濟組織有憲法地位但缺乏專門的法律地位。二是市場地位不明。自1978年市場化改革以來，農村集體經濟組織長期缺乏法人地位，雖然《憲法》第十七條規定“集體經濟組織在遵守有關法律的前提下，有獨立進行經濟活動的自主權”。但由于相關立法的缺失，農村集體經濟組織缺乏進入市場的法人資格，在社會主義市場經濟中缺乏應有的市場主體地位。直到2017年3月通過的《民法總則》才首次將農村集體經濟組織確定為“特別法人”。2020年5月通過的《民法典》進一步規定農村集體經濟組織為“特別法人”，并依法取得法人資格。但涉及具體實施落實特別法人的專門法律法規尚未跟上，農村集體經濟組織以市場主體身份進入市場的一些具體障礙并未消除。三是現實地位不明。在現實生活中，農村集體經濟組織的地位也很不明確，大多數集體經濟組織依附于基層黨組織和村民自治組織，不能正常獨立運行，其職能和作用常常被基層黨組織和村民自治組織取而代之，農村集體經濟組織的自主性闕如。在經濟發達地區，一些集體經濟組織同時成立公司，且以公司的名義進入市場開展生產經營活動。
2.產權不清。自從農村集體經濟組織誕生以來，其產權的模糊性就始終存在。農村改革以前，“一大二公”的人民公社“一平二調”和“共產風”盛行，導致集體經濟組織和農民的財產權利損失巨大。改革以來，農村集體資產產權歸屬不清晰、權責不明確、流轉不順暢、保護不嚴格等問題相當突出，嚴重損害了集體經濟組織及其成員的財產權利。一是集體所有土地與國有土地權屬不清。《憲法》第九條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”第十條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”上述《憲法》條文只是原則性的規定，而集體土地與國有土地的邊界往往比較模糊，比如各類自然資源的邊界、各個城市與農村的邊界都比較模糊，而相關精細化的土地確權工作則長期滯后，致使集體土地所有權的強度就明顯弱于國有土地所有權。長期的征地模式又造成大量集體土地的國有化。二是農村集體經濟組織與其他組織的產權邊界不清。鄉鎮集體經濟組織往往與鄉鎮黨委政府、村委會的產權邊界不明確，鄉鎮黨委政府、村委會隨意占有、使用集體資產的現象比較普遍。由于城鎮化發展以及村莊撤并等沖擊，農村集體經濟組織之間的產權也存在不少模糊與糾紛之處。三是集體所有權主體界定不清。《憲法》和《土地管理法》等相關法律強調集體土地和其他集體資產歸農民群眾集體所有，但農民群眾集體都是比較抽象的概念，缺乏具體的所有權主體的規定，從而造成了集體資產所有權歸屬主體的模糊性。比如《土地管理法》明確規定國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使，但沒有規定集體所有土地的所有權由哪個主體代表農民集體行使。相關法律只規定集體所有的土地屬于農民集體所有，而農民集體只是一個抽象的概念集合，并不是一個具體的組織機構。此外，源于人民公社“三級所有”的歷史傳統，集體土地所有權在鄉鎮、村、自然村（組）的界定也比較模糊。特別是一些地方強行推行撤鄉并村運動，進一步加劇了集體產權歸屬的混亂與矛盾。四是集體經濟組織與集體經濟組織成員之間的產權不清。在農村集體經濟組織產權制度改革以前，集體經濟組織成員身份不明確，集體資產家底不清楚，集體資產股份沒有量化到戶到人，集體資產監管不到位等問題突出，致使集體資產名義上“人人都有”，但實質上“人人都沒有”，集體資產往往被村干部等少數人控制、少數人侵吞。
