城鄉教育均衡發展問題是當前我國宏觀教育領域最重要也是最棘手的問題。因此，破解城鄉教育二元結構，構建城鄉一體化的教育體制機制，實現城鄉教育的均衡發展，就成為現階段我國教育發展的戰略重點。從本質上來說，對城鄉教育一體化問題的研究，就是對當下如何正確處理城鄉教育關系的研究。從這個意義上說，對城鄉教育關系的研究更具有始源性和根本性，它能為更好地理解和促進城鄉教育一體化提供理論基礎，因而具有重要的現實意義。
一、城鄉教育關系的內涵與類型
（一）城鄉教育關系的內涵
關系的基本含義是指事物之間相互作用、相互影響的狀態。它有兩種用法：第一種用法是指不同主體之間相互作用、相互影響的狀態，如老師和學生之間的互動關系；另一種用法是指一個上位主體（一般指人或人的聯合體）對下位各主體（可能是人或人的聯合體，也可能是別的事物）之間關系的處理，如正確處理科學技術普及和提高的關系，如何處理紅專關系等。在第二種用法當中，強調的重點并非下位主體之間的相互關系，它更側重于強調上位主體如何分別對待各下位主體。如以科學技術普及和提高的關系為例，科學技術的普及與提高兩者之間本身并不能產生直接的互動關系，因為科學技術的普及只能是作為主體的人（或人的聯合體）對科學技術的普及，科學技術并不能普及自身，科學技術的提高亦是如此。當我們在談到科學技術普及和提高的關系時，實際上是指人們對科學技術普及和提高關系的處理，亦即人們如何分別對待科學技術的普及與提高。
對于城鄉教育關系來說，它更多的是在第二種用法的意義上來使用關系的概念的。城鄉教育關系，它的側重點不是指作為主體的城市教育與農村教育之間的互動，教育是作為一種社會制度安排和一種社會建制而存在的。因此，這里的城鄉教育關系更多的是指在大的社會政治經濟文化背景下，在各教育參與主體的互動下，政府在對待和處理農村教育和城市教育問題時所作出的一種制度安排，即如何分別對待城市教育和農村教育。這些制度安排包括管理制度、財政制度和人事制度等方面。從城鄉一體化的視角看，即使存在第一種意義上的城鄉教育關系，那它也不具有政策實踐上的優先性。因為第一種意義上的城鄉教育關系大多是在第二種意義的城鄉教育關系制度格局下發生的，后者才應當是學術研究和政策對待的重點。
（二）城鄉教育關系存在的可能類型
城鄉教育關系實質上是國家的一種制度安排，這為我們理解城鄉教育關系具有啟示意義。但是，制度本身是一個復合概念，通過不同的分類標準可以分為不同的類型。如從制度起作用的方式和正式程度的不同可以分為正式教育制度和非正式教育制度；從根據制度起作用的范圍和層次可以將教育制度分為國家層面的教育制度和地方層面的教育制度等。從制度本身的結構或者構成要素來說，一項制度安排一般包括以下幾個要素：目標價值系統、規則表達系統和實施保障系統。目標價值系統指的是制度的理想價值目標，是制度期望的應然狀態的最高概括。［1］一項制度的目標價值可能是公平、正義和效率等普世價值的體現，也可能是強勢利益集團利益的體現。它是制度的靈魂所在，決定了制度的性質和運行方向。規則表達系統是制度的物質外殼和表現形式，通過一定法律條文、行為準則、文字說明、合同契約和規則條例等直觀地展示出來，是對社會利益關系的規范化表達。實施保障系統是制度規則得以執行和制度目標得以實現的關鍵部分。在法治社會里，制度規則的執行需要另一種制度規則予以保障。在一項具體的制度當中，規則表達系統和實施保障系統往往是融合在一起的，它們共同為實現制度目標服務。因此，我們可以把這兩個部分統稱為制度目標的落實系統。這樣，制度的構成要素就可以簡化為目標價值系統和落實保障系統兩個部分。
