朱玲:關(guān)注農(nóng)村污染治理中的制度、 技術(shù)和財務(wù)需求
［ 作者：
朱玲 文章來源：中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn) 點擊數(shù)： 更新時間：2019-10-24 錄入：王惠敏 ］
自2018年以來，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中有關(guān)養(yǎng)殖業(yè)污染治理、廁所革命和生活垃圾管理的行動計劃逐步落實、成效顯著。針對行動計劃的進(jìn)展，我們中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所課題組于2018-2019年間，在河南、湖北、廣西、浙江和寧夏五個省（自治區(qū)），對九個縣的20多個環(huán)境整治示范村做了典型調(diào)查。注意到，無論是在畜禽糞污處理裝備補(bǔ)助，還是在無害化衛(wèi)生廁所修建和生活垃圾處理投資上，財政補(bǔ)助都發(fā)揮了明顯的引導(dǎo)和激勵作用。然而就這些公共行動的可持續(xù)性而言，還需要從制度和技術(shù)層面予以強(qiáng)化，對村莊新增的準(zhǔn)公共服務(wù)供給予以常規(guī)化的財政補(bǔ)助，以保證供給質(zhì)量達(dá)到社會期望的水平。 在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村廢棄物循環(huán)模式被工業(yè)化瓦解的情況下，對糞污和垃圾的收集、清運和處理流程加以標(biāo)準(zhǔn)化管理，無異于新增一項社會經(jīng)濟(jì)改造工程。在啟動和推進(jìn)過程中，都需明晰誰是污染制造者，誰是受益者，二者是否都應(yīng)付費？怎樣支付？對于污染控制中的公共產(chǎn)品和服務(wù)，由哪一級政府承擔(dān)費用？怎樣做預(yù)算？怎樣籌資？在政府投資中如何考慮效率和公平？政府對污染控制項目的干預(yù)，當(dāng)然不止出資一個手段，還有制定法規(guī)、提供服務(wù)和跟蹤監(jiān)督，等等。這些因素，在《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》的實施中均已顧及。 以污染治理和環(huán)境保護(hù)理念為基準(zhǔn)的法律法規(guī)，構(gòu)成了鄉(xiāng)村廢棄物管理的制度框架。在此框架下，各級政府制定的行動方案和指導(dǎo)意見等政策性文件，成為動員、組織和落實廢棄物管理制度的初始推動力。自2017年中共“十九大”提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和中央政府制定《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》以來，涉及養(yǎng)殖業(yè)污染治理、廁所革命和生活垃圾管理的政策文件密集出臺。一方面，明確與之相關(guān)的政府職能部門責(zé)任，以及所涉機(jī)構(gòu)、企業(yè)、住戶和個人的行為規(guī)范；另一方面，設(shè)定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理流程、行動計劃及執(zhí)行和監(jiān)督措施等等。與此同時，政府各職能部門以前所未有的行政力度，自上而下地推動行動計劃的落實。 行動計劃的實施，首先從觀念的改變啟動。這也是社會動員的第一步，否則很難設(shè)想這一深刻的鄉(xiāng)村改造會有良好的開端。無論是養(yǎng)殖業(yè)污染防治，還是廁所革命和生活垃圾管理，都伴隨著當(dāng)代環(huán)境保護(hù)理念的啟蒙和傳播。縣鄉(xiāng)政府和村委會不但把行動理念和計劃執(zhí)行步驟，用簡潔明了的語言知會轄區(qū)內(nèi)所有的鄉(xiāng)村企業(yè)、農(nóng)民和住戶；而且還把行動計劃包含的關(guān)鍵信息送入中小學(xué)校園，以促使學(xué)校將環(huán)境教育和污染防治實踐相結(jié)合，并進(jìn)而影響學(xué)生家長。其次，在每一專項行動的推進(jìn)過程中，地方政府都引入了科研機(jī)構(gòu)和高等院校的科技支持、企業(yè)的工藝創(chuàng)新和社會資本的參與。與廢棄物管理相關(guān)，鄉(xiāng)村地區(qū)新增的或擴(kuò)展的行業(yè)和就業(yè)崗位應(yīng)運而生。例如，養(yǎng)殖業(yè)糞污收集和轉(zhuǎn)運，村莊保潔和垃圾分類，廁所設(shè)施維護(hù)和糞池清掏，垃圾和污水處理設(shè)備管理，等等。鄉(xiāng)村廢棄物管理設(shè)備的使用，自然也就刺激了相關(guān)制造業(yè)的發(fā)展。 中央和地方政府對鄉(xiāng)村廢棄物管理給予了全方位的財政補(bǔ)助，財政激勵制度已經(jīng)形成。其特點主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一
