摘要：本文認(rèn)為，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度盡管在糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收反面發(fā)揮了重要作用，但由于其扭曲了市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，損害了價(jià)格發(fā)現(xiàn)和資源配置功能，并引致一系列問題，從長遠(yuǎn)看并不利于提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、保護(hù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全以及穩(wěn)定農(nóng)民收入。本文提出，要重構(gòu)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，改革覆蓋主要農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格形成機(jī)制，合理界定庫存規(guī)模，加快構(gòu)建市場(chǎng)定價(jià)為基礎(chǔ)、宏觀調(diào)控有效運(yùn)行、簡便易行低成本的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。
關(guān)鍵詞：價(jià)格形成機(jī)制；補(bǔ)貼機(jī)制；糧食庫存；農(nóng)業(yè)支持保護(hù)
新世紀(jì)以來，我國“三農(nóng)”成就巨大、成績斐然，如糧食連年增產(chǎn)、農(nóng)民連年增收，官方稱之為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的“黃金期”，在此不在贅述。同時(shí)，農(nóng)業(yè)面臨的問題也不少，如高庫存難以為繼、財(cái)政壓力日益沉重、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力嚴(yán)重不足、農(nóng)民增收已現(xiàn)疲態(tài)、生態(tài)環(huán)境破壞、食品安全危機(jī)等，本文亦不展開。筆者以為，不論是巨大成就，還是嚴(yán)重問題，其實(shí)都有一個(gè)共同的指向，那就是這十幾年實(shí)行的農(nóng)業(yè)政策，主要就是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，正所謂“成也蕭何、敗也蕭何”，是制度使然。本文所指的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，有兩個(gè)方面，一是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和補(bǔ)貼機(jī)制，二是宏觀調(diào)控和吞吐調(diào)節(jié)機(jī)制，當(dāng)前的重點(diǎn)和難點(diǎn)是庫存問題，以下將在文中分述。本文總的觀點(diǎn)是，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度盡管起到了糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的作用，但由于其扭曲了市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，損害了價(jià)格發(fā)現(xiàn)和資源配置功能，并帶來一系列問題，從長遠(yuǎn)看并不利于提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、保護(hù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全以及穩(wěn)定農(nóng)民收入，迫切需要重構(gòu)。
一、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制要回歸到市場(chǎng)化軌道
國務(wù)院在2004年下發(fā)17號(hào)文，即關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的指導(dǎo)意見，這個(gè)文件標(biāo)志著我國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格購銷兩頭全面放開，同時(shí)形成了一套新的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控的體系。這個(gè)體系的設(shè)計(jì)初衷是，放開農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，以市場(chǎng)定價(jià)為基礎(chǔ)并輔以宏觀調(diào)控。