3.政經不分。由于受人民公社“政社合一”體制的深刻影響，至今農村政經不分現象比較普遍。目前許多地方的農村集體經濟組織的資產經營管理工作主要由村兩委成員兼管，集體經濟組織與村委會的賬戶混用，一些鄉鎮集體經濟組織也沒有與鄉鎮政府分開設立賬戶。據北京市農研中心課題組的調查，到2015年底，在北京市195個鄉鎮集體經濟組織中就存在著三種主要類型：一是實行政社分開、鄉鎮集體資產賬目單獨設置、有獨立經營活動的有20個（包括豐臺區5個、海淀區7個、朝陽區8個），占全市鄉鎮總數的10%。二是建立隸屬于鄉鎮政府集體資產管理委員會或辦公室、賬目單獨設置的有94個（包括順義、通州、門頭溝、房山、密云5個區全部鄉鎮以及朝陽區13個鄉、石景山1個鎮），占全市鄉鎮總數的48.2%。這類鄉鎮雖實行賬目單設，但集體經濟組織的經營收益仍由鄉鎮政府支配使用。三是鄉鎮集體資產、賬目等并入政府賬目的有81個（包括昌平、大興、懷柔、延慶、平谷5個區的全部鄉鎮），占全市鄉鎮總數的41.5%。[44]
4.名實不符。農村集體經濟組織雖然有《憲法》和其他法律的規定，在政策上也得到不斷的強調與重視，但在許多地方，農村集體經濟組織可謂有名無實，或名不副實。有的地方在鄉鎮機構改革中將鄉鎮級集體經濟組織納入鄉鎮政府職能部門進行管理，集體資產轉為鄉鎮政府所有，有的地方取消了鄉鎮集體經濟組織機構，造成鄉鎮一級僅有集體資產賬面數據，而沒有集體經濟組織實體。有的鄉鎮集體經濟組織的理事長不是本鄉鎮集體經濟組織成員，但因有黨政機關干部不準在社會團體兼職的要求，出現鄉鎮聯社的理事長由鄉鎮政府臨時聘用人員擔任的現象。很多地方的村級集體經濟組織更是名存實亡，“有牌子，沒組織。”有的村連集體經濟組織的牌子也沒有。不少農村集體經濟組織內部管理不規范、運轉不暢，沒有開展正常的經營、管理業務。有的農村集體經濟組織賬面上除了已經承包給農戶的承包土地數據外沒有其他經營性資產，除了上級有關部門撥付的建設資金外也沒有任何集體經營性收入。
5.履職不全。農村集體經濟組織具有“管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員”等職能，承擔著社區綜合性服務管理的多重職責。但長期以來，許多農村集體經濟組織并沒有充分履行有關法律和章程賦予和明確集體經濟組織的職責，沒有充分發揮應有的功能作用。一是在集體資產管理上不到位。許多農村集體經濟組織自身缺乏對集體資產進行管理的動力和機制，造成“小官巨貪”現象，導致集體資產的驚人流失。二是在集體資源開發上不充分。由于農村集體經濟組織都建立在農村土地集體所有制基礎之上，所以凡是有集體所有土地的地方都有集體土地資源，凡是有集體土地資源的地方都有開發利用的空間和潛力。但不少集體經濟組織在集體資源開發利用上缺乏思路和辦法，要么放任自流，要么束手無策，要么開發無方而破壞有術。三是在集體經濟發展上不謀劃。在改革進程中之所以產生一些農村集體經濟“空殼村”和“薄弱村”，雖然有多種因素所致，但缺乏健全的集體經濟組織和有能力的集體經濟組織帶頭人去謀劃與推動集體經濟發展有很大關系。四是在集體成員服務上不作為。農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，這是改革以來我國憲法確立的農村基本經營體制，是黨的農村政策的基石。但許多農村集體經濟組織幾乎完全放棄了有關法律和章程規定的為集體經濟組織成員提供生產生活服務的職責。這突出體現在集體經濟組織“統”的功能缺位上。農村家庭承包經營即“分”是農村雙層經營體制的基礎，集體統一經營即“統”是農村雙層經營體制的關鍵。集體統一經營最重要的是要增強集體經濟組織對農戶的服務功能。而有的地方不但沒有增強對農戶的服務功能，反而以“統”的名義去削弱乃至取消“分”的錯誤認識與實踐誤區。
6.經營不善。我國農村集體經濟組織總體經營效益不佳。截至2019年底，在全部55.43萬個村中，沒有經營收益或經營收益在5萬元以下的“空殼村”有32萬個，占總村數的57.7%，經營收益5萬元以上的村23.5萬個，占總村數的43.3%。其中，有15.96萬個村沒有集體經營性收入，占28.8%；16.01萬個村的經營性收入低于5萬元，占28.9%；9.98萬個村的經營收入在5萬元至10萬元之間，占18%；9.37萬個村的經營收入在10萬元至50萬元之間，占16.9%；1.87萬個村的經營收入在50萬元至100萬元之間，占3.4%；約2.25萬個村的經營收入在100萬元以上，占4.1%。[45]據調查，2019年北京市有1982個村級集體經濟組織收不抵支，占村級集體經濟組織的50.3%；全市村級集體經濟組織資產負債率為59.6%，其中鄉鎮集體經濟組織資產負債率為82.5%，村級集體經濟組織資產負債率為55.3%。[46]
