一
群眾路線在我國的政治生活中具有重要地位，既是意識形態(tài)合法性的來源，也是國家治理的主要手段。群眾路線是一個矛盾的結(jié)合體，群眾觀點(diǎn)和群眾工作方法之間是對立統(tǒng)一的關(guān)系。群眾路線能否有效發(fā)揮作用，有賴于群眾觀點(diǎn)與群眾工作方法的有效銜接。
群眾觀點(diǎn)是新中國意識形態(tài)的核心部分，“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動力”這一論斷，顛覆了中國政治傳統(tǒng)中的精英史觀，確定了國家合法性并不來源于傳統(tǒng)，而是根植于群眾的認(rèn)可。因此，保持黨和群眾的血肉聯(lián)系就成為一項重要的政治原則。長期以來，干部“下訪”和群眾“上訪”被認(rèn)為是保持黨和群眾密切聯(lián)系的重要渠道，以至于進(jìn)入21世紀(jì)，信訪問題再度引起黨和國家的高度重視,；中央明確要求全黨開展群眾路線教育實(shí)踐活動，新一輪的干部“上山下鄉(xiāng)”運(yùn)動在全國各地開展起來。由于我國在政治上確立了人民群眾當(dāng)家作主的地位，且中國共產(chǎn)黨作為先鋒隊組織，主動與人民群眾保持了血肉聯(lián)系，群眾接受國家機(jī)關(guān)為人民服務(wù)的宗旨，在群眾動員中參與政治，在上訪和下訪的渠道內(nèi)協(xié)商解決問題。
群眾路線是新中國國家治理方式的重要組成部分，它是一套獨(dú)具特色的工作方法。群眾路線要求任何工作都必須領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合，“從群眾中來、到群眾中去”，既延續(xù)了傳統(tǒng)中國的政治智慧，也適應(yīng)了現(xiàn)代國家建設(shè)的需求。由于確立了各級黨委、政府在各項工作中的領(lǐng)導(dǎo)地位，強(qiáng)調(diào)條塊之間的分工合作，使得群眾路線具有集權(quán)成分，也具有典型的官僚制特征，保證了行政的效率；同時，群眾路線始終強(qiáng)調(diào)群眾動員的作用，客觀上具有了公眾參與的因素，符合科學(xué)決策的基本機(jī)制。群眾路線內(nèi)部集中與民主之間、官僚制與群眾動員之間，是矛盾的結(jié)合體，新中國成功的國家建設(shè)表明，這一治理方式是成功的。
群眾工作方法的成功，有賴于強(qiáng)大的群眾觀點(diǎn)。經(jīng)過長期的革命戰(zhàn)爭，新中國的官僚體系較好地貫徹了為人民服務(wù)的精神，廣大人民群眾對黨和國家也具有高度的政治認(rèn)同。因此，群眾工作方法可以在不斷的“試錯”過程中漸趨完善，并延續(xù)至今。比如，領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)研，漸漸形成了個案（解剖麻雀）為主的方法，它綜合運(yùn)用了訪談、座談會、蹲點(diǎn)、樹典型等多種技術(shù)。個案方法難以避免特殊情況產(chǎn)生政策失誤，但在“從群眾中來、到群眾中去”的反復(fù)循環(huán)中，可以很快糾正過來。再如，在處理央地關(guān)系上，漸漸形成了“錦標(biāo)賽體制”。它曾經(jīng)是“大躍進(jìn)”錯誤的罪魁禍?zhǔn)祝豢煞裾J(rèn)的是，它至今在發(fā)揮中央和地方兩個方面的積極性上起了不可替代的作用。在意識形態(tài)清明的時期，即便是群眾工作方法出現(xiàn)了問題，一些政策失誤也能被群眾觀點(diǎn)有效地平衡、修復(fù)；一旦群眾觀點(diǎn)含混不清，則群眾工作方法只能依靠內(nèi)部機(jī)制重新調(diào)整，難度大大增加。
