一段時(shí)間以來，環(huán)境治理已經(jīng)成為國家治理的重要內(nèi)容，與此同時(shí)，一些激進(jìn)的環(huán)保措施也不斷成為基層治理沖突的導(dǎo)火索。武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授呂德文撰文指出，沖突的根源在于——環(huán)境保護(hù)說到底是一項(xiàng)生活治理，它與人們的日常生活密切相關(guān)，治理績效取決于生活方式的變革。在這個(gè)意義上，基層治理正在經(jīng)歷一場(chǎng)根本性的目標(biāo)迭代，從傳統(tǒng)意義上的工程建設(shè)轉(zhuǎn)向?qū)鶎由罘绞降闹厮堋?/span>
而以目標(biāo)明確、過程可控、責(zé)任可查為特征，盡量排除不確定性的工程治理方式，在治理的目標(biāo)、內(nèi)容和方法上都與生活治理之間存在天然的沖突。換言之，社會(huì)工程式的治理方式，并不一定切合農(nóng)村基層實(shí)際，亟待全方位的治理迭代。
工程思維治國由來已久
中國式現(xiàn)代化是建立在對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化改造的基礎(chǔ)之上的。
客觀上，如果沒有一系列有組織、有計(jì)劃的社會(huì)工程實(shí)踐，就不可能有中國如今的發(fā)展格局。1949年以后的社會(huì)改造，包括土地改革、促進(jìn)男女平等、提高識(shí)字率、發(fā)展鄉(xiāng)村衛(wèi)生健康事業(yè)等，幾乎將舊的社會(huì)機(jī)制翻轉(zhuǎn)了一遍，是現(xiàn)代社會(huì)得以形成的基石。
再往前回溯，歷史上，大型水利工程和帝國體制更是相互形塑。某種意義上，中國能在農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)代建立較為成熟的官僚體制和相對(duì)成功的中央集權(quán)，很可能是源自于在應(yīng)對(duì)災(zāi)害、興修水利的過程中提高了國家的組織動(dòng)員和協(xié)調(diào)能力。而圍繞著水利建設(shè)和水權(quán)分配，基層社會(huì)沖突甚為常見，卻也促進(jìn)了“社會(huì)”的發(fā)達(dá)。比如，很多地方在歷史上便存在水利興修和協(xié)調(diào)使用的社會(huì)組織，地方精英和士紳的功能也在于維持秩序、調(diào)解糾紛。
任何基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的大型工程要有效舉辦，并能夠得到持續(xù)良好的運(yùn)轉(zhuǎn)，必定要求“社會(huì)”的構(gòu)建。在漫長的農(nóng)業(yè)社會(huì)史中，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)一直占據(jù)主導(dǎo)地位。小農(nóng)分散，需要組織與合作，這一過程是一項(xiàng)極端重要的社會(huì)工程。本質(zhì)上，社會(huì)治理的核心并不僅僅是將國家資源轉(zhuǎn)化為工程項(xiàng)目，更重要的是要通過工程建設(shè)來改造社會(huì)。
僅僅是從鄉(xiāng)村建設(shè)的歷史看，新中國有過不少成功的治理實(shí)踐。比如，人民公社時(shí)代對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的集體化改造奠定了農(nóng)田水利建設(shè)的組織基礎(chǔ)，乃至于依靠基層組織來實(shí)施的共同生產(chǎn)在人民公社解體后仍然具有鮮活的生命力。那些保持了原有的用水、土地使用等制度的地方，其社會(huì)秩序必定比較有序，集體行動(dòng)能力更容易達(dá)成，也就更容易應(yīng)對(duì)新一輪的轟轟烈烈的社會(huì)工程建設(shè)。比如，那些仍然保留著“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”（三年局部調(diào)整，減了人口的家庭將土地調(diào)整到增加人口的家庭，其他家庭保持不變；五年大調(diào)整，所有土地先收回，再按照每戶人口重新分配）的村莊，更容易解決土地細(xì)碎化問題，有利于土地整治、水利工程建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施。
