推進城鄉一體化是打破城鄉二元結構、解決“三農”問題的客觀要求，是全面推進“美麗瀏陽”、“小康瀏陽”建設的戰略之舉。近年來，瀏陽圍繞“城鄉統籌、產城融合、生態宜居、特色發展”的思路，積極探索城鄉一體化發展的新路徑，城鄉面貌煥然一新，綜合實力顯著增強，城鄉一體化建設取得新實效。2014年實現地區生產總值1037億元，縣域經濟與縣域基本競爭力位居全國百強第36位。截至2014年底，共創建了國家級重點鎮3個、國家首批智慧城市（鎮）1個。永安、大瑤被納入長沙市重點建設的“5個小城市”，鎮頭、沿溪被納入長沙市重點建設的“5個中心鎮”，大圍山被納入長沙市重點建設的“5個特色鎮”。全市城鎮建成區面積拓展到114.22平方公里，城鎮人口達71.85萬人，城鎮化率達55.37%。
一、瀏陽城鄉一體化發展的現狀
（一）注重規劃引領，城鄉一體化發展格局初步形成
基于對市情的全面考量、對形勢的科學分析，高起點編制《瀏陽市城鎮化發展綱要》，發揮規劃的前瞻性和導向性作用，優化了城鄉發展布局。一是拉開了“一軸三帶”城鄉建設骨架?！耙惠S”即沿長瀏高速，以“瀏永公路—瀏大公路—大文公路”為軸，高標準提質改造“工業新城—主城區—大瑤新城”的連接通道，打造一條貫穿南北的景觀大道、工業走廊和經濟動脈，有力地帶動了沿線城鎮快速發展?！叭龓А奔匆詾g東公路為軸線的瀏東城鎮經濟帶，以瀏躍公路為軸線的瀏西城鎮經濟帶，以永社公路為軸線的瀏北城鎮經濟帶，通過“軸”的壯大和“帶”的延伸，形成了覆蓋全市城鄉、協調互動發展的城鄉一體化網絡。二是打造了“七大板塊”市域經濟版圖。根據各區域經濟發展特點，重點打造了國家級（瀏陽）經濟技術開發區、國家級（瀏陽）再制造產業示范基地、花炮產業集中區、瀏陽河生態經濟示范區、大圍山國家級生態旅游示范區、兩型產業園和文化產業園等七大板塊園區，形成了“板塊驅動、多極支撐”的市域經濟體系，推動了各區域因地制宜、錯位發展。
（二）加快產業升級，城鄉一體化發展基礎不斷夯實
把產業的培育和轉型升級作為推進城鄉一體化的重點，形成了“園區帶動、多輪驅動”的發展態勢，支撐城鄉一體化發展的產業基礎更加夯實。一是新型工業持續壯大。按照“興工強鎮、建園造城”的思路，以經開區、制造產業基地和兩型產業園等園區為核心，積極發展電子信息、生物醫藥、機械制造、健康食品等優勢產業，藍思科技、爾康制藥等一批龍頭企業不斷壯大。截至2014年底，全市規模工業企業達798家，實現規模工業總產值1668.6億元，同比增長23.1%。三大園區規模工業總產值、財政收入增速均超過30%，園區經濟的強勁增長對周邊鄉鎮的輻射和帶動作用日益彰顯。二是花炮產業轉型升級。近年來，在安全環保和政策調整雙重壓力下，瀏陽大力實施“四化兩型”戰略，即推進花炮產業向“信息化、標準化、規?；?、機械化”和“安全型”、“環保型”發展，加強花炮產業科技創新力度，并借助青奧會、北京APEC會議等國際節會重新樹立了花炮“安全、環保、藝術”的新形象。2014年花炮產業產值首次突破200億元。三是現代農業穩步發展。實施“科技興農、產業興農”戰略，著力構建“兩廊三帶三基地”特色農業體系，“兩廊”即瀏陽河百里花木彩色走廊和以東區山區為重點的優質水果走廊，“三帶”即優質水稻產業帶、烤煙產業帶、無公害蔬菜產業帶等三大優勢產業帶，“三基地”即油茶基地、油菜基地和中藥材基地等三大特色產業基地。