改革開放后，我國出現(xiàn)了社會分層和利益群體分化，再加上權(quán)利話語的興起，使得傳統(tǒng)的群眾觀點(diǎn)發(fā)生了微妙變化。首先，改革開放催生了具有不同利益訴求的新社會群體，需要重新劃分社會階層。其次，權(quán)利話語為群眾觀點(diǎn)注入了新的意識形態(tài)因素。因此，群眾運(yùn)動不再由組織動員開展，維權(quán)旗幟下的自發(fā)的集體行動開始出現(xiàn)。這在一定程度上沖擊了已有的群眾工作機(jī)制，典型如信訪體制，它本是密切黨和群眾聯(lián)系的機(jī)制，屬于群眾政治參與的渠道，但卻慢慢注入了政治抗?fàn)幍膬?nèi)涵。這種劇烈的社會轉(zhuǎn)型，要求群眾路線必須實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，將已經(jīng)崛起的權(quán)利話語吸納進(jìn)群眾觀點(diǎn)中，創(chuàng)新群眾工作機(jī)制有效化解“依法抗?fàn)帯薄?/span>
二
在長期的國家建設(shè)過程中，群眾路線逐漸形成了相對成熟的工作機(jī)制，它們已成為國家治理方式的重要組成部分，簡約治理、中心工作和綜合治理是其中的三大機(jī)制。
1．簡約治理
傳統(tǒng)中國的地方治理一直具有簡約主義傳統(tǒng)，表現(xiàn)為準(zhǔn)官員和半正式的行政方式被廣泛采用。群眾路線繼承了這一傳統(tǒng)，通過階級劃分，以及在具體工作中團(tuán)結(jié)少數(shù)積極分子作為領(lǐng)導(dǎo)的骨干，并憑借這批骨干去提高中間分子，爭取落后分子，培養(yǎng)了基層治理的代理人；在具體的行政方式上，也大量采用軟硬兼施、正式權(quán)力的非正式運(yùn)作等方式進(jìn)行。簡約治理是熟人社會的治理，由于代理人能夠充分掌握地方社會的信息，且能夠熟練運(yùn)用地方性規(guī)范制衡被治理者，因此，對于正式行政而言，代理人體制是簡約主義的。
簡約治理需要解決兩個問題，其一，代理人有可能成為贏利型經(jīng)紀(jì)人，蠶食公共利益，其二，邊緣人的崛起有可能瓦解地方性規(guī)范，讓半正式的行政方式捉襟見肘。中華帝國時期主要依靠雙軌政治來解決這一問題，士紳既接受了儒家教化，又能有效規(guī)制邊緣人，在自上而下及自下而上的政治雙軌中起到接點(diǎn)作用。清末以降的國家政權(quán)建設(shè)摒棄了無為政治，一些地方邊緣人取代士紳成為代理人，導(dǎo)致了國家政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化。群眾路線較好地解決了國家政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化的問題，群眾動員不僅建立了全新的國家觀，讓群眾觀點(diǎn)有效地規(guī)制新的政治精英，且建立了新的政治參與機(jī)制，讓群眾監(jiān)督地方代理人。
在簡約治理這一機(jī)制上，當(dāng)前的群眾路線面臨著雙重挑戰(zhàn)，一是支撐代理人體制的熟人社會性質(zhì)的改變，二是群眾動員機(jī)制的式微。半熟人社會，尤其是灰色社會的存在，使得代理人很難充分掌握地方社會的信息，原有的地方性規(guī)范也逐漸瓦解，邊緣人重新崛起，而群眾動員的式微，又讓代理人的監(jiān)控機(jī)制喪失殆盡。因此，地方治理有陷入內(nèi)卷化的危險，為了防止這一惡果，只能進(jìn)一步加強(qiáng)正式行政體系的建設(shè)，并最終弱化代理人體制。
2．中心工作