后來在實(shí)際運(yùn)行中，為了保農(nóng)民收入和糧食穩(wěn)定，長期實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品最低收購價(jià)制度和臨時(shí)收儲(chǔ)制度，并不斷提高收儲(chǔ)價(jià)格。這種辦法盡管有利于糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收，但由于其背離了市場(chǎng)化改革的初衷，甚至與市場(chǎng)機(jī)制漸行漸遠(yuǎn)，帶來的最大問題是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高企、糧食庫存巨大、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力下降、生態(tài)環(huán)境破壞、加工企業(yè)虧損、財(cái)政不堪重負(fù)。筆者2015年底在黑龍江省佳木斯市調(diào)研，該市的玉米和水稻加工企業(yè)大面積停產(chǎn)，市場(chǎng)主體普遍不愿意收購，但農(nóng)民的種植熱情依然高漲，據(jù)介紹很多農(nóng)民把坡地都開墾出來種玉米了。這邊大量種出來的玉米市場(chǎng)沒人要只能進(jìn)國家的倉庫里面，那邊還要大量地進(jìn)口玉米，可見價(jià)格機(jī)制扭曲到了何種程度。
為破解這種局面，國家實(shí)行了改革政策，2014年在新疆搞了棉花目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)，在東北和內(nèi)蒙搞了大豆目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)，2016年又取消了實(shí)行8年的玉米臨儲(chǔ)，實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離政策，意欲兼顧糧食穩(wěn)定、市場(chǎng)定價(jià)和農(nóng)民增收的三重目標(biāo)。筆者認(rèn)為，搞價(jià)補(bǔ)分離的辦法，是向2004年提出的市場(chǎng)機(jī)制的一種回歸，方向是對(duì)的，但仍有幾個(gè)問題需要認(rèn)真探討。
一是品種問題。本質(zhì)就是小麥和水稻兩大口糧要不要也搞市場(chǎng)化。2016年中央1號(hào)文件提出，繼續(xù)執(zhí)行并完善稻谷、小麥最低收購價(jià)政策；國務(wù)院下發(fā)的《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016-2020年）》也提到繼續(xù)執(zhí)行并完善稻谷、小麥最低收購價(jià)政策。這表明國家在這兩個(gè)品種上暫時(shí)還沒有放開。究其原因，主流的觀點(diǎn)就是小麥和水稻是口糧，要保證絕對(duì)安全。筆者以為，這種觀點(diǎn)咋一聽有道理，實(shí)際上似是而非，其把糧食安全和市場(chǎng)化機(jī)制對(duì)立起來。中央提出口糧絕對(duì)安全強(qiáng)調(diào)的是確保產(chǎn)能而非一時(shí)的產(chǎn)量，核心要義在于藏糧于地和藏糧于技，要把重點(diǎn)放在耕地保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)創(chuàng)新上，做管長遠(yuǎn)的事，而不是通過價(jià)格刺激政策搞產(chǎn)量錦標(biāo)賽、一味追求連增。當(dāng)前，小麥、水稻價(jià)格機(jī)制扭曲狀態(tài)下的問題也不少，同樣存在倉容不足、加工企業(yè)生存艱難、財(cái)政負(fù)擔(dān)重等問題。現(xiàn)在玉米過剩的問題最突出，國家將當(dāng)前調(diào)結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)放在玉米上，可以預(yù)見，隨著玉米的調(diào)減，小麥、水稻由于托市機(jī)制的存在，產(chǎn)量和庫存可能繼續(xù)增加，同樣會(huì)出現(xiàn)玉米的困局，正所謂“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”“按下葫蘆浮起瓢”。筆者建議，應(yīng)利用當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品供給相對(duì)寬松的有利時(shí)機(jī)，對(duì)小麥、水稻一并進(jìn)行市場(chǎng)化改革，實(shí)行價(jià)補(bǔ)分離政策，從整體上改變農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制扭曲的局面。