財政資金優(yōu)先投向能夠有效降低環(huán)境污染風(fēng)險的關(guān)鍵領(lǐng)域，例如廢棄物無害化處理。若無法律的強(qiáng)制和政府對處理成本的分擔(dān)，企業(yè)、住戶和個人則既無充分的參與動機(jī)，也難以產(chǎn)生足夠的參與能力。正因為如此，無論是在畜禽糞污處理裝備補(bǔ)助，還是在無害化衛(wèi)生廁所修建和生活垃圾處理投資上，財政補(bǔ)助都發(fā)揮了明顯的引導(dǎo)和激勵作用。
固定污水發(fā)酵點，投資7萬元左右，政府補(bǔ)貼70%（樂清市縣東畜禽排泄物收集服務(wù)有限公司，2019-04-15) 對廢棄物管理的財政補(bǔ)助政策，與以往的產(chǎn)業(yè)發(fā)展激勵政策兼容。例如，畜禽養(yǎng)殖污染治理和糞污資源化利用補(bǔ)助資金，優(yōu)先投向規(guī)模養(yǎng)殖場和畜牧大縣，明顯地推動了規(guī)模化養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展和裝備水平的提高。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的統(tǒng)計，截至2017年底，全國畜禽養(yǎng)殖規(guī)模化率為58%。規(guī)模養(yǎng)殖場糞污處理設(shè)施配套率和畜禽糞污綜合利用率分別達(dá)到65%和64%。
河南省光山縣陳大灣村存欄3000只的養(yǎng)羊企業(yè)（2018-11-23)
財政資源重點投向公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給，以及廢棄物資源化市場的盲區(qū)。首先，重點投資垃圾集中處理設(shè)施和公共排污管網(wǎng)建設(shè)。這既可促使污水和垃圾處理的供給服務(wù)達(dá)到社會預(yù)期的水平，又有助于資源的節(jié)約使用。其次，支持廢棄物資源化利用，例如補(bǔ)貼沼氣池建設(shè)和垃圾發(fā)電。再次，針對市場機(jī)制失靈之處，用財政補(bǔ)助激勵私人供給者提供服務(wù)。例如，可回收生活垃圾自有運轉(zhuǎn)良好的市場，各地政府著重投資于不可回收垃圾的收集、轉(zhuǎn)運和無害化處理。又例如，畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的干糞早已在種養(yǎng)戶之間自由買賣，糞液和污水卻因轉(zhuǎn)運及儲存發(fā)酵成本高而難以形成交易。浙江的基層政府便分擔(dān)部分儲運設(shè)備投資和日常運輸成本，引入專業(yè)化服務(wù)公司，創(chuàng)造了糞液污水收集和運輸市場。
畜糞干濕分離機(jī)（樂清/清江鎮(zhèn)/北塘村永佳養(yǎng)牛場，2019-04-15）
四
財政資金用于補(bǔ)貼社會增益產(chǎn)品（merit goods）的供給與消費。社會增益產(chǎn)品，指的是個人對其消費所產(chǎn)生的益處，符合社會的期望。例如，鄉(xiāng)村的私家?guī)葹樗饺素敭a(chǎn)也是個人耐用消費品，將其改造為無害化衛(wèi)生廁所，不但有益于使用者的健康，而且有助于家居和外部環(huán)境衛(wèi)生的改善。不言而喻，飲水設(shè)施修建和廚房改造的效用也是如此。出于此類緣故，各地政府均動用財政資源，對村莊社區(qū)和住戶予以改水、改廚和改廁補(bǔ)助。這對保證低收入和貧困群體參與人居環(huán)境整治，從而享有安全飲水和清潔環(huán)境，尤其具有不可或缺的安全網(wǎng)作用。
廣西橫縣校椅鎮(zhèn)石井村紋塘自然村謝少英家廚房（2019-04-08）