近代以來開啟的國家建設(shè)，改變了帝制時代的無為政治理念，強(qiáng)國富民成為國家的首要任務(wù)。但是，弱小的國家能力與艱巨的國家建設(shè)任務(wù)之間存在巨大的反差，這在國家治理領(lǐng)域主要表現(xiàn)為，正式行政力量無法處理日益增加的行政事務(wù)。簡約治理機(jī)制部分解決了這一問題，通過代理人體制的行政架構(gòu)，分擔(dān)了諸多地方治理任務(wù)。然而，僅僅依靠半正式行政力量的補(bǔ)充是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要提高正式行政的效率，做法之一就是打破科層制對行政力量進(jìn)行重新組合。這就是毛澤東同志在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》所說的，領(lǐng)導(dǎo)人員依照每一具體地區(qū)的歷史條件和環(huán)境條件，統(tǒng)籌全局，正確地決定每一時期的工作重心和工作秩序，并把這種決定堅持地貫徹下去，即在任何一個地區(qū)，一段時間內(nèi)只能有一個中心工作，輔以第二位、第三位的工作。這種按照工作重心重新組合行政力量以提高工作效率的做法，便是中心工作機(jī)制。
中心工作機(jī)制已成為我國行政運(yùn)作的重要組成部分。改革開放以后，社會治安工作形成了“嚴(yán)打”機(jī)制，每年或每段時期都有一項重點(diǎn)打擊工作，公檢法相配合，保證“從嚴(yán)、從重、從快”的效果。近些年的城市管理也大量采用了類似機(jī)制，一段時間內(nèi)集中力量“整頓”某項突出問題，所有的城市管理力量統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一指揮。中心工作機(jī)制甚至取代了日常工作機(jī)制，行政力量的改組常態(tài)化，這在基層政權(quán)的運(yùn)作中表現(xiàn)尤為突出。20世紀(jì)90年代，計劃生育和稅費(fèi)征收成為鄉(xiāng)村兩級組織的中心任務(wù)，“計劃生育工作組”和“稅費(fèi)征收小組”普遍取代原有的“七站八所”，成為基層組織的實(shí)際運(yùn)作機(jī)構(gòu)。近些年新出現(xiàn)了招商小組、新農(nóng)村建設(shè)小組，表明不同時期的工作重心有所改變。中心工作是隨著不同時期工作重心的變化而改變的，因此，它具有典型的運(yùn)動式治理的特征。
只不過，大多數(shù)中心工作已無法動員群眾，只在官僚體系和半正式的行政體系內(nèi)進(jìn)行動員。為了保證中心工作的有效開展，行政系統(tǒng)形成了壓力型體制，一級行政組織為了完成上級下達(dá)的目標(biāo)，將這些目標(biāo)分解為數(shù)量化的任務(wù)和物質(zhì)化的指標(biāo)體系，層層量化分解，派給下級組織和個人。為了保證實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，一般配以目標(biāo)管理責(zé)任制，重要的指標(biāo)則實(shí)行“一票否決”制。在這一體制下，每一級行政組織都在這些評價體系的壓力下運(yùn)行。壓力型體制雖然有利于保證中心工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但卻很難對中心工作的實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)控。但恰恰是在中心工作的實(shí)施過程中，下級組織尤其是基層組織和街頭官僚，容易在壓力之下進(jìn)行選擇性政策執(zhí)行，甚至是執(zhí)法犯法。
3. 綜合治理
