《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》提出：“抓緊修改有關(guān)法律，落實中央關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變的重大決策，適時就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內(nèi)容提出具體方案。”按照時間計算，第二輪承包期最早的將于2023年到期，絕大部分地方將于2027年到期。二輪承包期滿后如何延包，是改革和完善我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度面臨的重大課題，其中最核心的爭議問題是兩個：一是延包時是否對原有承包地塊進(jìn)行調(diào)整；二是延包的承包期限如何設(shè)定。這些問題關(guān)系到對中央“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”重大決策的理解和落實，也是貫徹落實中央提出的“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)分置”改革舉措的基礎(chǔ)工作，需要抓緊研究并提早安排。
一、延包應(yīng)否調(diào)整承包地塊
（一）爭議觀點
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，無論是政府官員、專家學(xué)者還是承包農(nóng)戶，對于二輪承包期屆滿后的延包是否應(yīng)當(dāng)調(diào)整承包地塊，均存在幾種截然不同的意見，代表性觀點有4種：
第一種觀點認(rèn)為，為了穩(wěn)定承包關(guān)系和落實中央“長久不變”的政策，應(yīng)采取原地延包方式，繼續(xù)由原農(nóng)戶按照現(xiàn)有地塊和面積承包，不調(diào)整承包地。
第二種觀點認(rèn)為，經(jīng)過了30年的第二輪承包期，一方面，因為出生、死亡、進(jìn)城落戶等原因，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織人員數(shù)量和結(jié)構(gòu)都發(fā)生了較大變化；另一方面，因為征地、農(nóng)村土地整治等原因，原有耕地數(shù)量也發(fā)生了很大變化。由于在二輪承包期內(nèi)實行“生不增、死不減”政策，二輪承包期結(jié)束時農(nóng)戶間土地承包數(shù)量不均的矛盾已經(jīng)積累到了一定程度，基于公平考慮，延包時應(yīng)該按照當(dāng)時人員和土地情況調(diào)整后重新分配，如此才能讓農(nóng)民集體成員公平地取得土地保障。
第三種觀點較為折中，認(rèn)為從穩(wěn)定農(nóng)村承包關(guān)系和落實中央“長久不變”重大決策的角度考慮，在二輪承包期限屆滿時原則上應(yīng)當(dāng)由原承包農(nóng)戶按照現(xiàn)有地塊和面積承包，不做調(diào)整。但基于公平考慮也應(yīng)當(dāng)對少數(shù)個別情況允許進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，例如對于農(nóng)業(yè)稅費取消前自動放棄承包地或者因為欠繳稅費而被收回了承包地并且后來一直沒有再分配承包地的人員，在延包時應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整，給這部分人員分配承包地。
第四種觀點則認(rèn)為，由于各個地方人地關(guān)系變化的情況不盡一致，在二輪承包期內(nèi)是否嚴(yán)格執(zhí)行“增人不增地、減人不減地”政策的情況也不盡相同，在二輪承包期限屆滿時應(yīng)當(dāng)允許各個地方從實際情形出發(fā)自行決定，充分尊重農(nóng)民集體的自主決策權(quán)，立法不必強(qiáng)求一律。
（二）背后的價值沖突
二輪承包期限屆滿后的延包是否調(diào)整承包地的爭議，事實上是30年的二輪承包期內(nèi)是否調(diào)整承包地問題的延續(xù)，所面臨的利益決策在本質(zhì)上是一致的：都體現(xiàn)了基于效率需求的穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)與基于公平需求的“平均地權(quán)”之間的博弈。