積極引進和培育農產品加工龍頭企業，推進農產品精深加工。大力發展農民專業合作組織，2014年全市農民專業合作社達3500家，農業產業化、市場化水平不斷提高。深入推進“一村一品”工程，做大做強花木、蔬菜、油茶、藥材、水果、黑山羊等特色產業，農業生產逐步向規?；?、專業化、品牌化發展。四是第三產業活力迸發。近年來，瀏陽圍繞“一帶兩圈五大組團”的總體布局加快發展旅游產業，“一帶”為瀏陽河風情旅游帶，“兩圈”為大圍山生態旅游圈和瀏陽城市休閑圈，“五大組團”為紅色研學旅游組團、山水運動休閑組團、醫藥健康旅游組團、花木休閑農業組團以及花炮宗教文化旅游組團。重點建設大圍山生態旅游示范區，開發了“春賞花、夏漂流、秋品果、冬滑雪”等獨具特色的休閑旅游線路，全力打造“湖湘寶地，美麗瀏陽”旅游品牌。2014年共接待游客1268.7萬人次，實現旅游收入124億元，成功獲評湖南省旅游產業發展十佳縣市。做大做強現代服務業，引進并建設了一批大型消費平臺和專業市場，成功舉辦周末焰火燃放、城市商務節、湘贛邊區域合作交流會等重大節會活動，城鄉商貿日益繁榮。2014年實現社會消費品零售總額201.6億元，同比增長13.2%。積極發展金融、物流、信息等產業，全市擁有銀行15家、小額貸款公司4家、保險機構27家，2014年金融機構存貸款余額分別達435.61億元、361.06億元，同比增長分別為16.82%、21.34%。
（三）完善基礎設施，城鄉一體化承載功能日益完善
堅持以基礎項目建設為抓手，通盤謀劃城鄉基礎設施布局，實現城鄉基礎設施聯合共建、聯網共享，城鄉發展承載力進一步增強。一是交通路網不斷優化。實施“雙向融城”戰略，啟動建設金陽大道、南北橫線等對外大通道建設，打造快速、無費、便捷的入長交通干線，實現永安、洞陽與長沙的“融城”對接。完成大瀏、瀏醴、長瀏高速公路建設及國省干線提質改造，促使各鄉鎮都能在20分鐘內進入高速公路。啟動西北環線、錦程大道等城市干道建設，改造提質一批縣域主干道，全面拉通城市斷頭路，市域交通進一步暢通?！皩ν獯箝_放，對內大循環”的交通格局日趨優化。二是配套設施日趨完善。全面實施農村電網改造升級工程，2014年完成123個行政村電網升級改造，農村供電能力和供電質量不斷提升。啟動“氣化瀏陽”建設，城鄉一體化發展的能源保障進一步增強。率先建設全省首個縣級城市自行車租賃系統，設站146個，共投入自行車5000輛。近三年來，共改造城區積水堵點118處，新建鄉鎮污水處理廠14座、壓縮式垃圾中轉站12座、大型垃圾焚燒爐180座，城鄉生活垃圾基本實現無害化處理。
（四）優化生態環境，城鄉一體化宜居指數逐步提高
遵循“讓城鎮融入大自然，讓居民望得見山，看得見水，記得住鄉愁”的城鎮建設理念，加強城鄉環境同治與生態共建，城鄉面貌煥然一新，宜居水平大幅提升。一是城鄉環境整治成效明顯。實施城鄉統籌環境同治三年行動，建立完善“分類減量、上戶收集、村民自治、公司運營、政府補助”的垃圾處置機制，共清理積存垃圾6萬余噸。在全省率先啟動畜禽養殖污染治理工作，關停違規養殖場1260戶，共完成農村畜禽養殖污染治理7458戶266萬平方米，城鄉人居環境得到明顯改善。“葛家模式”、“三口模式”受到國家部委和中央媒體的關注，洞陽、葛家獲評全國環境優美鄉鎮。