廣東清遠(yuǎn)市屬粵北山區(qū)，面積有1.9萬km2，近年正在推動農(nóng)村綜合改革，其中一項(xiàng)改革是農(nóng)村土地整合。2016年3月底4月初，我們到清遠(yuǎn)市英德和陽山一些鄉(xiāng)村進(jìn)行了調(diào)研。從調(diào)研來看，清遠(yuǎn)市農(nóng)村土地整合力度甚大，對于加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及保障農(nóng)民利益都具有積極意義。
清遠(yuǎn)農(nóng)地整合首先是針對當(dāng)前農(nóng)村土地細(xì)碎化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不便利導(dǎo)致的普遍農(nóng)田拋荒。與全國一樣，1982年清遠(yuǎn)市農(nóng)村土地承包時(shí)，為了公平，土地劃分為不同等級，然后再將不同等級土地按人均分，由此形成了土地細(xì)碎分散的格局，我們調(diào)研的陽山縣和坪自然村，全村55戶350人，206多畝耕地，屬于高山缺水地區(qū)，1982年分田到戶時(shí)，為了做到公平，全村土地按照肥瘦、遠(yuǎn)近、灌溉條件好壞劃分成數(shù)個等級，然后每個等級土地按人均分，村中幾塊平地被分割為很多小塊，山地更是越分越小。結(jié)果，全村分地最多的農(nóng)戶何天靈，不到10畝，竟然分了100多塊地，且這100多塊土地分布在不同方位。調(diào)研訪談的農(nóng)戶莫林，1981年分了3.8畝地，最大一塊0.3畝，最小的地只有飯桌大小。莫林現(xiàn)在也不清楚自己到底有多少塊地，說大概有40多塊，“根本算不清”。因?yàn)橥恋剡^于細(xì)碎，加上水利條件不好，2006年開始出現(xiàn)“丟荒”，到2014年全部土地80%都已丟荒，同時(shí)，村民大量外出務(wù)工，很多農(nóng)民搬出和坪村，村中常住人口只有10多位老人。和坪自然村所在榮崗行政村，全村3100口人，4000畝耕地，全村拋荒面積超過50%。榮崗村所在江英鎮(zhèn)共有15個行政村，有5個行政村的土地拋荒比榮崗村更加嚴(yán)重。4.3萬人口的江英鎮(zhèn)，真正在村生產(chǎn)生活的不足2萬人。
土地細(xì)碎不僅有自然的原因，更有人為的原因。和坪村也有近百畝的好地，1982年分地時(shí)為了公平，好地人人分，農(nóng)戶分到的最大一塊土地也不到一畝。地塊細(xì)碎就無法使用機(jī)械，種地來來回回花在路上的時(shí)間比種地的時(shí)間還要多。隨著越來越多的農(nóng)民進(jìn)城，分散細(xì)碎的土地也很難流轉(zhuǎn)給愿意種地的農(nóng)戶，結(jié)果就是想種地的農(nóng)戶無地種，進(jìn)城農(nóng)戶卻將土地丟荒了。
針對當(dāng)前農(nóng)村普遍出現(xiàn)了農(nóng)民進(jìn)城、土地拋荒、土地細(xì)碎難以耕種也難以流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)，清遠(yuǎn)市2014年開始在全市推進(jìn)農(nóng)村土地整合試點(diǎn)。本次農(nóng)村土地整合，清遠(yuǎn)市充分尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神和主體地位，將土地整合的權(quán)利下放到自然村，也就是人民公社時(shí)期的生產(chǎn)隊(duì)、現(xiàn)在的村民小組，由村民協(xié)商如何進(jìn)行土地整合。無論哪一種土地整合辦法都需要有全體自然村農(nóng)戶戶主同意，并要求簽名。
大體來講，清遠(yuǎn)自然村一級進(jìn)行的土地整合有兩種形式，主要目的都是要解決土地細(xì)碎化和土地拋荒的問題。第一種方式是將所有承包出去的土地收回來，再按之前的承包面積進(jìn)行土地重分，盡可能做到一戶一塊地，最多一戶兩塊地，改變當(dāng)前各戶承包地東西南北中分散細(xì)碎的狀況。這樣的土地整合就使農(nóng)戶既便于耕種，也便于將土地流轉(zhuǎn)出去。第二種方式是將所有土地收回進(jìn)行整理，然后再發(fā)包，先村民再外面。發(fā)包時(shí)，本村村民自愿申報(bào)愿意耕種的面積，若加起來村民申報(bào)耕種面積低于或正好等于全部集體耕地面積，就按村民申報(bào)面積發(fā)包，多余耕地對外發(fā)包。若村民申報(bào)耕種面積超過全部集體耕地面積，則相互協(xié)商各戶相應(yīng)扣減申報(bào)面積。無論是對內(nèi)還是對外發(fā)包，都要按面積繳納一定承包費(fèi)，費(fèi)用不等，從50元/畝到幾百元/畝，村社集體使用收到的承包費(fèi)建設(shè)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。