廣西橫縣校椅鎮(zhèn)石井村紋塘自然村謝少英家衛(wèi)生間（2019-04-08） 就鄉(xiāng)村廢棄物管理行動的可持續(xù)性而言，僅有財政激勵制度是不夠的。還需要政府部門在制定行動規(guī)劃和組織實施的過程中，納入村民意愿表達(dá)程序，從制度層面保障村民參與決策。只有這樣，才有可能促使項目設(shè)計因地制宜、需求導(dǎo)向和廣納民間智慧，從而最終避免項目投資低效甚至無效。這一點，在廁所改造和垃圾處理項目的一些案例中明顯可見。此類項目投資的長期效用，突出地表現(xiàn)在設(shè)施建成或設(shè)備安裝后，用戶樂意充分使用和自覺維護(hù)。一些建成設(shè)施之所以使用率較低甚至被棄之不用，一是因為不符合當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件，例如在缺水或冬寒地區(qū)推廣水沖式廁所，設(shè)施建成農(nóng)戶卻很少使用。二是使用成本過高。例如縣級垃圾集中處理的地點距離邊緣鄉(xiāng)鎮(zhèn)路途較遠(yuǎn)，財務(wù)困難的村鎮(zhèn)便自尋場地，填埋未經(jīng)無害化處理的垃圾。三是設(shè)施建成之時未匹配維護(hù)制度或?qū)I(yè)管理人員。例如，當(dāng)今村莊常住居民多為老弱婦幼，新建的公共廁所若無專人保潔和維護(hù)很快就將毀損。再如，微動力污水處理設(shè)備雖已安裝完畢，因缺少專業(yè)操作和管護(hù)人員，只能閑置田野。可見，只有選擇方便用戶且使用成本適當(dāng)?shù)膹U棄物處理技術(shù)，并且建立足以促使村民、村莊自治組織和基層政府機(jī)構(gòu)自覺使用和維護(hù)設(shè)施的制度，才有可能賦予鄉(xiāng)村廢棄物管理行動以可持續(xù)性。 進(jìn)一步講，任何一種無害化處理技術(shù)，若因成本高昂而不具備可推廣性，就意味著實踐中仍有技術(shù)創(chuàng)新或制度創(chuàng)新的需求。例如，當(dāng)今農(nóng)戶的生活污水中，有相當(dāng)一部分摻雜了化學(xué)制劑殘余，必須做凈化處理才可減少排放中的環(huán)境污染風(fēng)險。然而鄉(xiāng)村人口居住分散，目前以村落為單元設(shè)計的分散式污水凈化技術(shù)，多因成本過高而滯留在展示階段。城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)向周圍鄉(xiāng)村擴(kuò)展，作為一個解決方案雖已在某些發(fā)達(dá)縣（市）實施，但依然難以企及轄區(qū)邊緣的村落住戶。至于中等發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)縣域的村莊，更需要經(jīng)濟(jì)可行、操作簡便的分散式污水凈化模式。這一需求缺口，亟需政府主管部門激勵技術(shù)創(chuàng)新來彌補(bǔ)。 鄉(xiāng)村生活垃圾的無害化處理設(shè)施，同樣需要一定的運行規(guī)模，才具有規(guī)模效益從而使經(jīng)營者的財務(wù)可持續(xù)。然而對于生活垃圾的整個管理流程而言，什么樣的處理技術(shù)和相應(yīng)的運行規(guī)模才是適度的呢？那就需要以低成本的垃圾收集和轉(zhuǎn)運方式為起點來估算和判斷。根據(jù)已有的研究，在垃圾集中處理模式下，運輸成本通常占垃圾運營總成本的 50%左右；易腐有機(jī)垃圾一般占村鎮(zhèn)生活垃圾的 50%，這個比率在有的村莊甚至將近80%。我們課題組在一個成功實現(xiàn)垃圾分類的行政村觀察到，農(nóng)戶或村組保潔員將可堆肥垃圾（易腐有機(jī)垃圾）投放沼氣池，保潔員負(fù)責(zé)對不可堆肥垃圾再分類并加以清運：可回收的賣與收購商，不可回收的運至幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合用的無害化處理中心。其中，有害垃圾存放處理中心，留待縣級垃圾處理廠收運；剩余的垃圾投入采用熱裂解技術(shù)的焚燒爐（日處理能力10～30噸）。這種技術(shù)模式可有效降低垃圾焚燒過程的二噁英排放，終產(chǎn)物還可作為水泥生產(chǎn)的添加原料。可以說，多鄉(xiāng)鎮(zhèn)共享同一設(shè)施的方式，解決了人口居住分散條件下設(shè)備運轉(zhuǎn)的最低經(jīng)濟(jì)規(guī)模問題。以此為前提，村莊垃圾分類加就近無害化處理的模式在經(jīng)濟(jì)成本上的節(jié)約，使得這一管理流程趨于財務(wù)可持續(xù)；村莊自治框架下的組織成本節(jié)約，又強(qiáng)化了此模式的社會可持續(xù)性。如此看來，與城市居民小區(qū)相比，村莊垃圾分類的推廣將更具經(jīng)濟(jì)和社會成本優(yōu)勢。 不過需要特別說明的是，我們課題組調(diào)查的村莊多為項目示范村。