二是生態創建工作有序推進。加強城鄉環境質量監測監控，大力查處各類環境違法和生態破壞行為，青山綠水得到有效保護。編制創建生態市十年規劃，采取以獎代補政策，鼓勵鄉鎮、村開展創建活動，著力推進“清潔水源、清潔能源、清潔田園、清潔家園”新型城鄉生產生活方式。深入實施“全民綠化三年行動”，共植樹1814.84萬棵。推進新農村示范村建設，打造了一批“美麗村莊”，其中創建國家級生態鄉鎮7個，國家級生態村6個，湖南省兩型村莊（社區）5個。
（五）強化民生保障，城鄉一體化服務體系得到改善
增進民生福祉是統籌城鄉發展的最終目標。堅持以城鄉公共服務均等化為取向，逐步建立健全覆蓋城鄉的保障體系。一是公共服務體系進一步完善。著力統籌發展城鄉教育，啟動教育三年行動，改造義務教育薄弱學校71所，建設教師公共租賃房427套。新增課改實驗校8所，高考一二本上線率和學科平均分連續7年排名長沙四區縣市第一。深入推進縣級公立醫院改革，門診、住院次均費用和藥占比繼續下降，醫保實際補償率逐步提高。通過實施“衛生均衡發展”和“大手牽小手”幫扶工程，加強對基層醫療衛生機構的技術幫扶指導，有效促進了基層醫療機構的發展。不斷加強農村公共文化服務體系建設，建成24個鄉鎮綜合文化站，農村書屋實現了村（社區）全覆蓋。二是社會保障體系進一步健全。加大創業就業扶持力度，2014年實現農村勞動力轉移就業16110人、失業人員再就業4120人，新增城鎮就業1.9萬人，城鎮登記失業率控制在2.8%以內。城鄉人均可支配收入不斷提高，分別達33816元、23180元。城鄉居民養老保險和醫療保險參保人數分別達81.68萬人、129.43萬人。新改建敬老院7所，建設公共租賃房3394套，實施棚戶區改造1635戶，改建農村危房1400戶，切實保障和改善了基本民生。
（六）堅持改革創新，城鄉一體化內驅動力有效激發
通過不斷地改革創新，積極探索符合“兩型”要求、具有地方特色的城鎮化發展道路，城鄉一體化發展內生動力不斷增強。一是推行鄉鎮行政管理體制改革。注重體制機制創新，加大對鄉鎮（街道）的政策支持和資金投入力度。在大瑤鎮開展擴權強鎮改革試點工作，擴大部分鄉鎮經濟社會管理權限，提高社會治理和公共服務能力，并鼓勵在條件成熟的鄉鎮逐步推廣，進一步發揮了經濟發達鎮在區域發展中的輻射帶動作用。實行大圍山“一園帶四鎮”、秋收起義會師紀念館和文家市鎮“鎮館合一”、制造產業基地和永安鎮“園鎮合一”的建設管理模式，打破鎮與園（館）的嚴格界限，形成了產業與城鎮融合發展的格局。二是積極拓展城鄉發展平臺。成功獲批國家級經濟技術開發區和全國發展改革試點城市，國際標準化組織煙花爆竹技術委員會秘書處落戶瀏陽，“瀏陽市兩型產業園”、“瀏陽花炮材料制造產業基地”、“瀏陽河文化產業園”相繼掛牌。成立城市建設集團有限公司、水利建設投資有限公司、開元發展（瀏陽）投資有限責任公司等，多種平臺的搭建為城鎮建設和產業發展提供了有力支撐。
二、瀏陽城鄉一體化發展存在的主要問題
今年來瀏陽城鄉一體化發展取得了較大進步，但離城鄉經濟社會協調發展的要求和目標仍有較大差距，進一步推進城鄉一體化發展，還面臨著不少“攔路虎”和“絆腳石”，主要表現在以下幾個方面：
（一）規劃編制問題