顯然，以上兩種土地整理辦法都涉嫌違反了中央“土地不得打亂重分”的政策，不過，從我們在清遠(yuǎn)農(nóng)村調(diào)研情況來看，農(nóng)民普遍贊同土地打亂重分的辦法，也認(rèn)為只有這樣才能從根本上解決土地細(xì)碎化和土地拋荒的問題。清遠(yuǎn)市大規(guī)模進(jìn)行土地整合，到目前為止，幾乎沒有農(nóng)戶為此上訪申訴村社集體侵犯了自己的土地承包權(quán)。清遠(yuǎn)市為了防止村社集體違背農(nóng)戶意愿亂來，一直要求村社集體進(jìn)行土地整合必須有所有農(nóng)戶的簽字同意，有的村社為了進(jìn)行土地整合，先后召開戶主會議達(dá)數(shù)十場之多。農(nóng)民之所以普遍贊同打亂重分，一是因?yàn)橹巴恋丶?xì)碎化實(shí)在不便于耕種也不便于流轉(zhuǎn)，細(xì)碎分散的土地傷透了農(nóng)民的腦筋，二是農(nóng)民越來越多從城市獲得務(wù)工經(jīng)商收入，越來越多農(nóng)民不再種地，土地出現(xiàn)了拋荒。
以上兩種土地整合方式都保證了農(nóng)戶兩種土地的基本權(quán)利，一是農(nóng)戶作為集體成員所有的承包權(quán)，二是土地的經(jīng)營權(quán)。即使第二種土地整合方式，有農(nóng)戶進(jìn)城務(wù)工不再種地，也未承包土地，他們?nèi)舨辉龠M(jìn)城而要回村種地，他們就可以按之前承包土地畝數(shù)申請集體土地經(jīng)營。因?yàn)榧w土地是三年承包一次，是可以動態(tài)調(diào)整的。
從法律上講，如果全體農(nóng)戶都同意調(diào)整土地且同意村社集體收回土地重新發(fā)包，進(jìn)城不種地的農(nóng)戶不能承包土地，進(jìn)城失敗農(nóng)戶回村就可以申請集體土地經(jīng)營的做法，一方面保證了農(nóng)戶作為土地集體所有者成員的基本權(quán)利，一方面又可以解決當(dāng)前普遍存在的承包者與經(jīng)營者分離和土地細(xì)碎分散難以耕作的問題，這樣的土地整合就應(yīng)當(dāng)是不違反政策更不違法的，這樣的土地整合就是符合農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際的，是應(yīng)當(dāng)受到鼓勵的。清遠(yuǎn)市通過土地整合緩解了土地細(xì)碎分散和承包者與經(jīng)營者分離的問題，不僅提高了農(nóng)業(yè)機(jī)械化的水平，而且極大地減少了土地的拋荒。
清遠(yuǎn)市之所以可以順利進(jìn)行土地整合，也與清遠(yuǎn)農(nóng)村存在著強(qiáng)有力的宗族認(rèn)同有關(guān)。清遠(yuǎn)市的絕大多數(shù)自然村都是同姓同宗的村莊，在建國前，清遠(yuǎn)自然村的宗族即有大量公產(chǎn)尤其是族田，改革開放以來，清遠(yuǎn)市幾乎所有自然村都維修或新建了宗祠。強(qiáng)有力的宗族認(rèn)同與分田到戶后土地細(xì)碎化不便于耕種的弊病，以及農(nóng)戶家庭收入越來越不依靠土地收入等因素結(jié)合起來，就使清遠(yuǎn)農(nóng)村土地整合變得尤其順利，這樣的土地整合適應(yīng)了生產(chǎn)力發(fā)展的需要，解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，有助于推進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。相對于清遠(yuǎn)農(nóng)村的土地整合，湖北沙洋縣委縣政府大力推進(jìn)農(nóng)戶“連片耕種”，但是阻力很大，主要是少數(shù)農(nóng)戶反對，地方政府擔(dān)心觸碰中央政策紅線。沙洋縣提出推進(jìn)農(nóng)戶“連片耕種”的辦法是“地權(quán)互換”，即由農(nóng)戶之間自愿進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的互換，這樣自發(fā)的承包經(jīng)營權(quán)互換不僅極為麻煩，而且很難真正做到按戶連片耕種，在縣委縣政府的強(qiáng)力推動下面，很多村社只是在圖紙上完成了農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的互換，實(shí)際上農(nóng)戶很難做到“按戶連片”耕種。清遠(yuǎn)市土地整合不是“地權(quán)互換”，而是“地權(quán)置換”，是由村社集體將所有耕地收回打亂重分的，這樣進(jìn)行土地整合的效果當(dāng)然就非常之好。湖北沙洋縣之所以很難進(jìn)行土地整合，是因?yàn)樵诂F(xiàn)有政策約束下面，缺少強(qiáng)有力宗族認(rèn)同的村社集體進(jìn)行土地整合很容易引發(fā)個別農(nóng)戶上訪，為避免因農(nóng)戶上訪引發(fā)違反中央政策的風(fēng)險(xiǎn)，沙洋縣就只能以“地權(quán)互換”這樣一種繁瑣且相對無效的辦法來進(jìn)行土地整合。