三、新時代農村集體經濟組織的重構
農村集體經濟組織與農村基層黨組織、村民自治組織一道，構成當代中國基層村莊社會最重要的組織架構。在中國特色社會主義新時代，把握新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，實施鄉村振興戰略，必須從多方面重構農村集體經濟組織，重點是要實現農村集體經濟組織的價值重構、組織重構、產權重構、功能重構、治理重構。
（一）價值重構
在中國特色社會主義新時代，回顧農村集體經濟組織在農業合作化運動、人民公社化運動中的經驗教訓，總結改革以來農村集體經濟組織建設的成敗得失，直面農村集體經濟和集體經濟組織在理論、政策、法律和現實中一個不能漠視的巨大現實存在，必須重新認識農村集體經濟組織的重要價值，重構農村集體經濟組織在農業農村現代化進程中的價值地位。
首先，農村集體經濟組織是堅持集體所有制的重要組織載體。農村集體經濟組織建立在農村土地集體所有制基礎之上，同時又是除國家以外唯一擁有土地所有權即集體土地所有權的特別組織，其地位和作用具有不可替代的重要性。只要堅持農村土地集體所有制，就必須堅持和發展農村集體經濟組織，并適應社會主義市場經濟發展的需要，不斷探索創新農村集體所有制的有效實現形式。
其次，農村集體經濟組織是實現鄉村振興的重要力量。一方面，實現鄉村組織振興，必須實現鄉村集體經濟組織的振興。要徹底改變一段時期以來高度重視農村基層黨組織建設和村民自治組織建設而忽視農村集體經濟組織建設現象，改變重視農民專業合作社建設而忽視農村集體經濟組織建設的做法，要像重視農村基層黨組織建設那樣重視農村集體經濟組織建設，像重視村民自治組織建設那樣重視集體經 濟組織建設，像重視農民專業合作社建設那樣重視農村集體經濟組織建設。在實施鄉村振興戰略中，使農村集體經濟組織振興與農村基層黨組織振興、村民自治組織振興相輔相成，與農民專業合作社發展相得益彰。另一方面，農村集體經濟組織本身就是實現鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興和組織振興的重要力量和振興主體，同時也是實現鄉村善治的重要基礎，必須在新形勢下將農村集體經濟組織體系、功能發揮、治理機制全面建設好、發展好。
再次，農村集體經濟組織是實現鄉村共同富裕的重要依托。實現共同富裕是社會主義的本質要求。共產黨執政后在農村進行社會義改造，推行農業合作化運動，建立土地歸公的集體所有制，其初心和使命就是要消滅剝削，消除兩極分化，實現全體農民的共同富裕。農村集體經濟組織要堅持不忘初心使命，最根本的就是要全面推進農村集體產權制度改革，發展壯大集體經濟，切實保障集體經濟組織成員土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權以及參與集體經濟組織管理的民主權利，著力促進共同富裕，使每一個集體經濟組織成員在集體經濟組織中都切身感受到獲得感、幸福感、安全感。
（二）組織重構
20世紀80年代在人民公社解體、政社分設中，由于對集體經濟組織認識比較模糊，致使農村三級集體經濟組織的建設明顯滯后，許多地方沒有建立相應的集體經濟組織。據統計，截至2019年，全國583573個村中，建立村級集體經濟組織的413370個，占70.8%；村委會代行村集體經濟組織職能的村170203個，占29.2%。在全國4838482個村民小組中，建立組集體經濟組織的759321個，僅占15.7%。在36082個鄉鎮中，建立鄉鎮級集體經濟組織的就更少了，因為數量過小而沒有納入統計表中。[47]目前主要有北京、上海等特大城市和一些東部經濟發達地區建立有鄉鎮級集體經濟組織。如果要真正堅持農村集體所有制，維護和發展農民集體財產權利，提高農民的組織化程度，促進鄉村治理現代化，必須高度重視并著力推進農村集體經濟組織建設，建立健全農村三級集體經濟組織體系。