二是比價(jià)問題。中央有關(guān)文件提出，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和市場(chǎng)調(diào)控制度，要采取“分品種施策、漸進(jìn)式推進(jìn)”的辦法來進(jìn)行。之所以提出“分品種施策”，主要考慮是不同農(nóng)產(chǎn)品的特點(diǎn)、重要程度和存在問題不一樣，不能所有農(nóng)產(chǎn)品按一種辦法改。但這里應(yīng)該注意一個(gè)問題，搞“分品種施策”，千萬不能不去“分品種統(tǒng)籌”。因?yàn)橹饕Z食作物之間存在一定的替代關(guān)系，比如東北的玉米和大豆，如果政策目標(biāo)是增大豆、減玉米，那么“分品種施策”不能就大豆政策單純進(jìn)行研究，一定要與相關(guān)替代產(chǎn)品統(tǒng)籌研究，讓農(nóng)民生產(chǎn)大豆的效益至少不低于玉米，這樣才能有效果。2014年國家在東北地區(qū)搞的大豆目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)之所以效果不明顯，一個(gè)重要的原因就是生產(chǎn)大豆的效益加上補(bǔ)貼還是趕不上玉米和水稻，比價(jià)關(guān)系沒有計(jì)算好，農(nóng)民還是不去種。因此，在實(shí)際操作中，要搞“統(tǒng)分結(jié)合”的方式，在分品種施策的同時(shí)，還要把各類農(nóng)產(chǎn)品比價(jià)關(guān)系統(tǒng)籌起來進(jìn)行考慮，這樣才不至于偏離政策目標(biāo)。
三是操作問題。如何對(duì)農(nóng)戶發(fā)放補(bǔ)貼，這是政策設(shè)計(jì)中的第一難題！目前普遍采取的層層統(tǒng)計(jì)上報(bào)的方式，存在數(shù)據(jù)失真、工作量大、執(zhí)行成本高、滿意度低等問題，弊端顯而易見。筆者在佳木斯一個(gè)縣調(diào)查大豆目標(biāo)價(jià)格實(shí)施情況時(shí)，該縣農(nóng)業(yè)部門介紹，由農(nóng)民和村鎮(zhèn)兩級(jí)上報(bào)上來的大豆面積，比上級(jí)掌握的高出將近一倍，而上級(jí)部門的補(bǔ)貼資金還是按自己掌握的面積控制，這樣下來，實(shí)際到農(nóng)民手上的補(bǔ)貼大打折扣，農(nóng)民和基層部門都不滿意，工作很難做，很多地方都發(fā)不下去。那么，對(duì)農(nóng)戶的補(bǔ)貼到底怎么發(fā)？筆者提出兩個(gè)思路供參考。第一種思路是借助信息化的成果發(fā)放補(bǔ)貼。具體就是通過信息遙感技術(shù)采集全國種植數(shù)據(jù)，形成種植業(yè)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，并依托該系統(tǒng)發(fā)放農(nóng)戶種糧補(bǔ)貼。在農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《“十三五”全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化發(fā)展規(guī)劃》中提出，到2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)建設(shè)取得重大進(jìn)展，全球農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)調(diào)查分析系統(tǒng)初步建成，國家農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)中心完成云化升級(jí)，農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)信息支撐宏觀管理、引導(dǎo)市場(chǎng)、指導(dǎo)生產(chǎn)的能力提升。在農(nóng)業(yè)部等8部門聯(lián)合印發(fā)的《“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)三年行動(dòng)實(shí)施方案》中，提出構(gòu)建“天地一體”的農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控體系，實(shí)施農(nóng)作物種植遙感監(jiān)測(cè)等精準(zhǔn)化作業(yè)，重點(diǎn)推進(jìn)糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品數(shù)據(jù)資源整合開發(fā)應(yīng)用。這里可以看出，隨著信息化的推進(jìn)，依靠信息技術(shù)取代人工統(tǒng)計(jì)是完全可行的。第二種思路是構(gòu)建基于再保險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)體系。通過設(shè)定正常產(chǎn)量和目標(biāo)價(jià)格下的農(nóng)戶種植收益保障水平，當(dāng)農(nóng)戶取得的種植收益低于保障水平時(shí)，由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)齊差額。