這個意義上講，當(dāng)前全國農(nóng)村都有著強(qiáng)烈的進(jìn)行土地整合的要求，但因?yàn)橹醒肫鎻?qiáng)調(diào)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定不變的政策，導(dǎo)致當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展已經(jīng)嚴(yán)重受制于早已陳舊的土地承包關(guān)系，從而導(dǎo)致農(nóng)戶耕種不便，機(jī)械化難以推進(jìn)，甚至出現(xiàn)了普遍的土地拋荒。
更糟糕的是，當(dāng)前正在全國強(qiáng)制推進(jìn)的土地確權(quán)看似在保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，卻完全不符合當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際。按當(dāng)前農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)要“確權(quán)確地確四至”的原則，陽山縣和坪村一戶不足十畝的一百多塊土地就要確出一百多個確權(quán)證，這些被確出來的土地承包經(jīng)營權(quán)意謂著今后再也不可能進(jìn)行土地整合，也就很難再依據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展需要來解決已制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的土地細(xì)碎化問題了。當(dāng)然，也就更容易產(chǎn)生因?yàn)檫M(jìn)城農(nóng)戶要保留和保護(hù)他們的土地承包經(jīng)營權(quán)而當(dāng)釘子戶的權(quán)力，從而必然造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中更多的斷頭渠和斷頭路了。清遠(yuǎn)市的同志講，不經(jīng)過土地整合的農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)將是一場災(zāi)難。信哉斯言！
相反，如果中央依據(jù)當(dāng)前農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的實(shí)際需要，允許地方進(jìn)行土地整合，一方面通過土地整合來解決土地細(xì)碎化問題，提高耕地機(jī)械化程度，減少土地拋荒，一方面保證需要土地經(jīng)營的農(nóng)戶有地可種，這樣的農(nóng)地政策就不僅會受到農(nóng)民的歡迎，而且可以釋放出新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。
本來農(nóng)地是集體所有制、其所有權(quán)主體是村社全體農(nóng)戶，從法律上講，村社全體農(nóng)戶有權(quán)力根據(jù)他們的實(shí)際情況進(jìn)行土地整合，現(xiàn)在中央?yún)s越俎代庖，非得要讓所有集體土地分到農(nóng)戶，并“確權(quán)確地確四至”，試圖將細(xì)碎到難以耕種的土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，以讓農(nóng)民可以用此物權(quán)去抵押擔(dān)保，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性收入的增加。這真是荒唐啊！
2016年4月9日下午
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《區(qū)域中國》
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