一是要建立健全鄉鎮集體經濟組織。基于人民公社三級所有的歷史背景，鄉鎮一級形成和積累了一定規模的集體資產。但在撤社建鄉以及歷次鄉鎮機構改革中，由于忽視鄉鎮集體經濟組織建設，造成鄉鎮集體資產長時期的重大流失和農民集體權益的嚴重損失。在鄉村振興戰略實施進程中，要像各級組織部門抓基層黨組織建設、民政部門抓村民自治建設那樣，各級農業農村部門必須著力抓好集體經濟組織建設。應當總結北京、上海、廣東等地在鄉鎮集體經濟組織建設以及鄉鎮集體產權制度改革方面的基本經驗，在全國范圍內加快建立健全鄉鎮集體經濟組織，推進鄉鎮集體產權制度改革，從根本上改變絕大部分鄉鎮集體經濟組織缺失的狀況，維護鄉鎮集體經濟組織成員的基本權利。鄉鎮集體經濟組織建設的工作重點，就是要落實1984年中央一號文件就已經提出的“地區性合作經濟組織應當把工作重點轉移到組織為農戶服務的工作上來”的要求，[48]發揮鄉鎮集體經濟組織“統一服務”的重要功能。可以借鑒東亞地區農會組織建設的有益做法，著力將鄉鎮集體經濟組織建設成為類似于東亞農會組織性質的全方位服務于農民生產生活的區域服務中心。
二是建立健全村級集體經濟組織。在鄉鎮、村、組三級農村集體經濟組織體系建設中，目前村級集體經濟組織建設的成效相對較好一些。截至2019年，全國70.8%的村建立有村集體經濟組織，63.2%的村完成了村級集體產權制度改革。但仍有29.2%的村由村委會代行村集體經濟組織職能。[49]尚未建立村級集體經濟組織的村，應當加快建立村集體經濟組織機構，推進集體產權制度改革，摸清集體資產家底，界定集體成員身份，保障成員權利，加強股權管理，強化服務職責。對于已建立集體經濟組織的村，應當進一步建立健全符合特別法人要求的治理結構，依照《農村集體經濟組織示范章程（試行）》，修改完善章程，嚴格規范運行。
三是建立健全組級集體經濟組織。農村人民公社建立以后確立了“三級所有，隊為基礎”的根本制度，生產隊是基本的核算單位。人民公社解體以后，生產大隊改為村民委員會，生產隊改為村民小組，絕大部分組一級的集體經濟組織開始萎縮甚至消失，但仍有部分組級集體經濟組織得到堅持和發展。據統計，截至2019年底，全國建立有組級集體經濟組織的75.9萬多個，占村民小組總數的15.7%；以組為單位完成集體產權制度改革的村民小組22.56萬個，占村民小組總數的4.7%。[50]在有條件但尚未建立集體經濟組織的村民小組，應當加快建立健全集體經濟組織；在沒有必要建立集體經濟組織的村民小組，應當堅持實事求是，不必“一刀切”地建立組級集體經濟組織，但必須加強村級集體經濟組織建設，使村級集體經濟組織能夠有效維護村民小組成員的正當權益。
（三）產權重構
農村集體資產是農村集體經濟組織成員的主要財產，是農業農村發展的重要物質基礎。農村集體資產包括農民集體所有的土地等資源性資產，用于經營的房屋等經營性資產，用于公共服務等方面的非經營性資產。重構農村集體產權，就是要分類推進農村集體產權制度改革，維護農民合法權益，增加農民財產性收入，讓廣大農民分享改革發展成果，增強農民對集體的認同感、歸屬感、自豪感。對于重構農村集體產權的總體要求是，對土地等資源性資產進行確權登記頒證，對集體公益設施等非經營性資產建立健全運行管護機制，對集體經營性資產著力推進確權到戶和股份合作制改革。