當(dāng)前，工程思維已經(jīng)成了國家治理體系的基因，依靠工程項(xiàng)目的管理方法來開展各項(xiàng)治理活動(dòng)，已成常例。近年來，隨著涉農(nóng)資金逐年增加，農(nóng)田水利、土地整理、道路、電力、網(wǎng)絡(luò)“村村通”等項(xiàng)目不斷增加。
而從精準(zhǔn)扶貧、人居環(huán)境治理到鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略的實(shí)施，均以“攻堅(jiān)”、“行動(dòng)”等項(xiàng)目制的形式加以開展，從本質(zhì)上而言，是由一個(gè)個(gè)具體工程所組合而成的農(nóng)村社會(huì)改造工程——國家制定嚴(yán)格的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，派遣扶貧工作隊(duì)、駐村工作組、專項(xiàng)小組等“施工隊(duì)”，并對(duì)各項(xiàng)工程實(shí)施過程開展督查、檢驗(yàn)、考核，以此進(jìn)行項(xiàng)目監(jiān)理，最終，通過多種形式的量化指標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的情況進(jìn)行考核評(píng)估。
簡言之，我們不僅在重大工程和科技創(chuàng)新上建立了舉國體制，在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域也以項(xiàng)目工程的形式推動(dòng)工作，幾乎所有國家治理任務(wù)都實(shí)現(xiàn)了專項(xiàng)化管理，國家治理體系被改造成由諸多任務(wù)小組組成的項(xiàng)目工程施工體系。這一體系追求標(biāo)準(zhǔn)化、可控性、閉環(huán)性，可謂是人力、物力和財(cái)力等國家治理資源等的重新組織。
但是，在人民公社解體以后，基層社會(huì)重新回到了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。另外，隨著近些年來人口的快速流動(dòng)，農(nóng)村空心化現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，連歷史上低層次的社會(huì)合作組織也難以維系。概言之，在國家治理體系組織化程度極具增強(qiáng)的同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)卻不斷原子化。客觀上說，如果不重塑基層社會(huì)，國家治理在農(nóng)村將困難重重。
一些農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目之浪費(fèi)，觸目驚心。比如，農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，花費(fèi)巨額的水利工程，卻因?yàn)檗r(nóng)民無法組織起來灌溉用水，常年荒廢，依據(jù)筆者的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，這種狀況至今有過之無不及。筆者2021年5月在中部某縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)匾蕴岣咄恋刭|(zhì)量為目的的土地整治項(xiàng)目雖然花費(fèi)巨大，卻因工程實(shí)施無法顧及當(dāng)?shù)氐耐临|(zhì)、水系、耕作習(xí)慣等實(shí)際情況，反而使得土地耕作質(zhì)量下降，群眾不滿意，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織焦頭爛額。
農(nóng)村基層治理的“內(nèi)卷化”
麻煩在于，今天的基層治理正在經(jīng)歷迭代，無法服務(wù)于工程項(xiàng)目和社會(huì)改造之間的有效協(xié)調(diào)。甚至于基層治理體系本身也陷入“兩邊不討好”的困境之中，出現(xiàn)了“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。
基層治理迭代主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：
一是基層政府從基層治理者變成了項(xiàng)目協(xié)調(diào)者和施工員。