自實施新農(nóng)村建設(shè)項目始，就得到多種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)專項財政資金支持。據(jù)寧夏某鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的官員介紹，選擇示范村的標(biāo)準(zhǔn)主要有三條：第一，人口較多的大村，一年之內(nèi)至少有2/3的村民在村里生活半年以上；第二，住戶區(qū)位相對集中；第三，村黨支部和村委會班子的工作能力較強(qiáng)。這種選擇無疑出于公共投資效益最大化的考慮。首先，常住人口越多，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的人均分?jǐn)偝杀驹降汀Ｆ浯危丝诰幼≡郊校餐顿Y及設(shè)施運行成本也會越節(jié)約。再次，村兩委的工作能力越強(qiáng)，項目施工和建成之后的可持續(xù)運行就越有組織保證。
那些不具備上述條件的村落又該如何吸納和推廣示范村的廢棄物管理經(jīng)驗?zāi)兀孔詈唵蔚拇鸢甘莿?chuàng)造條件，但這恰恰很難一蹴而就，因而也反映出鄉(xiāng)村廢棄物管理制度形成和發(fā)展的長期性。調(diào)研縣（市）均已多次合村并鎮(zhèn)，但這只是為了節(jié)約管理成本而做出的行政機(jī)構(gòu)調(diào)整，村莊常住人口并未以相同的速度集中。即使在空心化的村莊，如果政府和村兩委沒有對土地承包權(quán)做出有利于農(nóng)戶的安排，或是對留守村民遷居做出適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，幾乎不大可能促使他們放棄現(xiàn)有的房屋和居住區(qū)位。當(dāng)然，良好的公共服務(wù)供給和新村建設(shè)規(guī)劃，必定有助于引導(dǎo)住戶的集中。從這個角度來看，一些村落隨著人口的變遷而逐漸消失，既是不可避免的、又是一個長時段的歷史發(fā)展過程。在此背景下推廣廢棄物管理制度，一方面需要基層政府針對村民的分散居住方式，引入適宜的技術(shù)路線和相應(yīng)的管理模式；另一方面，通過促進(jìn)村民對公共事務(wù)的制度化參與，以及對其中涌現(xiàn)的“領(lǐng)袖人物”的培訓(xùn)和選拔，強(qiáng)化村莊自治能力的建設(shè)。 這些示范村的社區(qū)事務(wù)管理現(xiàn)狀還顯示，近年來公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)迅速拓展。村民付費和村公共財務(wù)支出只能覆蓋服務(wù)供給成本的一部分，若無財政補(bǔ)助，已經(jīng)制度化的服務(wù)供給也可能前功盡棄。浙江Y縣有兩位村支書談到，以前每年有10萬元就可以維持行政村事務(wù)管理，自從增添了環(huán)境整治和垃圾管理等多種服務(wù)，開支增大了10倍！他們彌補(bǔ)資金缺口的辦法，是趁本村在外經(jīng)營的企業(yè)家回家過年之際籌集善款。可是，沒有這個條件的村莊又當(dāng)如何呢？這就需要政府對村莊新增的準(zhǔn)公共服務(wù)供給予以常規(guī)化的財政補(bǔ)助，以保證供給質(zhì)量達(dá)到社會期望的水平。與此同時，進(jìn)一步為村民和村莊經(jīng)濟(jì)組織提供創(chuàng)造家庭收入和社區(qū)共同收入的制度環(huán)境，例如賦予他們更多的種植自由，以及增加可供他們發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)用地指標(biāo)，等等。毋庸置疑，只有借助收入增長促進(jìn)措施強(qiáng)化村民和村莊自治組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，才有可能提高他們分擔(dān)社區(qū)服務(wù)成本的能力。 自2014年以來，農(nóng)村環(huán)境整治資金已在全國一般公共預(yù)算支出中單列。表1顯示，這項支出額約占一般公共預(yù)算支出總額的萬分之三左右。除此而外，還有一系列新增的專項資金，用于落實2018年啟動的農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動計劃。例如，自2019年始，中央財政拿出100多億元支持中西部農(nóng)村人居環(huán)境整治整縣推進(jìn)工程、農(nóng)村廁所糞污無害化處理和資源化利用、以及獎勵人居環(huán)境整治成效明顯的縣份１。