一是在農村承包地產權重構上。近年來國家已經明確的政策制度安排主要有：（1）按照農村承包土地“三權分置”的要求，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，充分發揮“三權”的各自功能和整體效用，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。（2）土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利，土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利，土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利。（3）賦予農民對承包地承包經營權抵押、擔保權能。（4）保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。（5）嚴格保護農戶承包權，不得違法調整農戶承包地，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。重構農村承包地產權，關鍵就是要貫徹落實農村承包土地“三權分置”辦法，同等保護所有權、承包權、經營權，解決市場經濟條件下承包土地的產權封閉性，使農村集體經濟組織成員以外的人和組織可以依法流轉獲得土地經營權從事農業生產經營活動，維護農民權益，發展現代農業。
二是在農村宅基地產權重構上。近年來國家已經明確的政策制度安排主要有：（1）探索實行宅基地“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權、農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。（2）農村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過本省、自治區、直轄市規定的標準。對歷史形成的宅基地面積超標和“一戶多宅”等問題，按照有關政策規定分類進行認定和處置。（3）鼓勵村集體和農民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過自主經營、合作經營、委托經營等方式，依法依規發展農家樂、民宿、鄉村旅游等。城鎮居民、工商資本等租賃農房居住或開展經營的，租賃合同期限不得超過二十年。（4）對進城落戶的農村村民，各地可以多渠道籌集資金，探索通過多種方式鼓勵其自愿有償退出宅基地。（5）充分保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權。不得以各種名義違背農民意愿強制流轉宅基地和強迫農民“上樓”，不得違法收回農戶合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作為農民進城落戶的條件。（6）嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地，嚴禁下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。嚴禁借流轉之名違法違規圈占、買賣宅基地。重構農村宅基地產權，關鍵就是要改革創新農村宅基地“三權分置”辦法，改變長期以來對農村宅基地過度控制、對農村宅基地使用權流轉嚴格限制的管控思維方式和習慣做法，必須適應實施鄉村振興戰略和城鄉融合發展的需要，突破農村宅基地管控的傳統窠臼，發揮市場在農村宅基地資源配置中的決定性作用，同時更好地發揮政府的作用，實現農村宅基地產權的封閉性與開放性的有機統一，維護和發展農民宅基地和住房財產權益，為鄉村振興開辟利國利民的新道路。
三是在農村集體經營性建設用地產權重構上。近年來國家已經明確的政策制度安排主要有：（1）集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。（2）集體經營性建設用地出讓、出租等，應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。（3）通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押。（4）集體經營性建設用地的出租，集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執行。