自2004年起，國家先后實施了農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼（農業三項補貼）等糧食補貼政策，隨著我國農業農村發展形勢的深刻變化、原有的種糧補貼政策凸顯出一些問題和不足，有待進一步調整完善。
部分地區補貼不到位
近年來，農村土地流轉工作取得了實質性進展，不少土地向種糧大戶集中，種糧大戶成為了實際的種糧者，按照國家政策“誰種糧誰得補貼”原則，種糧補貼應歸種糧大戶。
在全國政協副秘書長、民革中央副主席劉家強看來，目前許多地方是誰擁有耕地承包權、誰就享受種糧補貼資金，實際流轉了土地的承包人并沒有得到糧食補貼。
劉家強在接受《中國產經新聞》記者采訪時表示，相對應的是，把土地流轉出去的農民沒有種植糧食卻仍然領取補貼。另外還有少數已用于畜牧水產養殖的耕地、成片良田轉為設施農業用地、非農業征（占）用耕地等已改變用途的，以及一些撂荒地依然領取糧食補貼。因而，通過土地流轉種植糧食作物的農戶沒有按規定享受到國家糧食補貼。
由此可以看出，調整完善農業補貼，是加快農業發展方式轉變的迫切需要。
農業部南京農業機械化研究所副研究員、江蘇省小麥產業鏈省級分析師張宗毅博士在接受《中國產經新聞》記者采訪時表示，農業“三補貼”剛開始實施時，鑒于種植面積難以核查、基層主管部門裁量權過大容易滋生腐敗等問題，最后逐漸不再核查農戶是否種植良種、是否種植糧食，而直接跟農戶耕地面積掛鉤。
記者在采訪中也了解到，目前，在全國一些省份，農業三補貼發放對象是具有土地承包權的農戶，而非實際經營者。在全國耕地流轉面積占家庭承包經營耕地面積30%以上的今天，土地承包權與土地經營權分離現象日趨普遍，農業三補貼基本淪為具有土地承包權的農戶按承包面積發放的收入補貼，對促進糧食生產作用越來越小。
張宗毅表示，在局部地區農業三補貼反而對農戶糧食生產積極性有一定的抑制，至少種糧大戶情緒受到了負面刺激。流轉數百上千畝土地進行農業生產的大戶或合作社，由于糧食生產機械化水平高而非糧作物機械化水平低，所以一般流轉面積越大，種植糧食作物的概率越高，鑒于種糧的低收益和規模化帶來的高風險，他們對農業三補貼的需求就更為迫切，也因此在調研中經常聽到種糧大戶抱怨“國家說是重視糧食生產，為啥補貼都給了不種地的農民，種糧食的反而沒有。”
劉家強指出，糧食補貼效果不明顯，不能充分調動種糧積極性，補貼面積核實難，補貼面積與實際面積不符。
值得一提的是，種糧補貼是國家對種糧農民給予的一種經濟補償手段，它能減少農民種糧成本支出，但是所占比例很小。
劉家強表示，和經濟作物相比，種糧成本高、收益低，農民種糧收益即使加上國家糧食補貼，也遠遠不及種植經濟作物的效益。從根本上講，種糧補貼對農民種糧積極性的提高還不能起到決定性作用。
在采訪中記者了解，國家糧食補貼政策是“誰種糧誰得補助”，是按照實際種植糧食的土地面積為依據。但是由于農民田地分散，地塊小、多且分散，每年種植情況都是動態的，如果每年都要核實種植面積，工作量特別大、很難落實到位，不少地方實際操作沒有以種植面積為依據進行“糧補”，而是以承包地面積為基礎進行“地補”。這就導致補貼面積與實際面積不符。
劉家強對記者說，一是農村稅費改革前，有些地方沒有將低產田塊納入繳稅面積，目的就是少繳稅，而現在這些種植糧食的土地卻沒有享受應有的糧食補貼。二是糧食補貼面積以原農業稅計稅面積及農戶二輪承包面積為依據，補貼面積小于實際種植面積。
其實，上述一些問題，國家已在進行探索和改革。目前中央已經啟動調整農業三項補貼改革試點工作，明確提出支持糧食適度規模經營，對糧食補貼有根本性的方向調整。