為了穩(wěn)定承包關(guān)系、鼓勵農(nóng)民土地投資，自第二輪承包期開始后，中央文件即要求實行“增人不增地、減人不減地”政策。但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這一“30年不變”政策在實踐執(zhí)行中遭遇了挑戰(zhàn)，穩(wěn)定承包關(guān)系的要求與因人口增減帶來的平均分配承包地的要求之間不時產(chǎn)生對抗：承包地是無償分配給農(nóng)民的一份福利保障，發(fā)包之時基本上是按人頭平均分配，一段時期之后，因為人口的出生和死亡、娶進(jìn)嫁出等，不同家庭的人口結(jié)構(gòu)和數(shù)量都會發(fā)生變化，不可避免地會出現(xiàn)一些家庭占有的承包地與其人員數(shù)量嚴(yán)重不匹配的情形，畸多畸少都有可能。此時如果不調(diào)整承包地，農(nóng)民集體成員對集體土地的公平占有狀態(tài)必將被打破。尤其是一些家庭新增的人口沒有承包地份額，這些新增人口的社會保障負(fù)擔(dān)就會分?jǐn)偟竭@個家庭的其他成員身上。與此同時，“外嫁女”、“入贅婿”等的土地權(quán)益保障問題也會隨之產(chǎn)生。但如果在承包期內(nèi)調(diào)整承包地，又會與土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性相沖突，不利于穩(wěn)定承包關(guān)系和保護(hù)承包人的土地權(quán)益，也不利于經(jīng)營者形成穩(wěn)定預(yù)期增加土地投資。因此，雖然中央一直強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定承包關(guān)系，但隨著時間的推移和農(nóng)民集體成員數(shù)量的增減，家庭成員數(shù)量發(fā)生變化，農(nóng)戶之間的利益沖突不斷挑戰(zhàn)承包關(guān)系的穩(wěn)定：家庭成員增加的農(nóng)戶基于對“集體所有就是人人有份”的樸素認(rèn)識和公平訴求而要求調(diào)整承包地，家庭成員數(shù)量不變或者數(shù)量減少的農(nóng)戶則主張保持穩(wěn)定并不同意調(diào)整。貴州省湄潭縣于1987年就開始實施“增人不增地、減人不減地”試驗并嚴(yán)格執(zhí)行，27年后學(xué)者的民意調(diào)查則表明：93%的被調(diào)查者同意按人口進(jìn)行土地再分配。[1]即便是在1992年便開始實施土地股份合作的廣東省佛山市南海區(qū)，這種人口變動與集體土地權(quán)益之間的矛盾一樣不可避免。因此，雖然法律和政策都明確要求在二輪承包的30年承包期內(nèi)不調(diào)整承包地，但一些地方通過農(nóng)民集體表決等不同形式而私自調(diào)整承包地的情形并不少見。法律和政策的實施遭遇了挑戰(zhàn)。
由此可見，是否調(diào)整并非是簡單的對錯問題，而是反映了不同的價值考量和利益平衡：不調(diào)整，是基于穩(wěn)定現(xiàn)有農(nóng)戶土地權(quán)益和提升土地經(jīng)營效率的考慮；調(diào)整，是基于農(nóng)民對“集體所有就是人人有份”的樸素認(rèn)識而產(chǎn)生的土地權(quán)益共享的公平訴求。
（三）方案選擇
改革爭議無法避免，任何一種改革方案也都不可能完美無瑕沒有任何反對聲音，因此，改革方案設(shè)計必須既充分尊重我國國情又符合現(xiàn)代法治理念和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的要求，在權(quán)衡利弊的基礎(chǔ)上做出最優(yōu)的選擇。
“有恒產(chǎn)者有恒心”這一亙古不變的真理是支撐現(xiàn)代物權(quán)制度的基本理念之一，明晰而有保障的產(chǎn)權(quán)也是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和市場經(jīng)濟(jì)的基本要求。回顧我國土地承包經(jīng)營制度近四十年來的發(fā)展歷程，也是逐步向這一方向推進(jìn)的，“逐步穩(wěn)定承包關(guān)系并延長承包期”的發(fā)展脈絡(luò)十分明顯：1984年中央確定第一輪承包期為15年，在承包期內(nèi)執(zhí)行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”原則；1993年中央決定耕地承包期再延長30年不變，并提倡“增人不增地、減人不減地”，2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》則對這一政策予以法律確認(rèn)；1997年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》明確強(qiáng)調(diào)“集體土地實行家庭承包經(jīng)營，是一項長期不變的政策”；2008年十七屆三中全會的決定進(jìn)一步指出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。”因此，回顧中央不同時期的土地承包經(jīng)營政策，從“15年不變”到“30年不變”到“長期不變”再到“長久不變”，這一清晰的發(fā)展脈絡(luò)凸顯了黨中央穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的決心,也使得農(nóng)戶的土地承包權(quán)益越來越明晰和穩(wěn)定。雖然這一政策的實施一直伴隨著不同的聲音和挑戰(zhàn)，但其在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和保障農(nóng)民土地權(quán)益方面的成效顯著。