（5）集體建設用地的使用者應當嚴格按照土地利用總體規劃、城鄉規劃確定的用途使用土地。2019年8月26日十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過、2020年1月1日起實施的新《土地管理法》，最大亮點是允許集體經營性建設用地入市，這是重構農村集體經營性建設用地產權最重要的法律突破。[51]重構農村集體經營性建設用地產權，關鍵就是要貫徹落實新《土地管理法》有關農村集體經營性建設用地入市的規定，建立健全農村集體經營性建設用地入市配套制度體系，保障農村集體經濟組織土地發展權，維護和發展農民土地財產權、集體收益分配權。
四是在農村經營性集體資產產權重構上。近年來國家已經明確的政策制度安排主要有：（1）清產核資，對集體所有的各類資產進行全面清產核資，摸清農村集體經濟組織家底。（2）明確集體資產所有權，把農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體，并依法由農村集體經濟組織代表集體行使所有權。（3）確認農村集體經濟組織成員身份，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，解決成員邊界不清的問題。（4）以股份合作制為改革基本方式，將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據。（5）股權設置應以成員股為主，是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定。股權管理提倡實行不隨人口增減變動而調整的方式。（6）保障農民集體資產股份權利，改革探索賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。農村集體產權制度改革從地方率先探索到全國統籌安排，這是我國重構集體經營性資產產權極為重要的制度創新。重構農村經營性集體資產產權，關鍵就是要貫徹落實中央有關農村集體產權制度改革的政策規定，以發展股份合作等多種形式的合作與聯合為導向，全面完成和深化農村集體產權制度改革，加快構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，有效保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益。
（四）功能重構
農村集體經濟組織作為社區型綜合性經濟組織，具有多重功能。中共中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》以及《農村集體經濟組織示范章程（試行）》都明確農村集體經濟組織具有管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等職能。
一是管理集體資產。首先，集體經濟組織肩負履行管理集體資產的主體責任。集體經濟組織是集體資產管理的主體，要堅持民主和公開原則，保障集體經濟組織成員對集體資產的知情權、參與權、監督權、決策權，建立健全集體產權登記等資產管理基礎性制度。其次，各級黨委政府負有管理農村集體資產的領導職責。在工作上要將集體資產管理提上重要議事日程，在制度上將集體資產管理納入法制建設軌道，在體制機制上不斷深化集體資產管理改革，創新管理機制。再次，各級農業農村部門承擔農村集體資產的指導和監督職責。重點是要推進集體資產管理的制度化、規范化、程度化、公開化、精細化、信息化等工作，指導、監督農村集體經濟組織貫徹落實章程，維護和發展集體經濟組織成員的財產權利和民主權利。