中心工作機(jī)制要求所有的行政力量統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一行動，這就必然延伸出綜合治理機(jī)制。綜合治理在第一個層次上是加強(qiáng)各部門之間的分工合作，明確各行政機(jī)構(gòu)的職責(zé)，這在本質(zhì)上屬于官僚制建設(shè)的一部分。社會治安領(lǐng)域的“嚴(yán)打”和城市管理中的“整頓”，基本上屬于此類，公、檢、法各部門只是在“嚴(yán)打”過程中加強(qiáng)配合、協(xié)調(diào)，各級綜治委屬于協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而非行政上級；公安、城管、建設(shè)等部門在城市管理“整頓”中的配合，各自的執(zhí)法權(quán)也保持完好，城管局仍只具有相對集中行政處罰權(quán)，城管委也屬于協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，直接行政負(fù)責(zé)人仍是各級政府及主管單位。
綜合治理在第二個層次上是行政力量的臨時重組，各行政人員除負(fù)有機(jī)構(gòu)職責(zé)外，還負(fù)有“兼職”完成中心工作任務(wù)的職責(zé)，這具有反官僚制的特征。行政力量的重組往往發(fā)生在專業(yè)化不夠強(qiáng)的機(jī)構(gòu)內(nèi)部。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然是一級政府，是典型的科層組織，但由于政府內(nèi)部的各部門專業(yè)化程度并不高，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府傾向于打破科層制，圍繞中心工作重組行政力量。因此，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員既可能是計生專干、還可能是駐村干部、新農(nóng)村建設(shè)工作組的成員等等。公安、土地管理等實(shí)行垂直管理的機(jī)構(gòu)，雖然與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的其它部門相比專業(yè)化程度較高，但在其系統(tǒng)內(nèi)部專業(yè)化并不明顯，機(jī)構(gòu)內(nèi)部的行政力量也不時重組。
綜合治理意味著處理好群眾路線各層次、各部分間的對立統(tǒng)一關(guān)系。為了實(shí)現(xiàn)各部門協(xié)調(diào)一致，齊抓共管，一般實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)“一元化”的領(lǐng)導(dǎo)。而為了依靠廣大人民群眾，運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的、文化的、教育的等多種手段，就要實(shí)行廣泛的動員。很顯然，官僚制和群眾動員的相互協(xié)調(diào)是綜合治理的應(yīng)有之義。改革開放以來，在中心工作機(jī)制和壓力型體制之下，官僚體系的動員是極為高效的，但對半正式行政體系及群眾的動員卻逐漸式微。前已述及，代理人體制實(shí)際上在漸趨弱化，而在毛時代廣泛采用的各種代表會、干部會、座談會、群眾會，在會上舉行苦主控訴等群眾動員手段已基本上喪失。
三
作為國家治理手段的群眾路線，發(fā)軔于革命戰(zhàn)爭時期，成熟于建國初期的土改、鎮(zhèn)反、改造舊官僚系統(tǒng)等運(yùn)動中，廣泛運(yùn)用于社會主義建設(shè)時期，已成為中國獨(dú)特的國家性質(zhì)的重要構(gòu)成部分。但是，隨著國家治理的轉(zhuǎn)型，群眾路線也面臨諸多挑戰(zhàn)，簡約治理、中心工作和綜合治理機(jī)制無不在實(shí)踐過程遭遇困境。