因此，中央關(guān)于“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”的重大決策是我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度正確的發(fā)展方向，既順應(yīng)建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，也是對我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營領(lǐng)域偉大實踐的經(jīng)驗總結(jié)，是我國在堅守土地公有制底線的前提下農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的最優(yōu)安排。同時，這一重大決策也為我們解決上述價值沖突指明了方向：在二輪承包期限屆滿時必須繼續(xù)維持原有承包關(guān)系穩(wěn)定，原則上不調(diào)整承包地；當(dāng)務(wù)之急，是在繼續(xù)維持原有承包關(guān)系穩(wěn)定的同時妥善平衡好各種利益關(guān)系，在效率優(yōu)先的基礎(chǔ)上兼顧“無地”或“少地”農(nóng)戶的公平訴求。
如果在此次二輪承包期屆滿后完全不調(diào)整承包地，繼續(xù)在二輪承包的基礎(chǔ)上原地延包，隨之而來的挑戰(zhàn)是：
第一，在二輪承包期間新出生的人口、二輪承包時或者承包期內(nèi)放棄了（自愿交回了）承包地的農(nóng)戶，均沒有機(jī)會取得承包地，因為全國各地尚留有機(jī)動地的集體為數(shù)極少，而且耕地數(shù)量總體上是在減少。在尚沒有實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度之前，這部分人的生存保障問題如何解決？其公平訴求如何滿足？考慮到在二輪承包期限內(nèi)“30年不變”政策在實施中積累的矛盾和遇到的挑戰(zhàn)，二輪承包期限屆滿后的延包如果既不調(diào)整分配方案，又不能解決這部分人的利益訴求，其實施必將面臨更大的阻力。
第二，如果不調(diào)整地塊，那些在二輪承包期內(nèi)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍從而喪失了農(nóng)民集體成員資格的人員，雖然按照當(dāng)前政策其有權(quán)保留土地承包經(jīng)營權(quán)，但在二輪承包期屆滿時其承包地如何處理？是收回還是讓其繼續(xù)延包？顯然，從集體所有的內(nèi)涵上分析，這部分人已經(jīng)喪失了集體成員資格，不應(yīng)該再享有承包的資格，讓其繼續(xù)進(jìn)行新一輪的延包，沒有理論依據(jù)。這也就意味著在二輪承包期限屆滿時從法理上考慮這部分人的承包地必須收回。那么收回后的承包地如何處理？
第三，如果在延包時完全不調(diào)整承包地，那么無論延包是否設(shè)定承包期限、期限多長，都會形成人地關(guān)系的徹底固化局面，因為即便下一輪延包設(shè)定期限，承包戶也可以合理期待新一輪承包期滿后仍然在不調(diào)整地塊的基礎(chǔ)上原地延包，那么，延包是否設(shè)定承包期也就意義不大了，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)也就事實上實現(xiàn)了真正的“長久不變”。因此，是否調(diào)整承包地的問題也需要和是否以及如何設(shè)定期限的問題一體考慮。
解決上述問題的基本思路應(yīng)是：第一，維持原有承包關(guān)系穩(wěn)定的基本方向不能動搖，因此，在二輪承包期限屆滿后的延包中，除極少數(shù)特殊情況外應(yīng)當(dāng)盡量維持原有承包關(guān)系不變，不做調(diào)整；第二，對于上述第二種情形應(yīng)當(dāng)在二輪承包期限屆滿時收回承包地，并將這些收回的承包地分配給第一種情形中的無地和少地人員；第三，對于通過上述第二項舉措仍然不能平衡利益的無地或少地人員，國家應(yīng)當(dāng)通過實施傾斜性福利保障的方式在一定程度上解決其公平訴求。
二、延包期限如何設(shè)定
（一）爭議觀點
對二輪承包期限屆滿后延包的期限設(shè)定問題，也有三種不同主張：一是主張繼續(xù)沿用30年期限；二是建議延長到70年以便和國有土地保持一致；三是主張不設(shè)定承包期限，或者將承包期限定為“長久”，從而充分保障農(nóng)戶土地權(quán)益，徹底避免短期經(jīng)營行為，并在真正意義上實現(xiàn)“長久不變”。
（二）方案選擇