這些資金，多為專項公共投資，并非建成設(shè)施運行補(bǔ)助。然而以往的農(nóng)村道路和飲水設(shè)施投資經(jīng)驗顯示，缺少后續(xù)的運行維護(hù)補(bǔ)助，曾使交通困難和缺水問題因設(shè)施加速破敗而反復(fù)再生。鑒于有關(guān)社區(qū)層面的公共設(shè)施專項補(bǔ)助數(shù)據(jù)缺失，以下擬用表2的數(shù)據(jù)，大致說明調(diào)研縣（市）政府對基層社區(qū)公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)供給的財政支持力度。2016-2018年間，四個調(diào)研縣（市）政府對城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)的支出在其財政總支出中所占的比重，最低在3%左右，最高則將近9%。雖然這里的數(shù)據(jù)既未區(qū)分城鄉(xiāng)，又缺少包括廢棄物管理在內(nèi)的社區(qū)公共服務(wù)細(xì)目，但至少反映了維持城鄉(xiāng)社區(qū)管理一體化所需的財政補(bǔ)助水平，可以為三年行動計劃的后續(xù)財政政策制定提供參考。 表1 2014-2018年間全國一般公共預(yù)算支出中的農(nóng)村環(huán)境整治資金** 表中數(shù)據(jù)于2019年7月29日下載自財政部網(wǎng)頁。其中，農(nóng)村環(huán)境整治資金數(shù)據(jù)來源：
http://yss.mof.gov.cn/2014czys/201507/t20150709_1269837.html（項目名稱為“農(nóng)村環(huán)境保護(hù)資金”）http://yss.mof.gov.cn/2017zyys/201703/t20170324_2565746.htmlhttp://yss.mof.gov.cn/qgczjs/201807/t20180712_2959754.htmlhttp://yss.mof.gov.cn/2018czjs/201907/t20190718_3303311.html全國一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)來源：
http://yss.mof.gov.cn/2014czys/ 201507/ t20150709_1269855.htmlhttp://yss.mof.gov.cn/ 2016js/201707/ t20170713_2648981. htmlhttp://yss.mof.gov.cn/ qgczjs/201807/ t20180712_2959592.htmlhttp://yss.mof.gov.cn/2018czjs/201907/ t20190718_3303195.html
表2 2016-2018年間調(diào)研縣（市）政府的城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出* * 注：城鄉(xiāng)社區(qū)支出指的是政府對城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)的支出。具體包括城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務(wù)、城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)劃與管理、城鄉(xiāng)社區(qū)公共設(shè)施、城鄉(xiāng)社區(qū)住宅、城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、建設(shè)市場管理與監(jiān)督等支出，財政收支數(shù)據(jù)來自各地政府網(wǎng)站公布的財政預(yù)算草案。總?cè)丝跒槟昴艏丝冢瑥V西H縣和浙江Y縣的人口數(shù)據(jù)來自當(dāng)?shù)亍秶窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，廣西B縣和寧夏P縣人口數(shù)據(jù)分別來自《廣西統(tǒng)計年鑒2018》和《寧夏統(tǒng)計年鑒2018》。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《勞動經(jīng)濟(jì)研究》2019年第5期
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