改革開放后，我國的基層治理環(huán)境發(fā)生了重要變化。首先，熟人社會性質(zhì)發(fā)生了改變。無論是鄉(xiāng)土社會還是單位制下的城市社會，都是熟人社會。熟人社會是一個全信息社會，基層干部與群眾之間并不存在信息不對稱問題。因此，在熟人社會的治理中，基層干部能夠極為簡約地掌握被治理者的信息，并在此基礎(chǔ)上對群眾作出合理的分類。熟人社會還是一個人情社會，具有較強(qiáng)的地方性規(guī)范，基層干部可以采用各種半正式行政方式，提高了行政效率。然而，在半熟人社會和陌生人社會中，信息不對稱使得基層干部無法對群眾進(jìn)行有效地分類。在社會分層與利益分化的背景下，事實(shí)上出現(xiàn)了一些以謀取私利為目的的“釘子戶”，它瓦解了地方性規(guī)范，并迫使正式行政介入基層治理領(lǐng)域。其次，隨著市場化媒體“政治化”與政治性較強(qiáng)的媒體“去政治化”的雙向運(yùn)動，權(quán)利話語已深入人心。與傳統(tǒng)的群眾動員形成鮮明對比的是，媒介動員在輿論監(jiān)督的旗幟下，具有明顯的“反體制”特征，它已非地方治理合法性的主要來源，而是基層治理的巨大挑戰(zhàn)。一線行政被置于輿論和制度的有效約束下，一些有效的行政手段因為與法規(guī)相沖突而被禁用，基層治理漸漸失去了靈活性。
為了應(yīng)對這些重要變化，行政系統(tǒng)經(jīng)歷了一個明顯的去政治化過程?；鶎又卫肀Ａ袅酥T多群眾動員技術(shù)，源于毛時代的干部下鄉(xiāng)蹲點(diǎn)，在駐村干部制度中被延續(xù)下來；源于20世紀(jì)60年代的群防群治，漸漸成為改革開放后社會治安綜合治理的主要制度依托；建國初期建立的信訪制度，儼然成為當(dāng)前社會管理的主要抓手。然而，這些具有重要意識形態(tài)色彩的群眾動員技術(shù)，無不經(jīng)歷了“去政治化”和逐漸“行政化”的過程。駐村干部制度下的干部實(shí)際上已不駐村，更無可能和農(nóng)民“三同”（同吃、同住、同勞動），駐村干部實(shí)際上已演化為村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間科層組織的中間層；作為群防群治載體的治安聯(lián)防隊員，已完全喪失了群眾性，20世紀(jì)90年代后開啟了專業(yè)化過程，近些年，治安聯(lián)防隊事實(shí)上演化為公安機(jī)關(guān)的協(xié)警隊伍；信訪制度本是加強(qiáng)黨和群眾聯(lián)系的主要渠道，一度是群眾動員的主要手段，但近些年來，信訪體制漸漸成為維穩(wěn)的專門機(jī)關(guān)，是處理社會管理事務(wù)的行政機(jī)關(guān)。
與行政系統(tǒng)“去政治化”相伴隨的是，一些社會問題卻不斷“政治化”。20世紀(jì)90年代的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，是中央主動政治化的結(jié)果，其政治動員的對象是官僚系統(tǒng)，而非群眾。但它迎合了群眾觀點(diǎn)，意外地鼓勵了農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)?。近些年來，一些民生問題逐漸成為民眾上訪和抗?fàn)幍闹饕獎右颉６S著市場化媒體和自媒體的發(fā)展，媒介動員在民眾抗?fàn)幹衅鸬搅藳Q定性作用，普通民眾抗?fàn)幍膶I(yè)性和政治性都大大加強(qiáng)，抗?fàn)幷沃饾u成型。
由于行政已經(jīng)去政治化，甚至執(zhí)法化，使得傳統(tǒng)的群眾工作機(jī)制失去了政治土壤。從行政理性化的角度上看，無論是群眾動員還是官僚系統(tǒng)內(nèi)的動員都是極為忌諱的。因此，越來越多的行政事務(wù)在專業(yè)化的旗幟下，摒棄了簡約主義傳統(tǒng)，并擺脫中心工作和綜合治理的束縛。在行政執(zhí)法化的過程中，受程序主義的約束，地方治理逐漸摒棄了半正式行政，轉(zhuǎn)而求助于更為復(fù)雜、卻更為低效的行政策略，陷入了策略主義的陷阱。