筆者認(rèn)為，首先，農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的安排應(yīng)當(dāng)在土地公有制這一底線的框架下進(jìn)行。中央明確提出農(nóng)村土地制度改革必須堅持土地公有制不動搖，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革不僅提出了“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”，而且提出要“落實集體所有權(quán)”。因此，在改革和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度時，雖然穩(wěn)定承包關(guān)系并強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能是改革的總體方向，但仍應(yīng)當(dāng)堅持區(qū)分土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)，否則將會導(dǎo)致土地所有權(quán)被架空而無法落實。從債權(quán)到用益物權(quán)的轉(zhuǎn)變，是對土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能的極大強(qiáng)化，但在這一權(quán)利強(qiáng)化的過程中必須給土地所有權(quán)人保留必要的地位和權(quán)能。按照傳統(tǒng)的用益物權(quán)理論，有期限限制是用益物權(quán)區(qū)別于所有權(quán)的一個重要特征，即便后來發(fā)展出來的永佃權(quán)突破了這一期限限制，但永佃權(quán)人仍需要向土地所有權(quán)人交納佃租，也正是這一交納佃租的行為有效宣告了土地所有權(quán)人權(quán)利的存在，從而不至于使土地所有權(quán)喪失其本質(zhì)。① 結(jié)合我國土地承包經(jīng)營權(quán)制度，如果未來取消期限限制，同時又繼續(xù)實行現(xiàn)有的無償承包制度，則農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)將成為一種既不用向土地所有權(quán)人交納任何費用，又可以永久無限期使用的權(quán)利，其和土地所有權(quán)的區(qū)別將徹底名存實亡。
有鑒于此，在二輪承包期限屆滿后的延包方案中，無期限限制與無償承包只能擇其一：或者繼續(xù)實行無償承包，但必須設(shè)定承包期限，而不能是永久承包；如果不設(shè)定期限限制，實行永久承包，則必須向土地所有權(quán)人交納承包費。只有如此，方能確保“土地公有制底線”不被突破。
綜合考慮上述兩種方案，在延包時實行無期限限制的承包，不再設(shè)定承包期，更符合中央“長久不變”政策的要求，“落實集體所有權(quán)”的目標(biāo)也才能更好實現(xiàn)。因為，如果設(shè)定承包期，無論是30年還是70年，都無法避免承包期限屆滿前的短期行為，也無法擺脫到期時如何制訂延包方案的各種爭議和麻煩。不僅如此，從目前來看，30年承包期內(nèi)不調(diào)整承包地的政策在很多地方執(zhí)行時尚且面臨較大壓力，如果實行70年承包期，并且承包期內(nèi)不調(diào)整承包地，壓力會更大，70年的承包期反倒不利于穩(wěn)定承包關(guān)系并保護(hù)農(nóng)民利益，“長久不變”政策將無法落實。正如有學(xué)者所言，“設(shè)定一個有年限的承包期，給農(nóng)民的信號是到期以后承包土地可能不再由他使用和收益，這不利于農(nóng)民形成對承包土地的長遠(yuǎn)預(yù)期。因此，‘長久不變’應(yīng)是指在一個時點后，農(nóng)民與所承包土地的關(guān)系不再變更，不僅農(nóng)民與其所承包土地形成長久關(guān)系，而且農(nóng)民對所承包土地?fù)碛虚L久物權(quán)。”[2]因此，筆者建議下一輪的承包不設(shè)定承包期，實行“永久承包”，但為了避免土地承包經(jīng)營權(quán)與土地所有權(quán)的混淆，必須實行有償承包。
在當(dāng)前我國糧食價格持續(xù)高于國際市場，國家要對農(nóng)業(yè)投入大量補(bǔ)貼的情形下，讓農(nóng)民向集體交納承包費是否會導(dǎo)致農(nóng)民種田意愿的進(jìn)一步下降，從而既危害我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也損害農(nóng)民利益呢？筆者認(rèn)為，土地所有權(quán)人對農(nóng)民承包土地收取費用屬于私法關(guān)系的范疇，國家對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼則屬于公法關(guān)系的范疇，二者不能混同或者捆綁，土地所有權(quán)人對承包土地收取承包費并不影響國家繼續(xù)實施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。不僅如此，承包費的收取既可以宣告土地所有權(quán)的存在，還能在一定程度上解決當(dāng)前大量存在的“空殼集體”問題。隨著集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)收益的壯大，有地農(nóng)民與無地農(nóng)民之間因承包地占有不均帶來的利益差距也會被弱化，因為無地農(nóng)民可以基于其成員身份公平分享集體土地發(fā)包收益。事實上，有學(xué)者的調(diào)查也表明，集體經(jīng)濟(jì)組織以土地所有權(quán)主體身份向集體成員收取一定的地租存在民意基礎(chǔ)。[3]