城鄉教育關系作為一種制度，它也可以根據制度的構成要素劃分為兩大系統：一類是城鄉教育關系制度的目標價值系統，即政府如何分別對待城市的教育目標和農村的教育目標，是采取一元化的策略還是采取二元化的策略；另一類是城鄉教育關系制度的落實保障系統，包括城鄉教育的教育管理制度、辦學制度、財政制度和人事制度等是如何分別安排的，是實行一體化的策略還是實行有差別對待的策略。對于義務教育來講，不管是作為目標的城鄉教育均衡發展，還是作為手段的城鄉教育一體化建設，指向的都是城鄉教育的二元結構，都是對現階段城鄉教育關系的處理。城鄉教育的二元結構既可能包括國家教育目的（目標價值系統）的二元，也可能包括國家具體提供方式（落實保障系統）的二元，還包括作為前兩者結果的教育質量的二元。因此，我們就可以從這三個維度來對城鄉教育關系的類型進行劃分（見表1）。
在這五種城鄉教育關系類型當中“同途”或“異途”當中的“途”表示城鄉教育具體的提供方式，對應于制度要素中的落實保障系統，包括城鄉教育的管理制度、財政制度、辦學制度和課程制度等；“同歸”或“異歸”當中的“歸”表示國家的教育目的以及具體的培養目標，對應于制度要素中的目標價值系統，包括城市的教育目標和農村的教育目標；“一元”或“二元”當中的“元”表示城鄉教育的結果，是作為教育目的的“歸”和作為教育提供方式的“途”共同作用的結果，主要表現為教育質量的差異。只要城鄉的教育目的（對學生的培養規格）一致，那么，不管采用什么樣的教育提供方式，城鄉教育的結果都有可能達到一致；但是，如果城鄉教育的目的（對學生的培養規格）不一樣，那么教育的提供方式不管是否一樣，城鄉教育的結果肯定會出現二元的結果。
二、我國城鄉教育關系類型的歷史演變
（一）清末之前的城鄉教育關系類型
在古代中國傳統社會，由于城鄉處于一種“無差別的統一狀態”［2］，因此，當時城鄉的教育培養目標是一致的，即都以儒家經典為主要教育內容。中國古代奴隸社會和封建社會的階級性質以及森嚴的等級制度決定了政府在教育目的上以維護階級統治為目的。
在城鄉教育各自的提供方式上，在清末之前數千年的歷史當中沒有多大區別。由于自然經濟占統治地位，城市與鄉村的經濟基礎在本質上是相似的，商品生產不夠發達，城鄉生產者之間的商品交換很有限。正是由于這種經濟上無差別統一的城鄉關系，使得城鄉教育關系并沒有分化的經濟基礎。從蒙養教育講，清末之前的中國傳統社會，國家并不負責提供蒙養教育，蒙養教育一般都是在民間完成的。遍布城鄉的私塾、家塾是蒙養教育的主要形式。所以說蒙養教育實行的是城鄉無差別的體制，古代的城鄉教育關系是一種“同途同歸一元型”體制。
實行城鄉一體的教育管理體制，并不能說明清末之前的中國傳統社會的教育制度是公平的，要說公平，也只能說作為被統治主體的城市民眾與鄉村民眾之間是公平的，而作為統治主體的城市皇族、貴族、官僚子弟是享有特權的。①雖然為了統治的需要，教育部分地向民眾開放，但這種開放是有限度的，是為統治階級的統治服務的。所以說，這一時期的政治制度使教育帶有明顯的階級性質。
（二）清末民國時期的城鄉教育關系類型
到了清末民國時期，由于外國資本主義的入侵，我國自然經濟遭到了破壞，商品經濟得到了發展，城市工業和農村農業的分化格局開始加劇，城鄉關系走向分離。最終，城市與鄉村無差別的統一關系，被“外國帝國主義和本國買辦大資產階級所統治的城市極野蠻地掠奪鄉村”［3］和壓迫鄉村的關系所取代。中國城市的西方現代化因素越來越多，而農村相對保守，在相當長一段時期內保留了傳統社會的大部分特征。在這種城鄉關系不斷分離的背景下，到了20世紀初，清政府開始醞釀城鄉“分治”，我國近現代城市行政管理組織逐漸形成并完善，現代意義上的城鄉分治體制在不短的修正中逐漸成形。二元分離的城鄉關系以及現代意義上城鄉分治體制的形成，對城鄉教育產生直接影響。
相對于清末之前統治者主要以選拔官吏和教化民眾為主要動機的教育目的來說，清末和民國時期的教育方針或宗旨，雖然保留了教化民眾的教育目的，但是卻拋棄了通過教育來選拔官吏的做法，代之以培養現代工商業發展所需要的實業人才。鄉村教育與城市教育在培養規格上是一體化和同質化的（即都以現代化的工業知識為主要學習內容），城鄉教育在培養目標上并沒有什么不同。但是，受制于財政能力的不足以及其他社會因素，清末民國時期，政府在對待城鄉教育的制度安排上也采取了不同的措施，現代教育只在城市尤其是大城市有所推廣，但卻并沒有廣泛推行到廣大農村地區。并且，培養人才規格的變化，也使得以城市生產生活為依托的現代教育與農村社會顯得格格不入，鄉村民眾對新式教育的認同危機導致現代教育在農村的推廣更加艱難。農村教育發展的“離農”與“為農”矛盾在這一時期開始出現，城鄉教育差距開始拉大。因此，清末民國時期的城鄉教育關系是一種“殊途同歸二元型”體制。