恰恰是群眾路線內(nèi)存在多重的對立統(tǒng)一關(guān)系，使得貫徹群眾路線成為一項政治智慧。在相當(dāng)長的時間內(nèi)，過于彰顯政治性，過于頻繁地開展群眾運(yùn)動，破壞了行政理性化，影響了行政效率。而現(xiàn)在面臨的問題是，過于規(guī)避政治性的官僚制行政必然會出現(xiàn)脫離群眾的嚴(yán)重問題。當(dāng)務(wù)之急是要防止群眾路線機(jī)制的異化，重塑基層治理。
四
就國家治理的績效來說，群眾路線有其合理性，它具有“純粹”的官僚制所不具備的優(yōu)點(diǎn)。并且，就其實(shí)踐特征來看，它適應(yīng)國情，且符合公共行政發(fā)展的未來趨勢。因此，需要找回群眾路線在國家治理中的中心地位。
群眾路線一開始主要是作為國家政權(quán)建設(shè)的途徑出現(xiàn)的。在革命戰(zhàn)爭時期，為了有效地宣傳發(fā)動民眾，獲取民眾的支持，中國共產(chǎn)黨人逐漸摸索出了一套行之有效的群眾工作方法。這一方法可以簡單地表述為“領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合”，其重心在群眾動員，而非官僚制建設(shè)。因此，長期以來，“領(lǐng)導(dǎo)”是服務(wù)于群眾工作的，政權(quán)建設(shè)也是圍繞著中心工作開展的。很多經(jīng)驗研究表明，正是通過訴苦等民眾動員技術(shù)，通過建立農(nóng)民協(xié)會、民兵組織等群眾組織，使得土改、士兵改造、鎮(zhèn)反等運(yùn)動順利開展。運(yùn)動過后，這些群眾組織逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎诱?quán)和半正式行政的一部分，革命的意識形態(tài)也成為新政權(quán)合法性的來源。即便是在國家政權(quán)建設(shè)取得初步成效，國家治理漸入常態(tài)化后，新政權(quán)仍然保持了鮮明的群眾性和動員性，群眾動員甚至成為官僚制建設(shè)的一部分。
改革開放后，群眾動員逐漸轉(zhuǎn)向了官僚制建設(shè)，群眾工作開始服務(wù)于“領(lǐng)導(dǎo)”經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會管理。在官僚制建設(shè)的過程中，依法行政逐漸主導(dǎo)了群眾工作，由于一些準(zhǔn)官員如村干部、治安聯(lián)防隊員、城市管理協(xié)管員等不具備執(zhí)法資格，一些半正式的行政方法如做工作、辦學(xué)習(xí)班、親屬共同負(fù)責(zé)制并不符合執(zhí)法程序，大量的群眾工作逐漸退出了國家治理領(lǐng)域。而為了彌補(bǔ)行政力量的不足，群眾組織逐漸專業(yè)化，成為正式行政的一部分，其典型是治安聯(lián)防隊逐漸轉(zhuǎn)化為協(xié)警隊伍?？傮w上看，官僚制建設(shè)的過程同時是群眾動員式微的過程?！皣?yán)打”、“整頓”等看似具有明顯動員色彩的領(lǐng)域，實(shí)際上只是運(yùn)動式治理的手段，并無群眾動員的特征。治安聯(lián)防、協(xié)管甚至村（居）委會，盡管名義上保留了群眾組織或自治組織的性質(zhì)，其實(shí)質(zhì)運(yùn)作卻已高度官僚化。
20世紀(jì)90年代，是我國出現(xiàn)基層治理危機(jī)，強(qiáng)調(diào)官僚制行政建設(shè)，以及進(jìn)行以市場化改革為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村治理體制變革的時候。與此同時，全球掀起了一場以治理理論為核心的公共行政革命，它試圖融合價值與效率，主張去中心化，多中心治理，反對夸大市場作用，塑造多層級的治理結(jié)構(gòu)。