隨著全市整體規劃的科學性和前瞻性不斷加強，城鄉一體化發展格局得到進一步優化，但依然存在一些不足的地方。一是規劃銜接不緊密。雖然近年來瀏陽鄉鎮和村莊規劃力度不斷加大，但市、鎮、村各級規劃銜接還不夠緊密，導致編制的規劃在實際執行中需要較大幅度的調整；有些鄉鎮只注重總體規劃，而缺乏重點地段的控制性詳細規劃，導致控制性詳細規劃的編制滯后于當地發展形勢，影響了項目建設的進程。由于總體規劃與產業、經濟社會發展等各類專項規劃編制時間不一，規劃目標和標準不同，沒有充分銜接，加大了城鄉一體化建設規劃執行的難度。二是規劃執行剛性不強。違法違章建設和隨意改變土地功能性質、未批先建、少批多建現象時有發生。規劃執法力度有待加強，缺乏國土、城管和相關監管部門聯合執法的有效機制和對策，一定程度影響了規劃的剛性和權威，規劃管理工作向下延伸難。
（二）體制機制問題
城鄉二元結構依然存在，“城鄉分割”矛盾仍未根本消除。一是農村土地承包經營權流轉亟需規范。土地產權制度不清晰，流轉程序不規范，導致土地矛盾糾紛時有發生，影響農村的穩定發展，制約了城鄉一體化進程。二是財政金融體制有待完善。近年來，瀏陽在城鎮建設融資方面做了大量的探索和努力，但資金“瓶頸”仍未得到明顯緩解，還沒有走出一條充分運用市場機制籌措鄉鎮建設資金的道路。三是人才儲備機制尚未健全。由于沒有完善的人才留用機制，人才流失較快，不少企業存在較大的用工缺口，園區、城鎮和新農村建設均缺少穩定的高素質專業技術人才和管理類人才隊伍，城鄉一體化發展缺乏可持續的“智力”支撐。
（三）政策環境問題
推進城鄉一體化建設的政策還不完善，政策配套比較滯后，突出表現為：一是用地指標不足?，F行土地政策對農村建設用地保護更加嚴格，建設用地供應少、土地審批時間長、用地性質變更難，致使一些工業園區和小城鎮建設空間受到影響。二是融資渠道不寬。中小企業貸款手續較繁雜，尤其是小企業注冊資本和信用等級不夠，受授信條件的限制，經常被銀行拒之門外。支持農村公益事業建設項目的政策不完善，除國家投資以外，基本由集體經濟組織和農民負擔，籌措資金難度較大，影響了項目的實施和推進。三是戶籍改革滯后。雖然現行戶籍制度已有一些調整，但城鄉二元戶籍管理體制沒有徹底改變。農民進城的“門檻”依然較高，在計生管理、人口暫住等方面受到諸多限制，也衍生了相關福利、宅基地置換等多方面的問題，不利于城鎮化建設的有效推進。四是城鄉社保差距較大。農村社會保障體系還有很多地方亟需完善，農村低保覆蓋面較窄，保障水平較低，教育、醫療、就業等制度不同程度地存在“城鄉有別”。近年來，隨著城鎮的開發建設，城郊土地被大量征用，“失地農民”的社會保障問題日益突出。
三、瀏陽城鄉一體化發展的思路對策
（一）嚴格規劃管理，落實城鄉一體化發展藍圖
一是加強規劃銜接。全方位科學編制和完善市、鎮、村各級規劃，做好各級規劃的銜接。將歷史人文、自然生態和地方特色更好地融入城鄉規劃，全面推進城鄉總體規劃、經濟社會發展規劃、土地利用規劃、產業發展規劃“多規合一”，形成以城鄉一體化發展戰略為導向、區域總體規劃為核心、控制性詳細規劃為基礎、各類專項規劃為紐帶，覆蓋城鄉、層次清晰、目標明確、管理有序的規劃體系。二是強化規劃剛性。加強《城鄉規劃法》及相關政策法規的宣傳，對違法建設行為進行曝光，形成防違治違輿論攻勢和堅決打擊違建行為的社會氛圍。嚴格執行規劃，規劃一旦形成，未經法定程序不得擅自改變。堅持實施基本生態線控制制度，嚴格控制線內開發建設。加強國土、規劃、房管、紀檢監察、公安等部門執法合作，確保城鄉一體化建設規劃落到實處。