治理者具有極強(qiáng)的政治動(dòng)能，其治理行為并不僅僅是為了完成具體的任務(wù)和事項(xiàng)，而是在做工作的過程中形成和被治理者的緊密聯(lián)系，并以此獲得群眾的認(rèn)可和治理合法性。而當(dāng)前的國家治理體系被改造成各個(gè)項(xiàng)目組的組合單位后，基層政府中國家治理體系中的基石地位就難以凸顯，反而降格為負(fù)責(zé)項(xiàng)目落地的施工員或協(xié)調(diào)者，成為一個(gè)被動(dòng)的治理主體。最為嚴(yán)重的是，基層政府失去了政治動(dòng)能，很多看似是政治性極強(qiáng)的工作，也僅僅是因?yàn)樵谡咝蛄兄姓加袃?yōu)先位置，需要投入更多的人力、物力和注意力而已。基層工作的核心并不是從實(shí)質(zhì)上增強(qiáng)任務(wù)的戰(zhàn)略性和政治性，在任務(wù)完成的過程中動(dòng)員群眾，進(jìn)而增強(qiáng)群眾對(duì)國家政策的認(rèn)知；而是特指“時(shí)間緊、任務(wù)重”這一工作特性，基層需要采取更多策略完成上級(jí)任務(wù)。
二是農(nóng)村社會(huì)從一個(gè)自洽的生活共同體蛻化為一個(gè)喪失機(jī)能的生活單元。
過往很長一段歷史時(shí)期，國家對(duì)農(nóng)民生活領(lǐng)域的介入極其有限，農(nóng)村社會(huì)可以自我循環(huán)。現(xiàn)如今，農(nóng)村社會(huì)已經(jīng)失去了自我調(diào)節(jié)功能，村莊乃至于家庭的矛盾都無法通過社會(huì)機(jī)制自我修復(fù)，基層政府被迫介入農(nóng)民生活領(lǐng)域。一些地區(qū)的基層派出所警務(wù)活動(dòng)并不多，但諸如調(diào)解家庭糾紛等非警務(wù)活動(dòng)卻占據(jù)極多警力。在很多地方，鄉(xiāng)村中有任何矛盾糾紛，首先想到的不是找中間人或村干部調(diào)解，而是通過打110和12345等熱線，寄希望于國家專門機(jī)關(guān)的介入。一旦這些專門機(jī)關(guān)介入不及時(shí)，失去自我調(diào)節(jié)功能的鄉(xiāng)村社會(huì)，社會(huì)矛盾便可能積累和激活，進(jìn)而釀出重大案情。
基層治理迭代造成了一個(gè)極為矛盾的現(xiàn)象。
一方面，在國家治理體系中，基層政府越來越成為國家治理工程的施工隊(duì)員，基層社會(huì)治理的規(guī)劃與其無關(guān)，甚至目標(biāo)內(nèi)涵都不為其所知，卻在實(shí)施過程中被嚴(yán)格監(jiān)管，基層干部成了“拿錢的辦事員”。因?yàn)榛鶎痈刹繜o法向群眾有效傳遞各個(gè)治理任務(wù)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，亦無法因地制宜地執(zhí)行這些任務(wù)，群眾也就無法認(rèn)可基層工作，基層干部的政治效能感也就極大降低，認(rèn)為自己的參與完全無法影響到政府的決策和行動(dòng)。客觀上，近些年來國家治理的任務(wù)完成了不少，但基層治理的能力和效率卻未必同步提升，群眾的政治效能感也未必有提高。
另一方面，基層政府承擔(dān)了越來越多服務(wù)于社會(huì)改造的任務(wù)，儼然成為基層社會(huì)的引導(dǎo)者和群眾生活的安置者。近些年來，國家對(duì)農(nóng)民生活全方位介入，通過移風(fēng)易俗等措施，對(duì)農(nóng)村高價(jià)彩禮、人情負(fù)擔(dān)重、農(nóng)村賭博、輕養(yǎng)厚葬等農(nóng)村文化失調(diào)進(jìn)行干預(yù)；通過人居環(huán)境治理行動(dòng)，對(duì)農(nóng)民生活習(xí)慣等進(jìn)行了干預(yù)。生活治理已經(jīng)成為基層治理的最重要的內(nèi)容——一部分生活治理，是國家干預(yù)項(xiàng)目，基層政府作為施工員的身份出現(xiàn)；一部分生活治理，則是群眾要求的結(jié)果，基層政府被迫介入其中而不可自拔。無論哪一種生活治理，基層政府都具有被動(dòng)性和消極性。
時(shí)空壓縮的農(nóng)業(yè)社會(huì)與暴風(fēng)驟雨的工程治理
可以這樣認(rèn)為，當(dāng)前大多數(shù)基層治理矛盾，均集中于生活治理領(lǐng)域。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前基層治理最大的資源投入，恰恰是不切實(shí)際地介入農(nóng)民生活領(lǐng)域。比如，不少普通村莊的集體經(jīng)濟(jì)開支，并不是村干部報(bào)酬，也不是辦公經(jīng)費(fèi)，甚至不是舉辦公益事業(yè)，而是人居環(huán)境治理。