群眾路線與治理理論具有不謀而合之處，比如，當(dāng)前我國大力學(xué)習(xí)推廣的西方社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，正是源于群防群治實(shí)踐，它融合了群眾觀點(diǎn)與群眾工作方法，主張通過動員群眾，讓群眾性組織參與地方治理。從群眾中來到群眾中去的方法，既高效地完成了國家建設(shè)，國家權(quán)力前所未有地深入到社會；又能有效地進(jìn)行國家治理，地方治理充分發(fā)揮半正式行政的優(yōu)越性，實(shí)現(xiàn)了去中心化。群眾路線為國家治理提供政治原則，事實(shí)上，群眾觀點(diǎn)的絕大部分原則也為普通民眾所接受。群眾路線還為基層行政提供范式，這些群眾工作機(jī)制甚至取代了通行的官僚制行政。群眾路線甚至還不斷創(chuàng)造一些行政技術(shù)，以適應(yīng)不斷變化的基層治理環(huán)境?？傊?，群眾路線具有多層次的治理結(jié)構(gòu)，既有原則性，又有靈活性。很顯然，改革開放后我國的基層治理經(jīng)歷了官僚制行政不斷擴(kuò)張的過程，上世紀(jì)90年代的基層治理危機(jī)，本質(zhì)上是正式行政侵蝕半正式行政，以及不斷官僚化，從而導(dǎo)致單一中心治理的結(jié)果。
群眾路線還具有歷史延續(xù)性，它承接了傳統(tǒng)中國地方治理中充分運(yùn)用準(zhǔn)官員和半正式行政的做法，架構(gòu)了新的代理人體制，綜合治理的機(jī)制也符合儒法合一的治理方式，甚至中心工作機(jī)制也可以在歷史上的應(yīng)急管理體制中找到影子。就如司法領(lǐng)域馬錫五審判方式所彰顯出來的，群眾路線是傳統(tǒng)中國的治理技術(shù)、西方的官僚制行政以及列寧主義的組織手段相結(jié)合的產(chǎn)物，具有極強(qiáng)的適應(yīng)力。
當(dāng)然，群眾路線本身需要與時俱進(jìn)，很多時候未能貫徹群眾路線，并非領(lǐng)導(dǎo)者沒有注意工作方法，而是既有的群眾工作方法已不適應(yīng)當(dāng)前的基層治理環(huán)境。在群眾觀點(diǎn)上，權(quán)利話語的興起讓普通民眾對個體利益的維護(hù)異常敏感，也更加強(qiáng)烈地要求政府為人民服務(wù)。而事實(shí)上，權(quán)利話語的興起必然導(dǎo)致依法行政（以防止侵害公民權(quán)利）。一旦進(jìn)入官僚制行政的邏輯，一線行政人員的自由裁量權(quán)將受到約束，官僚體制的惰性導(dǎo)致民眾的需求無法及時、充分地得到滿足。在群眾動員上，改革開放后，國家治理領(lǐng)域幾乎未曾進(jìn)行過組織動員，但隨著市場化媒體和網(wǎng)絡(luò)的興起，媒介動員在推動公共政策變革上的作用越來越大。在這個過程中，地方政府不可能有效應(yīng)對媒介動員，群眾動員的主動權(quán)已不在組織，而在媒體，這注定地方治理中的群眾工作機(jī)制難以奏效。
當(dāng)務(wù)之急是，找回群眾路線在國家治理中的中心地位。一方面，應(yīng)該重新審視群眾觀點(diǎn)在官僚制行政中的意識形態(tài)指導(dǎo)作用，讓政治與行政的關(guān)系重新獲得平衡；應(yīng)該重新重視群眾性組織在地方治理中的不可替代的地位，讓正式行政和半正式行政相互配合；應(yīng)該重視群眾工作機(jī)制在國家治理中的優(yōu)越性，讓專業(yè)化與綜合治理之間有效銜接。另一方面，如何讓群眾觀點(diǎn)有效地吸納權(quán)利話語，讓群眾動員適應(yīng)媒介動員時代，是群眾路線重新煥發(fā)生機(jī)的關(guān)鍵。
作者系華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2016年4月上
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