政府設(shè)立全國性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，以農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)來補(bǔ)貼各類商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，并對(duì)其承保和理賠行為進(jìn)行有效監(jiān)督和激勵(lì)。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)體系的運(yùn)作同樣需要大數(shù)據(jù)支持，其優(yōu)點(diǎn)是政府部門不直接從事補(bǔ)貼的操作，而是由專業(yè)的保險(xiǎn)公司來承擔(dān)，并通過再保險(xiǎn)公司實(shí)現(xiàn)對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)公司的激勵(lì)和約束，市場(chǎng)性和專業(yè)性更強(qiáng)。
二、解決糧食庫存問題要提上重要議事日程
庫存問題的出現(xiàn)與上面的農(nóng)產(chǎn)品支持保護(hù)制度息息相關(guān)，或者說是市場(chǎng)機(jī)制扭曲之果。到2015年底，我國糧食庫存已接近一年的產(chǎn)量，達(dá)到5.2億噸，其中玉米庫存占了一半左右，約2.6億噸，比2015年全年玉米產(chǎn)量2.25億噸還要多。目前，我國糧食儲(chǔ)備率已達(dá)83.2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過聯(lián)合國糧農(nóng)組織規(guī)定的17%-18%的安全儲(chǔ)備水平。天量的庫存，就像高懸在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)之上的“堰塞湖”，是中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型無論如何也繞不過去的一道坎。
超額儲(chǔ)備帶來三大問題。一是財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。以每噸糧食每年庫存成本250元計(jì)算，5.2億噸的庫存每年就耗費(fèi)掉1300億元，這還不包括以后出庫銷售形成的虧損。這項(xiàng)支出與對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼形成現(xiàn)實(shí)消費(fèi)能力和生產(chǎn)能力還不一樣，庫存保管支出是耗散于無形的。可以這樣說，超量的庫存本質(zhì)上就是一種浪費(fèi)。二是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格長期不振。如此天量庫存，伴隨著每一次的騰庫清倉，都會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)造成巨大沖擊，長遠(yuǎn)看來其實(shí)不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的安全。三是出庫不倡帶來質(zhì)量安全隱患。隨著糧價(jià)一路走跌和新糧逐步上市，用糧企業(yè)觀望情緒愈發(fā)濃厚，拍賣成交量逐步下滑。據(jù)報(bào)道，2016年8月-9月，中儲(chǔ)糧投放2014年臨儲(chǔ)玉米1250萬噸，僅有1.8%售出，絕大部分都流拍。在這種情況下，陳化糧和霉變低質(zhì)糧的概率將大大增加，給食品安全帶來隱患。從這個(gè)視角看，我國正面臨庫存越多越不安全的窘境。因此，我國糧食庫存問題需要進(jìn)行認(rèn)真研究。
第一，庫存多少合適？如上所述，聯(lián)合國糧農(nóng)組織規(guī)定了17%-18%的安全儲(chǔ)備水平，過高或過低都不安全。考慮到我國主銷區(qū)和平衡區(qū)還沒有解決糧食安全問題，市場(chǎng)不太成熟，還有很多交通不發(fā)達(dá)的地區(qū)影響糧食運(yùn)輸，也有體制因素制約糧食流通，我們可以在聯(lián)合國規(guī)定的儲(chǔ)備水平上再加一道保險(xiǎn)，將其提高到30%的儲(chǔ)備水平。如果再考慮中央對(duì)糧食安全的極端重視以及地緣政治等因素，我們加雙保險(xiǎn)到40%，就是2.5億噸糧食，恐怕不能比這個(gè)比例更高了。如此算來，我國目前的庫存超出了這一標(biāo)準(zhǔn)一倍還要多，嚴(yán)重的超額儲(chǔ)備是顯而易見的。在糧食安全問題上，我們當(dāng)然不能麻痹大意、掉以輕心，但也不能杯弓蛇影、杞人憂天，總擔(dān)心餓肚子。只要把10億畝的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田切切實(shí)實(shí)地建設(shè)好，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力保護(hù)好，有適當(dāng)?shù)募Z食儲(chǔ)備，再配上國際市場(chǎng)調(diào)節(jié)，一時(shí)的產(chǎn)量波動(dòng)是完全不足懼的，讓市場(chǎng)去解決就可以了。