（二）推進改革創新，健全城鄉一體化機制體制
一是創新農村土地流轉機制。鼓勵創新農村集體非農建設用地、農村土地承包經營權和農村居民宅基地有序流轉機制，在堅持土地有償使用和嚴格用途管制的前提下，允許以轉包、互換、租賃、轉讓、入股、聯營等形式，進入基礎設施項目、產業平臺項目和經營性公益事業領域，進一步擴大土地流轉的規模。建立非農集體建設用地使用權交易制度，在不改變土地性質的前提下，經批準可有償用于產業項目、住宅小區和公用設施建設。建立健全市、鎮、村三級流轉服務組織網絡，依托城鎮組織土地合作聯合社。嚴格限制城鎮住宅項目分散建設，鼓勵農民居住向城鎮集中，進一步規范流轉程序。二是拓寬發展融資渠道。通過成立城鄉一體化建設投資擔保公司和設立城鎮發展基金，創新城鎮融資平臺和載體。深入推進農房抵押貸款，盤活農村資產，拓寬農民融資渠道。鼓勵以各種形式，吸引民間資本投資參與城鎮各市場領域的開發、建設和運營。積極開展招商引資，繼續支持金融機構進駐城鎮設立分支或網點，形成多元化、充滿活力的投資局面。三是完善人才引進儲備機制。繼續實施五年內引進3000名黨政人才和教育衛生類人才、5000名企業中高層管理人才、80000名企業專業技能人才的“5358”人才工程，創新人才引進方式，注重通過項目入股、技術合作等方式引才引智。建立以能力和業績為導向的人才考評機制，進一步改善人才服務環境，完善園區、企業的生產、生活配套設施，在出入境、落戶、住房、教育培訓等多方面開辟“綠色通道”，讓更多高素質人才進入瀏陽、扎根瀏陽、創業瀏陽、發展瀏陽。
（三）完善相關政策，營造城鄉一體化良好環境
一是完善土地使用政策。對小城鎮建設用地實行統一規劃、統一征地、統一劃撥、統一管理，建立嚴格的耕地審批考核指標體系。以穩定農村現行土地政策為前提，妥善處理農民離土進城與穩定土地承包政策的關系，加快推進土地使用權向種植能手集中，提高土地利用效率。二是完善財政管理政策。健全城鎮財稅分成體制，完善財政轉移支持政策，實行土地出讓金返還機制，加大對鄉鎮的財政傾斜力度，增強鎮本級的資金運作和調控能力。三是完善戶籍管理政策。根據國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，加快調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度。放低農民進城落戶準入門檻，取消戶籍制度的“等級烙印”。下放戶口辦理審批權限，簡化戶口遷移手續，提高戶籍辦理效率，實現城鄉戶籍管理一體化。四是完善社會保障政策。加快社會事業、基礎設施在城鎮的完善和向農村的延伸，形成城鄉統一的教育、醫療、文化、衛生、養老、就業、最低生活保障等一系列制度，完善失地農民征地補償、就業、住房安置等政策，最大限度地縮小現有的城鄉差距，使城鄉居民公平分享城鄉一體化發展成果。
作者時任瀏陽市市委副書記、市長
中國鄉村發現網轉自:湖南省人民政府發展研究中心官方微信
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