三、結(jié)論
以堅持土地公有制底線為前提，以落實中央關(guān)于“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”的重大決策為目標(biāo)，以“效率優(yōu)先、兼顧公平”的價值理念為指導(dǎo)，以三十多年來我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度發(fā)展演變的脈絡(luò)為參照，結(jié)合現(xiàn)代法治和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的要求，筆者就我國農(nóng)村土地二輪承包期限屆滿后的延包方案問題提出如下建議。
（一）分配方案
在二輪承包期屆滿后，原則上以農(nóng)戶為單位堅持原有承包地塊和面積不調(diào)整，繼續(xù)延包；在二輪承包期內(nèi)已經(jīng)整戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的，喪失農(nóng)民集體成員資格，在二輪承包期屆滿后不再參與承包，其交回的土地可以酌情發(fā)包給無地或者少地農(nóng)戶；少數(shù)地方因為各種原因?qū)е卢F(xiàn)有承包地分配狀況極其不公正，2/3以上農(nóng)戶都有重新分配的強(qiáng)烈訴求，并由農(nóng)民集體成員在自愿基礎(chǔ)上通過表決形式達(dá)成重新分配決議，而且該決議內(nèi)容不違反法律和行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的，可以按照農(nóng)民集體的決議執(zhí)行，從而重新分配。
（二）承包期限
在延包時實行無期限限制的有償承包，不設(shè)承包期，但承包戶需要向土地所有權(quán)人交納承包費；承包費標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)各地具體情形在地方政府指導(dǎo)下由農(nóng)民集體商議；承包農(nóng)戶對承包地享有用益物權(quán)，可以自行耕種，也可以依法流轉(zhuǎn)一定期限內(nèi)的經(jīng)營權(quán)。
（三）無地農(nóng)戶的權(quán)益保障
對于在延包之時沒有分到土地或者分地較少的農(nóng)戶，一樣可以基于其成員資格平等地分享集體資產(chǎn)收益（如承包地發(fā)包收益、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益等）。隨著集體資產(chǎn)收益的壯大，有承包地農(nóng)戶和無承包地農(nóng)戶之間的利益差距也將變得不再明顯，兩個群體之間的利益對抗也會逐步弱化。同時，國家在進(jìn)城落戶和社會保障政策方面對沒有分到土地的農(nóng)戶或者農(nóng)業(yè)人口應(yīng)給予適當(dāng)?shù)膬A斜照顧和幫扶。
參考文獻(xiàn)
[1]劉守英. 直面農(nóng)村土地問題[M] .北京：中國發(fā)展出版社，2014：234.
[2]邵夏珍.“增人不增地、減人不減地”與“長久不變”[N].光明日報,2015-12-16.
[3]陳小君.論我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實現(xiàn)中的法律權(quán)利實現(xiàn)[Ｊ].中州學(xué)刊,2013（2）
[基金項目] 國家社科基金青年項目“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分離的法律制度構(gòu)建研究”（15CFX048）。
① 事實上臺灣的永佃權(quán)制度也一直備受批評，2010年臺灣民法物權(quán)編修正時取消了永佃權(quán)制度，而代之以期限不得超過20年的農(nóng)育權(quán)。參見張弘毅. 從永佃權(quán)到農(nóng)育權(quán)[J]，法制與社會,2013(1) .
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《行政管理改革》2016年第5期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