（三）改革開放之前的城鄉教育關系類型
新中國建立后，我國確立了趕超型的重工業發展戰略，建立了城鄉分割的二元社會體制。黨和政府在經濟上實行了高度集中的計劃體制，在政治上長期以“階級斗爭”為工作中心，并通過戶籍制度、統購統銷制度和人民公社制度等確立了城鄉二元對立的體制格局。這些制度措施，對建國后城鄉教育關系制度的安排產生了直接影響。
但從城鄉教育的培養目標來看，國家并沒有因為城鄉分割的二元社會體制而提出城鄉有別的教育培養目標。首先，這時的教育方針以為無產階級政治服務為首要目的，在這一點上并沒有城鄉之別；其次，這一時期的學習內容并不以學習間接經驗為主，而是強調教育為工農兵服務，城鄉學生不僅要學文，更要學工、學農、學軍，也就是直接從生產勞動中學習知識，即所謂的開門辦學。不僅農村學生可以通過教育（主要是政治表現）進入城市，大批知識青年也通過上山下鄉進入到農村。這在很大程度上改變了清末民國以來以城市化為唯一取向的教育發展方向。
雖然城鄉分割的二元社會體制并沒有導致城鄉有別的教育培養目標的出現，但是，在教育提供方面，作為社會的一個基本領域，教育在投入、管理等方面卻實行了城鄉有別的體制。在這個時期內，國家實行了“兩條腿走路”的辦學方針，即基礎教育實行國家辦學與廠礦企業、農村社隊辦學并舉。具體來說就是城市縣鎮基礎教育的辦學經費由國家財政負擔，廠礦企業所辦中小學的經費主要由企業負擔，農村基礎教育的辦學經費主要由社隊群眾負擔。這種城鄉有別的教育管理與投入體制導致了城鄉教育提供制度的二元化，但是，由于這一時期我國強調公平甚至是絕對的公平，家庭背景與教育機會獲得的聯系降至最低，城鄉有別的教育制度并沒有造成城鄉教育的巨大差距。據有關研究表明，1950—1970年代，我國的教育機會猛增及教育機會分配平等化快速推進，到20世紀70年代達到了頂峰。［4］這一時期的城鄉教育關系是一種“殊途同歸一元型”體制。
（四）改革開放之后的城鄉教育關系類型
1978年，黨的十一屆三中全會召開，開始系統糾正“以階級斗爭為綱”的左傾錯誤，決定把黨的工作重心轉移到以經濟為中心的社會主義現代化建設上來。同時，國家也開始放棄高度集中的計劃體制，進行了財政等領域的分權化改革，并逐步確立了社會主義市場經濟體制的目標。從城鄉關系的角度看，雖然政府打破了一些造成城鄉分割的制度壁壘，但是，由于制度慣性的作用，城鄉分割與城鄉差距問題并沒有馬上得到解決，并繼續延續下來。這些外部情況的改變，直接影響到城鄉教育關系制度的變遷。
對于城市教育來說，它很自然地回復了自身的本來面貌，城市知識分子也不必再到農村“接收貧下中農再教育”，城市就是他們的樂園。農村教育的價值定位依然是個難題，是走城市化的發展道路還是走為當地農村服務的鄉土化發展道路，成為政府的一個艱難抉擇。從國家的政策角度來講，自改革開放以來，我國關于農村教育培養目標的政策表現出明顯的“留農”傾向，這反映了政府對農村教育發展方向的定位。但是，這種城鄉有別的教育發展取向，造成了政府和民間兩種不同教育意愿的對立。對于農村孩子來說，改變農民身份、“跳農門”是廣大普通學子求學的最大動力。而高考幾乎是實現社會升遷性流動的唯一機會，受到學生和家長的格外青睞，因此也成為農村教育舉辦者占主導地位的價值選擇。
從城鄉教育的結果來看，雖然改革開放后，我國把工作重心轉移到以經濟建設為中心的社會主義現代化建設上來，并逐步取消了城鄉對立的二元體制。但是由于體制的慣性作用，再加上幾十年來城市已經積累起來的先發優勢，城鄉差距并沒有在優勝劣汰的市場經濟大潮下縮小，反而有逐步拉大的趨勢。對于教育的提供制度來講，城鄉有別的教育體制并沒有改變，“城市教育政府辦、農村教育人民辦”的體制在相當長一段時期內被延續下來，城鄉教育差距逐步拉大。同時，以經濟建設為中心的時代背景，資源配置的市場邏輯又嚴重影響了人們的教育選擇。教育提供與教育選擇呈現了多元化的態勢。這進一步加深了城鄉教育之間的差距。這一時期的城鄉教育關系是一種“異途異歸二元型”體制。