去年5月，農業部和財政部聯合出臺了《關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》，提出“在全國范圍內調整20%的農資綜合補貼資金用于支持糧食適度規模經營”、“農業‘三項補貼’新增資金”重點向新型經營主體傾斜和將農業“三項補貼”合并為“農業支持保護補貼”在部分地區開展試點等，以支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。
糧食補貼要“適度”
那么，究竟該如何加大糧食適度規模經營補貼？對此，劉家強提出了4個建議。
其一是補貼種植面積要適度，不宜過大。劉家強介紹，我國廣大的西部地區農村耕地基本在丘陵山區，以四川為例，四川省現有種糧大戶的門檻面積為30畝，可對丘陵地區補貼面積確定為20畝，同時設定最大補貼面積上限，比如超過1000畝，就只補貼1000畝等。應鼓勵中小規模種糧大戶、家庭農場和農民專業合作社，一定要根據實際情況適度發展規模，防止他們因貪大而失敗，造成不良影響。
其二是鼓勵種糧大戶拾荒種糧并提高種糧大戶補貼標準。為解決撂荒問題，應鼓勵主動拾荒種地的大戶，只要種植面積達到要求，并經鎮、村、社證明，就應給予糧食補貼。現有的種糧大戶補貼較低，對規模經營主體的幫助十分有限。調研中我們了解到，種糧大戶在人工和土地流轉金兩個方面開支所占比例較大，稍有不慎就會出現虧損局面，經營風險特別大。建議提高種糧大戶的補貼標準，以較大幅度地減少種糧大戶的生產成本。
其三是增加對種糧大戶的補貼種類。劉家強表示，補貼分為3個種類：一是對土地流轉金進行補貼，建議按租地金額的80%左右進行定額補貼，緩解種糧大戶租地成本過高的問題；二是對全程機械化技術作業進行補貼，以水稻為例可補貼軟盤旱育秧、插秧或機收以及病蟲害防治等具體生產環節，也可對專門從事農機服務的社會化服務組織進行補貼；三是對晾曬場、糧食倉庫等設備進行補貼，減少糧食在儲藏環節中不必要的損失。
其四是集中使用資金，充分發揮有效性。農業三項補貼資金巨大，但是兌付到農戶后資金分散、數量小，發揮的作用很受局限。以2015年四川某市農業三項補貼資金為例，總補貼資金達2.8億元，到戶后平均僅128.12元/畝。建議在適當時機將這些分散的資金集中使用，用于改善農業生產基礎設施，比如修建蓄水池、囤水田坎、農機便民道，改善田型便于農機操作等內容。
對于如何進行糧食適度規模經營補貼， “農業三項補貼”合并為“農業支持保護補貼”的方向是對的，支持地力保護和規模經營都非常有必要，但完全沒有必要過度強調糧食，也不一定只給糧食生產者補貼。”張宗毅認為。
在老百姓對食品需求日益豐富的今天，糧食直接消費總量是穩定并略有下降的。其實，所有跟生產資料、種植作物、農產品價格掛鉤的補貼都會對市場造成扭曲，糧食該生產多少應由市場說了算，否則一方面國家糧庫滿倉、另一方面糧食進口不斷增加的情況會繼續持續下去。
“今后的補貼重點應該是給予直接的農業生產者收入補貼、環境補貼比如秸稈還田禁燒、農田基礎設施建設補貼比如田間道路、土地平整等，還有農業保險補貼等‘綠箱’補貼范疇。” 張宗毅認為，根據WTO規則，我國“黃箱”支持政策上升空間有限，今后應重點增加“綠箱”補貼資金，不僅有利于“藏糧于地、藏糧于技”，還有利于優化資源配置、減少市場扭曲。
中國鄉村發現網轉自：中國產經新聞2016-03-22（記者 梁文艷）
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