東部某村集體收入僅1萬元，但一年的環(huán)境衛(wèi)生支出大概在10萬左右；華北某村一年集體收入僅5萬，環(huán)境衛(wèi)生費(fèi)用就達(dá)到4萬；中部某個(gè)“美麗鄉(xiāng)村”示范點(diǎn)，村級(jí)支出不斷加大，當(dāng)前已經(jīng)負(fù)債百萬。
很多地方為了建立長效化的人居環(huán)境治理機(jī)制，均通過市場(chǎng)化的方式維護(hù)村莊環(huán)境衛(wèi)生。于是乎，村莊社會(huì)風(fēng)氣在一夜之間倒退，人們都習(xí)慣性依賴公共服務(wù)，更加不注重清潔衛(wèi)生。華北某縣的縣長感嘆，他轄區(qū)的村民連“各家自掃門前雪”都做不到，都在等待環(huán)衛(wèi)工來清掃門前垃圾。有一次，縣機(jī)關(guān)組織干部到某村開展組織活動(dòng)，幫忙清潔村莊，結(jié)果干部在打掃衛(wèi)生，村民卻在旁邊邊嗑瓜子邊對(duì)干部指指點(diǎn)點(diǎn)。
很多地方的基層組織并不是不知道市場(chǎng)化的人居環(huán)境管理機(jī)制的問題所在，但上級(jí)只對(duì)項(xiàng)目結(jié)果感興趣，規(guī)定在一定的時(shí)間范圍內(nèi)達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，并不在意各地有別，教育群眾有個(gè)過程，而唯有“政府兜底+市場(chǎng)服務(wù)”能夠滿足國家治理的項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)要求。
從國家治理的規(guī)律而言，社會(huì)工程思維有其優(yōu)勢(shì)，亦有其局限性。對(duì)于那些國家重大專項(xiàng)任務(wù)而言，項(xiàng)目制的形式有利于發(fā)揮舉國體制、集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)。這些任務(wù)，一般都集中于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，和基層社會(huì)的復(fù)雜性保持一定距離，亦不會(huì)在實(shí)施過程中改變?nèi)藗兊纳罘绞剑梢詫?shí)現(xiàn)閉環(huán)管理。某種意義上，中國之所以能夠在較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化趕超，得益于源自于農(nóng)業(yè)社會(huì)、成熟于工業(yè)化時(shí)代的項(xiàng)目治國實(shí)踐。
但是，農(nóng)村社會(huì)某種意義上是一個(gè)時(shí)空壓縮的社會(huì)，既有農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)代形成的閑散的、節(jié)奏較慢的相對(duì)自洽生活方式，也有工業(yè)社會(huì)塑造的有紀(jì)律、節(jié)奏快且高度理性的現(xiàn)代生活方式，亦在接受后現(xiàn)代、個(gè)性化的生活方式?jīng)_擊。以工程思維，用項(xiàng)目制的方式實(shí)施社會(huì)治理，并不契合大多數(shù)生活治理領(lǐng)域。“環(huán)保”、“節(jié)能減排”等風(fēng)暴式的治理手段影響到人們的基本生活，必定會(huì)引起極大的基層矛盾。
在這個(gè)意義上，治理迭代還需要時(shí)間。其關(guān)鍵是，要讓國家治理工程和基層社會(huì)轉(zhuǎn)型相匹配，而基層政府不該是施工隊(duì)員，而必須是擁有政治效能的治理主體。具體而言，需要全方位地向基層“放權(quán)賦能”。“放權(quán)”的關(guān)鍵不在于將上級(jí)行政部門的職權(quán)下放給基層組織，而是要讓基層組織擁有根據(jù)地方情況和事情的輕重緩急，自主安排事務(wù)的權(quán)力。“賦能”的關(guān)鍵亦非下沉治理資源，而是要讓基層從督查檢查考核等事務(wù)中解脫出來，讓其真正有時(shí)間做群眾工作，和群眾打成一片。
基層必須從工程治理體系中解放出來。
（作者系武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院特聘研究員、博士生導(dǎo)師、兼任武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員、中信改革發(fā)展研究基金會(huì)研究員，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南風(fēng)窗》2021年第26期）
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