二是開發集體資源。農村集體資源十分豐富，集體資源開發利用的潛力巨大。首先，大力利用山水林田湖草等資源發展休閑農業和鄉村旅游等業態。集體經濟組織應當結合實際，因地制宜利用集體土地資源開展農業觀光和鄉村體驗活動，建設田園綜合體，建設農樂園，創建戶外課堂等休閑農業和鄉村旅游項目，為人們提供鄉村體驗。其次，合理開發利用閑置農宅發展多種形式的鄉村民宿。集體經濟組織既可以單獨開發利用閑置農宅，也可以與社會資本合作開發利用閑置農宅。再次，積極開發利用農村集體建設用地，發展鄉村特色產業和鄉村公益事業。充分利用新修訂的《土地管理法》允許農村集體建設用地入市的新契機，加強對集體建設用地利用的規劃和開發等工作，立足實際，發展鄉村自身特色產業和鄉村公益事業。
三是發展集體經濟。發展壯大集體經濟，既是農村集體經濟組織的重要職能，也是各級黨委和政府高度重視與大力推動的重要工作。特別是近些年來，各級黨委和政府制定和出臺了一系列發展壯大農村集體經濟的政策措施，取得了一定的成效。但由于多種因素的影響，農村集體經濟發展面臨的深層次問題不少，集體經濟發展的內在動力不足比較明顯，應當在戰略認識上和體制機制上有所新突破。首先，要像重視國有經濟發展那樣重視集體經濟發展，像抓國有企業改革發展那樣抓集體企業改革發展。要改變長期以來在思想觀念和政策制度安排上重國有、輕集體的傾向，構建集體經濟與國有經濟、集體企業與國有企業同等重要、平等對待的政策制度體系。其次，加快集體經濟發展的相關立法工作，改變集體經濟發展立法嚴重滯后的局面，盡快制定有關集體經濟發展的法律法規。再次，改革制約集體經濟發展的體制機制，營造有利于集體經濟發展壯大的制度環境。一要深化農村集體產權制度改革，發展新型農村集體經濟，實現集體產權封閉性與開放性的有機統一；二要加快破除城鄉二元體制，建立健全城鄉融合發展的體制機制，實現城鄉要素的雙向流動和平等交換，發揮市場在農村資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府的作用；三要保障集體經濟組織成員的民主管理權和集體收益分配權，使集體經濟發展的成果由集體成員共享。
四是服務集體成員。為集體成員提供生產生活各方面的服務，是集體經濟組織建立與發展的根本目的。應當充分發揮集體經濟組織“統”的功能，強化統一服務職能，重點將鄉鎮集體經濟組織建設成為鄉村樞紐型農民服務中心。2020年10月29日中共十九屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提出實施鄉村建設行動，把鄉鎮建成服務農民的區域中心。2021年4月29日十三屆全國人大常委會第二十八次會議通過《中華人民共和國鄉村振興法》第二十一條規定“國家采取措施支持農村集體經濟組織發展，為本集體成員提供生產生活服務”。第四十一條規定“地方各級人民政府應當加強鄉鎮人民政府社會管理和服務能力建設，把鄉鎮建成鄉村治理中心、農村服務中心、鄉村經濟中心”。[52]鄉鎮要建成服務農民的區域中心和農村服務中心，至少應在如下兩個方面著力：一方面，要強化鄉鎮政府基本公共服務提供。2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》，對鄉鎮政府公共服務能力建設作了明確規定。另一方面，要強化鄉鎮集體經濟組織生產經營服務提供。可以借鑒臺灣鄉鎮農會組織的有益經驗，把鄉鎮集體經濟組織建設作為重點，制定《關于加強鄉鎮集體經濟組織服務能力建設的意見》，形成以鄉鎮集體經濟組織即鄉鎮聯社為主導、以鄉帶村的服務新機制，全方位加強鄉鎮新型集體經濟組織建設，在鄉鎮集體經濟組織內部設立生產合作、供銷合作、信用合作、文化旅游、農業教育、對外聯絡等服務部門，實現生產合作、供銷合作、信用合作，為集體成員的生產經營提供產前產中產后全方位社會化專業化服務。可以將有關部門分散提供的農資、農技、信息、金融、流通等農業社會化服務整合到農村集體經濟組織之中，由農村集體經濟組織這個服務平臺向社員提供統一整地、統一供應種子、統一規范使用化肥農藥、統一利用高科技設備、統一開展技術培訓、統一聘請專業團隊進行田間管理、統一信息服務、統一金融服務、統一市場銷售服務等。鼓勵和規范以鄉鎮集體經濟組織為主體，承接農村交通、水利、基礎設施維護、道路養護、綠化環衛管護等社區基礎設施建設、勞務服務和政策工程項目，加強和提升相關服務質量，使鄉鎮集體經濟組織成為農業社會化服務的主力軍，成為服務農民生產生活的重要組織力量。
