2018年1月《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出：完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。鄉(xiāng)村振興的核心是產(chǎn)業(yè)興旺，宅基地“三權(quán)分置”是實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興的要素保障，是盤活農(nóng)村閑置低效用地的重要抓手，是提升農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益的重要途徑，是增加農(nóng)民可持續(xù)財產(chǎn)性收入的重要政策突破口。
一、農(nóng)村宅基地利用的案例與現(xiàn)實困境
案例1：四川新都區(qū)斑竹園鎮(zhèn)三河村“劉家祠堂”村落自主改造利用模式。新都區(qū)位于成都北部區(qū)域，相距20公里左右，三河村與新都城區(qū)相距8公里左右。居民住宅以此劉家祠堂為中心分布在四周，農(nóng)家院落和周邊高大喬木、竹林、河流及外圍耕地等自然環(huán)境有機融合，形成的農(nóng)村居住環(huán)境形態(tài)，是典型的川西林盤。“劉家祠堂”院落總占地面積350畝左右，其中宅基地面積150畝左右。 “劉家祠堂”成立村民自主改造委員會，以養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)為主進行招商，形成水果農(nóng)場、蔬菜農(nóng)場、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)四大板塊，規(guī)劃集中居住區(qū)80畝，對林盤、道路進行綜合整治，建設(shè)150畝養(yǎng)老院，整個院落建設(shè)用地不增加，不占用耕地。村民與招商企業(yè)聯(lián)合開發(fā)經(jīng)營養(yǎng)老院，共同入股分紅。
案例2：四川邛崍市道佐鄉(xiāng)災后重建為平臺的宅基地退出模式。邛崍市位于成都市平原西南，山區(qū)、丘陵、平原區(qū)各占1/3，“4·20”蘆山地震造成道佐鄉(xiāng)1199戶、4142人受災，屬于重災區(qū)。在道佐鄉(xiāng)災后重建過程中，農(nóng)戶可自主選擇房屋只拆不建模式，宅基地按30萬元/畝的價格進行補償（指標35萬元/畝掛鉤到成都一二圈層，5萬元用于宅基地復墾和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)）。但是并不是所有農(nóng)戶都可選擇這種方式，選擇的農(nóng)戶必須具備兩個條件：一是必須在城鎮(zhèn)有戶主名字的房產(chǎn)證；二是簽訂承諾書，不再申請宅基地。選擇完全退出宅基地的農(nóng)戶進城后其原有的承包地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、集體股權(quán)等不變。
案例3：四川省閬中市農(nóng)戶自住與經(jīng)營并存的宅基地利用模式。閬中市是四川省南充市所轄縣級市，位于四川盆地北部，嘉陵江中游。閬中市沙溪街道辦廖某家共有6人，自家宅基地臨近小學，面積近200平方米，目前新蓋了三層住房，一樓作為底商出租，二樓自己居住，三樓住房對外出租。沙溪街道金鼓村村民馬某為了方便小孩讀書，欲購買廖某三樓住房一套，按照當前的政策無法實現(xiàn)，只能私下交易，但彼此都沒有法律保障。這對廖某來講，在自家宅基地滿足全家居住需求的基礎(chǔ)上，期望多余住房能夠合法交易；而對于馬某來講，期望能夠購買廖某家一套住房，既滿足自家小孩上學，又有產(chǎn)權(quán)證保障合法權(quán)益。
基于以上案例分析，有以下幾個特點：一是農(nóng)村宅基地利用改革的現(xiàn)實需求是十分迫切的；二是都是在滿足農(nóng)戶“住有所居”基礎(chǔ)上，對宅基地原有利用方式的變革；三是均能夠為宅基地使用權(quán)人（農(nóng)戶）增加收益。三個案例面臨的共同困境是：能否合規(guī)合法地實現(xiàn)，宅基地所有權(quán)人、資格權(quán)人、使用權(quán)人權(quán)益是否都能有法律保障？同時，從鄉(xiāng)村振興的角度來看，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展既有現(xiàn)實需求，又有客觀市場，但是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興卻出現(xiàn)“一邊捆著草，一邊餓著牛”的尷尬局面。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革最大的意義就是破解了“一邊捆著草，一邊餓著牛”的困局，打通了“牛吃著草”的通道，“牛能吃著草”就應當是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最佳狀態(tài)。同時，也有效解決了以上三個案例所描述的農(nóng)村發(fā)展問題與土地利用面臨的困境。
二、宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利流轉(zhuǎn)的范圍與途徑
一直以來，全國各地對農(nóng)村宅基地改革探索從來沒有停滯過，如重慶“地票”模式、成都溫江“雙放棄”模式、浙江嘉興“兩分兩換”模式和天津“宅基地換房”模式等。但從國家層面來講，對宅基地管理制度改革仍然十分謹慎，特別是在宅基地流轉(zhuǎn)等關(guān)鍵制度上仍采取“穩(wěn)中有進”的態(tài)勢。結(jié)合我國當前農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實條件，宅基地對于大多數(shù)農(nóng)民來講仍具有基本居住保障功能，嚴格規(guī)范宅基地管理十分必要。因此，宅基地從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，增設(shè)了資格權(quán)，有效避免了宅基地使用權(quán)“一退了之”所帶來的系列風險。