三、我國未來城鄉教育關系的走向分析
對于未來城鄉均衡發展或城鄉教育一體化這種城鄉教育關系類型來說，它的具體形態是什么樣的呢？通過分析，我們可以合理地得出如下結論：
第一，它一定是教育目的一致的城鄉教育關系類型，如果城鄉是兩類不同性質或不同培養目標的教育，那就談不上教育的均衡不均衡，也一定不會產生城鄉教育結果的一元化。對于國家統一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的義務教育來講，尤其如此。第二，從結果來看，它一定是一元化的。城鄉教育均衡發展這一目標本身就包含了這個意思。第三，從城鄉教育各自的提供手段來看，是否必然要保持兩者的一致性呢？保持一致性當然無可厚非，它必然會導致城鄉教育結果的一元化，這就是所謂的同途同歸一元型的城鄉教育關系。但是，城鄉教育畢竟有別，它們所處的教育環境差別很大，因此城鄉教育也肯定會有各自的特殊性，但是這種特殊性并不應該體現在教育培養目標上，更不應該體現在城鄉教育的結果上，而應該體現在城鄉教育的提供方式上。特別是在初始狀態農村教育已經遠遠落后于城市教育的背景下，在城鄉教育的提供方式方面更應該有所差別，這種差別要更有利于農村教育的發展，更能體現農村的優勢與特色，但最終結果還是要達到城鄉教育的均衡發展。因此，未來的城鄉教育關系類型應該是一種“殊途同歸一元型”的體制。
（一）城鄉教育管理關系的未來走向
當前，我國的教育管理體制是城鄉有別的。城市以市或者市轄區為單位組織進行；農村以縣為單位組織進行，實行縣級人民政府為主管理的體制。從城鄉教育均衡發展的角度來看，這種城鄉有別的教育管理體制存在什么樣的利與弊呢？一般來說，管理層級越低，與學校的空間距離越近，管理就越具有有效性。縣（區）政府作為次低層次的行政單位，掌握著學校教育資源和效用方面的較為確切的信息，這使得他們能夠對各種教育資源的使用做出較為恰當的決定。但是，在我國，管理主體一般也同時是投入主體。投入主體的確定應該遵循能力原則，即財政能力越高應該承擔的教育費用越多。而我國實際情況是，政府層級越高財政能力越強，縣級政府只掌握著整個國家財政收入的一小部分，卻要承擔大部分的教育經費，這是以縣（區）政府為主教育管理體制的弊端所在。同時，由于區縣之間的經濟發展水平以及由此決定的政府財政收入狀況存在著巨大差距，各地政府投入教育部門經費意愿的高低也有很大不同，這導致以縣（區）政府為主進行管理的城鄉教育體制很難達到均衡狀態。以區縣為主進行管理的教育體制本身并沒有錯誤，問題的關鍵是如何解決以區縣為主所帶來的城鄉教育投入水平的差距。也許正是由于管理層次所限，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》規定，加快縮小城鄉差距。建立城鄉一體化義務教育發展機制，在財政撥款、學校建設和教師配置等方面向農村傾斜。率先在縣（區）域內實現城鄉均衡發展，逐步在更大范圍內推進。未來要突破縣（區）域內城鄉教育均衡發展的界限，在更大范圍內實現城鄉教育均衡發展，還需要提高城鄉教育管理體制的政府層級，加強省級乃至中央部門的統籌。
（二）城鄉教育投入關系的未來走向