第二，怎么去庫存？去庫存不容易，現(xiàn)在一談到去庫存，往往就是給加工企業(yè)補(bǔ)貼，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化。這種做法當(dāng)然會(huì)有一些效果，但筆者認(rèn)為是短期的，不能從根本上解決問題。這種通過補(bǔ)貼促進(jìn)加工的辦法會(huì)把原糧的過剩狀態(tài)傳導(dǎo)到加工品領(lǐng)域，并導(dǎo)致加工品的過剩，因此是個(gè)治標(biāo)不治本的措施。去庫存注定是個(gè)艱難和痛苦的過程，不能指望一個(gè)沖鋒就能解決，根本上還是要控制源頭，不要再敞開口子入庫了。上面講到，我國糧食庫存絕對(duì)安全水平是2.5億噸、5000億斤，如果每3年輪換一次，那么每年國庫收1700億斤糧食就足夠了。現(xiàn)在只能適當(dāng)減少產(chǎn)量、改變結(jié)構(gòu)，以時(shí)間換空間，逐步把超量庫存消化掉。具體的舉措包括：利用當(dāng)前有利時(shí)機(jī)，坡地退耕還林還草、毒地改變用途、好地輪作休耕，以涵養(yǎng)生態(tài)、保護(hù)地力，實(shí)現(xiàn)調(diào)減產(chǎn)量的目標(biāo)；改變種植結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展綠色、健康、安全、營養(yǎng)、美味的高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，逐步替代高產(chǎn)低質(zhì)、不受市場(chǎng)待見的大路貨；對(duì)陳化糧拍賣封閉運(yùn)行，避免沖擊市場(chǎng)；對(duì)毒素嚴(yán)重超標(biāo)、已不適合食用和加工的低質(zhì)糧集中處理，嚴(yán)禁流入市場(chǎng)，變潛虧為明虧，達(dá)到一次出清的目的。
第三，用各種手段控制進(jìn)口。在目前國內(nèi)糧食天量庫存的背景下，要千方百計(jì)地控制住糧食進(jìn)口，給國內(nèi)糧食去庫存爭(zhēng)取時(shí)間、爭(zhēng)取環(huán)境，讓國內(nèi)市場(chǎng)有喘口氣的機(jī)會(huì)。在控制進(jìn)口上，我們并不是沒有牌可打。如發(fā)改、商務(wù)等部門可以在糧食進(jìn)口配額以及進(jìn)口許可證發(fā)放節(jié)奏等方面做文章；商務(wù)、質(zhì)檢等部門可以用一些技術(shù)手段，適當(dāng)限制高粱、大麥、DDGS等的進(jìn)口；農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢等部門可以在轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的安全檢測(cè)上做一些文章；商務(wù)部門應(yīng)立即啟動(dòng)貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查，中國部分產(chǎn)業(yè)已經(jīng)被損害到了無以復(fù)加的地步；海關(guān)、公安等部門要全力打擊糧食走私，將思想認(rèn)識(shí)提高到保護(hù)農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全的高度看待糧食緝私問題。
三、結(jié)語
我國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策迫切需要向2014年國務(wù)院17號(hào)文提出的以市場(chǎng)定價(jià)為基礎(chǔ)并輔以市場(chǎng)調(diào)控的方向轉(zhuǎn)變，越早越主動(dòng)，越晚越被動(dòng)、成本越高、難度越大。具體來講，本文提出了以下政策主張。
1.把小賣和水稻兩大主糧盡快納入價(jià)補(bǔ)分離范疇，走市場(chǎng)化定價(jià)之路。
2.統(tǒng)籌各品種補(bǔ)貼力度，以體現(xiàn)政策意圖，不宜各自為戰(zhàn)。
3.利用信息化手段和成果發(fā)放補(bǔ)貼，如果政府部門干起來成本高、誤差大，可以考慮收入保險(xiǎn)的模式，讓專業(yè)保險(xiǎn)公司來干。
4.庫存不宜超過年消費(fèi)量的40%，我國以2.5億噸為上限。
5.多措并舉去庫存，下決心讓潛虧變明虧。
6.嚴(yán)控非緊缺糧食品種及其替代品進(jìn)口。
參考文獻(xiàn)：略
作者簡介：趙海，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，就職于中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策研究室。
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