1.資格權(quán)為宅基地流轉(zhuǎn)增加了“穩(wěn)定器”
在“三權(quán)分置”的制度設(shè)計下，落實所有權(quán)和保障資格權(quán)的作用是保持穩(wěn)定，維護農(nóng)村社會傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)及人地關(guān)系的穩(wěn)定性，底線是保證農(nóng)民“戶有所居”；放活使用權(quán)是改變社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，激發(fā)鄉(xiāng)村振興活力，實現(xiàn)農(nóng)戶財產(chǎn)性權(quán)益。
資格權(quán)流轉(zhuǎn)應該限定范圍。就現(xiàn)階段來講，有必要將宅基地資格權(quán)限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，農(nóng)戶有權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租方式在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)流轉(zhuǎn)宅基地資格權(quán)并獲得一定收益。
資格權(quán)退出必須設(shè)定條件。退出資格權(quán)就意味著宅基地權(quán)利的完全退出。對農(nóng)戶退出資格權(quán)，不能“想退就退”，更不能“隨心所欲”，必須設(shè)定嚴格的退出條件：一是農(nóng)民在城市里有穩(wěn)定居住和穩(wěn)定就業(yè)，具有農(nóng)戶名字的房產(chǎn)證或不動產(chǎn)證，二是承諾退出之后不再申請新的宅基地。
2.“三權(quán)分置”突破了宅基地流轉(zhuǎn)范圍的制度障礙
過去宅基地的流轉(zhuǎn)范圍限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，這種限定實質(zhì)上等同于不讓流轉(zhuǎn)，也無法流轉(zhuǎn)，因為本集體經(jīng)濟組織成員基本都有宅基地。
適度放活宅基地使用權(quán)內(nèi)涵。適度放活宅基地使用權(quán)，包括允許農(nóng)戶通過轉(zhuǎn)讓、互換、繼承、出租、抵押、入股等方式流轉(zhuǎn)使用權(quán)，但是轉(zhuǎn)讓、互換等只能限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，出租、抵押、入股、繼承可以在本集體經(jīng)濟組織以外進行。
擴大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍擴大，為城中村、城邊村、鄉(xiāng)村旅游資源豐富區(qū)的宅基地利用帶來了新的機遇。不論是自主開發(fā)建設(shè)經(jīng)營還是合作開發(fā)經(jīng)營，都為休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商、農(nóng)產(chǎn)品加工、物流倉儲等產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了用地保障。但是，現(xiàn)階段放活使用權(quán)必須要做到“三個嚴格限定”，即期限、用途和產(chǎn)業(yè)形態(tài)，尤其要設(shè)定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“負面清單”。
三、宅基地“三權(quán)分置”改革的風險與制度供給
1.“三權(quán)分置”改革風險評估與管控
“三權(quán)分置”改革存在以下風險：（1）紅線突破風險，“三權(quán)分置”能否堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條紅線？（2）規(guī)劃失控風險，“三權(quán)分置”會放大利益增長空間，在利益驅(qū)動下是否會導致規(guī)劃失控？（3）權(quán)益分配風險，“三權(quán)分置”會形成新的利益格局，利益失衡是否會導致更大的社會矛盾？這些風險都需要從制度層面進行管控和規(guī)避。
2.“三權(quán)分置”改革的政策銜接與配套
建議界定超出標準的宅基地為經(jīng)營性建設(shè)用地可入市流轉(zhuǎn)。按照宅基地使用面積標準，將農(nóng)戶現(xiàn)有宅基地面積超出標準部分劃定為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合地區(qū)土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的前提下，允許這一部分經(jīng)營性建設(shè)用地進行流轉(zhuǎn)，允許其轉(zhuǎn)讓、出租、入股等。
建議細化宅基地確權(quán)登記。將具有商住功能的宅基地確權(quán)為商住型集體建設(shè)用地，并可以進入市場，具有出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等基本權(quán)能。
建議改革現(xiàn)行增減掛鉤實施機制。除傳統(tǒng)的增減掛鉤實施機制外，新增以縣域或者鎮(zhèn)域作為增減掛鉤項目區(qū)的實施機制，允許完全退出或部分退出宅基地的指標納入縣域或者鎮(zhèn)域指標“蓄水池”，在達到一定規(guī)模后，整體打包成增減掛鉤項目進行流轉(zhuǎn)使用。
毫無疑問，“三權(quán)分置”是農(nóng)村宅基地制度的重大改革與創(chuàng)新。但是任何一個制度構(gòu)建和良性運行，不僅僅取決于制度本身，更重要的是制度運行的環(huán)境。因此，一項好的制度設(shè)計，必須有相應的制度供給和政策配套來保證其實現(xiàn)的穩(wěn)定性和持續(xù)性。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地科學 微信公眾號（原創(chuàng)）
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