（五）治理重構
推進鄉村治理體系和治理能力現代化，實現鄉村善治，必須實現集體經濟組織的治理重構，加快構建農村集體經濟組織治理體系，提升集體經濟組織的治理能力和治理效能。
一是加快推進農村集體經濟組織系列立法工作，將農村集體經濟組織建設管理納入法治化體系。按照《民法典》確定的集體經濟組織作為特別法人類型，加快推進國家《農村集體經濟組織法》以及地方《農村集體經濟組織條例》的立法進程。2020年6月，農村集體經濟組織法起草領導小組第一次全體會議在京召開，標志著農村集體經濟組織法起草相關工作正式啟動。2020年8月21日，黑龍江省第十三屆人民代表大會常務委員會第二十次會議通過、10月1日起施行《黑龍江省農村集體經濟組織條例》，明確了集體經濟組織的市場經濟主體地位、管理主體、股份合作體制和資產運營機制以及監督管理等一系列核心制度，對產權制度改革成果，以法規形式進行了固化。黑龍江省農村集體經濟組織的地方立法走在全國前列，相關立法經驗做法值得借鑒。在制定農村集體經濟組織主體法律法規的同時，也要加強相關輔助法律法規以及配套法律法規建設，形成集體經濟組織建設和集體經濟發展的法律法規體系。
二是完善與落實農村集體經濟組織內部治理機構，將農村集體經濟組織內部治理納入規范化軌道。在農村集體產權制度改革的基礎上，建立健全新型農村集體經濟組織法人治理結構，貫徹落實農業農村部印發的《農村集體經濟組織示范章程（試行）》，加強集體經濟組織的章程制定和修訂工作，盡快實現農村集體經濟組織內部治理的制度化、規范化、程序化，形成集體經濟組織共建、共治、共享、共贏的治理局面，充分體現和保障每一個集體經濟組織成員的主人翁地位，確保集體成員權利得到有效保障，集體成員意志得到充分體現。各級農業農村部門要加強對農村集體經濟組織落實章程情況的指導與監督檢查，確保章程規定的成員大會或成員代表大會、董事會、監事會等治理機制得到有序運行，確保實現農村集體經濟組織的民主管理、規范經營，保障集體成員的知情權、參與權、決策權、監督權。
三是不斷深化改革擴大開放，營造有利于農村集體經濟組織振興的體制環境。首先，在深化農村集體產權制度改革的基礎上，建立健全有利于農村集體經濟組織發展的特別法人財稅制度。使農村集體經濟組織同等享受新型農業經營主體的各項財政優惠政策，支持農村集體經濟組織帶動農民共同富裕，減免集體股份分紅的個人所得稅等相關稅費。其次，建立健全有利于集體經濟組織發展的金融制度。在戰略上加強農村合作金融建設，積極探索以鄉鎮集體經濟組織為主體發展農村合作金融，農村信用合作社可以在鄉鎮集體經濟組織建立信貸部門和服務窗口，滿足集體經濟組織及其成員多方面的金融服務需求。再次，建立健全鼓勵優秀人才到農村集體經濟組織和集體企業就業創業的政策制度。建立集體經濟組織吸引外部人才的體制機制，在集體經濟組織和集體企業實行開放式用人制度，加快建立健全職業經理人聘任機制，形成科學合理的薪酬制度，促進人力資源向集體經濟組織合理流動。推動城鄉就業、醫療、養老等社會保障制度接軌，使在農村集體經濟組織和集體企業就業創業人員能夠享受到與在國有企業就業創業人員同等的醫療、養老等社會保障待遇。最后，積極推進政經分離。厘清鄉鎮集體經濟組織與鄉鎮黨委政府之間、村集體經濟組織與村黨支部、村委會之間的職能關系和權責邊界，實行黨務、村務、社務分離，各類組織賬戶分開，加強基層黨組織的領導，強化鄉鎮政府公共產品供給職責，保障村民自治，剝離集體經濟組織所承擔的農村社區公共管理和公共服務職能，使農村基層各類組織依法依規各司其職，相互配合，協調發展。
（張英洪系北京市農村經濟研究中心研究員； 王麗紅系北京市農村經濟研究中心副研究員；劉偉系華北科技學院教授。本報告刪節版載于《農村經營管理》2021年第7期、8期、9期，此系未刪全文。）
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