近幾年來，我國教育經費呈現出迅猛增長的趨勢，國家財政性教育經費也在不斷增加，且新增教育經費主要用于農村，使得城鄉教育經費（主要是財政性的）的差距不斷縮小。而隨著我國城鄉義務教育階段學生全部免除學雜費，義務教育也全面納入了公共財政的保障范圍。但是，國家倡導的“全面免費的義務教育”并不等于“義務教育的全部免費”。也正是由于這個原因，從表面上看縮小的城鄉教育投入差距其實并不能反映真實的狀況。實際上，城鄉教育依然存在的巨大的經費投入差距。因為，城鄉教育對財政投入的依賴程度是不一樣的。據對北京、上海、重慶、長春、武漢和西安六城市50所學校（初中和小學各占一半）的抽樣調查，2007年城市小學非財政收入占學校總收入的比例平均達48．77％，而農村小學（2006年）非財政收入僅占學校總收入的13．56％；城市初中非財政收入占學校總收入的比例平均為40．56％，而農村初中（2006年）非財政收入僅占學校總收入的7．41％。［5］可見，如果加上非財政性教育經費投入，城鄉之間的教育經費差距依然巨大。
當前城鄉教育差距存在的原因可以歸結為兩個方面：歷史的積累性因素和現實對制度外教育投資的依賴程度的差異。這也是城鄉財政教育經費投入差距不斷縮小，但城鄉教育總投入差距依然巨大的主要原因。由于農村的環境和經濟發展水平的緣故，農村很難通過收取擇校費、贊助費等費用的形式來拉齊與城市教育經費投入的差距。我國當前的教育改革采取的是增量改革的策略，而非削峰填谷式的存量改革策略。這也很難通過采取減少城市教育財政投入增加農村教育財政投入的方式來拉齊兩者之間的差距。在不改變現有財政體制格局的前提下，只有通過增加本級政府教育財政投入和上級政府的教育財政轉移支付力度，把新增的教育經費繼續主要用于農村，使農村教育總投入大于城市教育總投入（而非僅僅是財政教育經費投入），這才有可能彌補城鄉教育業已形成的投入差距。
（三）未來實現城鄉教育關系變遷的保障制度
任何良好制度的實施同時也需要制度的保障。未來城鄉教育關系包括管理、投入和人事等制度的變遷都需要一定的制度保障。從城鄉教育關系的內涵來看，它更多的是指政府作為一個上位主體在對待和處理農村教育和城市教育問題時所作出的一種制度安排。因此，政府在制度創新中具有不可替代的作用和責任。特別是在中國的集權式政治結構中，政府擁有絕對的政治力量對比優勢，而且還擁有很大的資源配置權力，能通過行政、經濟和法律等手段在不同程度上約束其他社會行為主體的行為。［6］制度調節和規范的是不同的人、集團和階級之間的利益關系。所以，制度創新的過程也是利益重新調整的過程。只有各利益主體的利益都得到了滿足，這種制度才有可能成為能夠“自我實施”的制度。一旦制度沒有照顧到或損害了一方或多方的利益，制度的運行就會受到障礙。并且，對主體的利益損害越大，或者被損害利益主體的力量越強大，那么，制度實施起來也就會越困難。因此，一種好的制度，就是能夠做到利益兼顧的制度，理想的制度狀態就是達到利益的均衡。政府在進行城鄉教育制度創新的過程中，要遵循激勵相容原則，通過民主性的決策流程，統籌兼顧各相關主體的利益，這樣才能提高制度的針對性和實效性，提高制度效率，加快城鄉教育一體化進程。為此，國家在處理城鄉關系時，應對城鄉教育一視同仁，建立城鄉一體的學校辦學條件標準、人員編制標準、課程標準、學生學業成績標準、校長資格標準和學校辦學質量評估標準，并在配置教育資源時更多地向農村傾斜。強化教育督導中的“督政”環節，實行嚴格的問責制度，把推進城鄉教育一體化納入到政府績效考核、官員施政約束的評價體系，從內在動力與外在約束兩個方面保證政府積極進行城鄉教育關系制度的創新，實現城鄉教育發展的一體化。
參考文獻：
[1]楊偉敏.制度本體論研究[D].北京:中共中央黨校,2008:69.
[2]列寧.列寧全集(第三卷)[M].北京：人民出版社,1959:19.
[3]毛澤東.毛澤東選集(合訂一卷本)[M].北京:人民出版社,1964:310．
[4]李春玲.社會政治變遷與教育機會不平等———家庭背景及制度因素對教育獲得的影響(1940—2001)[J].中國社會科學,2003,(3):86－98．
［5]鄔志輝.正確理解城市義務教育免費政策[J].教育發展研究，2009,(1):50－53.
[6]陳天祥.論中國制度變遷的方式[J].中山大學學報(社會科學版),2001,(3):86－93.
中國鄉村發現網轉自：《現代教育管理》2014年11期
(掃一掃，更多精彩內容！)
