一、執(zhí)法研究的視角轉(zhuǎn)換
法律規(guī)范落實(shí)為社會(huì)現(xiàn)實(shí)，需要經(jīng)過(guò)法律實(shí)施的復(fù)雜過(guò)程。有些法法律規(guī)范落實(shí)為社會(huì)現(xiàn)實(shí)，需要經(jīng)過(guò)法律實(shí)施的復(fù)雜過(guò)程。有些法律規(guī)范的實(shí)現(xiàn)，主要經(jīng)由司法系統(tǒng)；更多法律規(guī)范的實(shí)現(xiàn)，經(jīng)由并依賴(lài)行政執(zhí)法系統(tǒng)。執(zhí)法并非直線過(guò)程。如何有效執(zhí)行法律，提高法律實(shí)效，使法律規(guī)范承載的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，是執(zhí)法系統(tǒng)需要面對(duì)的問(wèn)題。這一問(wèn)題并非中國(guó)獨(dú)有。在西方，執(zhí)法研究主要有兩種理論視角。
第一，執(zhí)法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。1968年，貝克爾指出，犯罪帶來(lái)社會(huì)成本，而執(zhí)法本身也有代價(jià)，因此最優(yōu)化的執(zhí)法必須在兩者之間做出權(quán)衡。此后，學(xué)者們用新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)范式建立了最優(yōu)執(zhí)法經(jīng)濟(jì)學(xué)。最優(yōu)執(zhí)法經(jīng)濟(jì)學(xué)假定法律是完備的，執(zhí)法者以最大化社會(huì)福利為己任。其實(shí)這與現(xiàn)實(shí)并不相符。因此，隨后有學(xué)者將作為委托人的國(guó)家法律及作為代理人的執(zhí)法者，都預(yù)設(shè)為效用最大化者。因代理人與委托人的利益不同，委托人需要支付約束和激勵(lì)成本。
第二，街頭官僚理論。1969年，李普斯基在美國(guó)政治學(xué)年會(huì)論文中首次提出街頭官僚理論。此后，學(xué)者們不斷發(fā)展和修正這一理論。街頭官僚主要指處于最基層和具體工作最前線的政府工作人員，它們直接與民眾打交道，享有廣泛的執(zhí)法裁量權(quán)，可以在諸多方面“制定政策”，直接影響民眾的生活狀況和社會(huì)福利。街頭官僚理論從官僚個(gè)人、執(zhí)法環(huán)境、官僚組織、執(zhí)法對(duì)象等方面具體解釋執(zhí)法行為。
西方的執(zhí)法研究都以理性人假設(shè)為基礎(chǔ)，著重分析執(zhí)法者的行為傾向，將執(zhí)法行為視作執(zhí)法者的理性選擇。執(zhí)法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和執(zhí)法體制做了形式性預(yù)設(shè)，通過(guò)演繹建立形式模型；而街頭官僚理論在具體社會(huì)情景中討論理性選擇。這些研究都沒(méi)有在執(zhí)法機(jī)構(gòu)所處的政治體制環(huán)境方面著墨，大約因?yàn)樵谖鞣椒ㄖ螄?guó)家，執(zhí)法屬于具有自洽性的法治系統(tǒng)的內(nèi)部事務(wù)，受政治體制影響并不大；而且，西方國(guó)家的科層體系較為穩(wěn)定，對(duì)執(zhí)法體制做形式性預(yù)設(shè)，不至于嚴(yán)重低估體制環(huán)境的復(fù)雜性。西方的法治歷史相對(duì)悠久，政府系統(tǒng)內(nèi)部各種關(guān)系的法治化程度較高，規(guī)則調(diào)整模式大體穩(wěn)定，因此，研究執(zhí)法問(wèn)題無(wú)需過(guò)多關(guān)注政治體制，只需重點(diǎn)關(guān)注自洽性的法治系統(tǒng)。
與西方國(guó)家形成鮮明對(duì)比，中國(guó)的法治政府和法治社會(huì)還處于建設(shè)階段，各種關(guān)系的規(guī)則調(diào)整模式尚不穩(wěn)定。而且，中國(guó)的政治體系、政府構(gòu)架與西方也有著很大差異，形成了獨(dú)具特色的黨政體制。在制度和實(shí)踐中，基層執(zhí)法都受到了黨政體制的深刻塑造，相關(guān)研究理應(yīng)對(duì)此有所涉及。
在中國(guó)的執(zhí)法研究中，有學(xué)者受西方執(zhí)法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論影響，用成本作為衡量執(zhí)法行為的關(guān)鍵因素，用委托—代理來(lái)比擬執(zhí)法者（代理人）與法律（委托人）的關(guān)系，對(duì)執(zhí)法行為進(jìn)行成本—效益分析。這類(lèi)研究不在意經(jīng)驗(yàn)性，幾乎不觸及執(zhí)法機(jī)構(gòu)背后的黨政體制問(wèn)題，容易低估政治體制、社會(huì)環(huán)境和社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜影響。也有學(xué)者進(jìn)行了類(lèi)似于西方街頭官僚理論的研究，將執(zhí)法者置于受制約的場(chǎng)景下，對(duì)執(zhí)法過(guò)程進(jìn)行行動(dòng)策略分析。這類(lèi)研究關(guān)注到了黨政體制，但往往只將它作為執(zhí)法的抽象背景，不會(huì)進(jìn)行深入探析。政治學(xué)者何艷玲研究土地執(zhí)法搖擺現(xiàn)象時(shí)，率先從理論上指出體制對(duì)執(zhí)法的影響。這項(xiàng)研究觸及了體制內(nèi)的條塊關(guān)系問(wèn)題，但仍然缺乏足夠的深入度和系統(tǒng)性。
筆者及所在學(xué)術(shù)研究團(tuán)隊(duì)，最近數(shù)年致力于基層執(zhí)法研究，在不同基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行過(guò)相關(guān)調(diào)研。調(diào)研中可以經(jīng)驗(yàn)地感受到，基層執(zhí)法受到了黨政體制的塑造，這種塑造既有體制結(jié)構(gòu)上的，也有政治倫理上的。因此，僅從行政方面認(rèn)識(shí)執(zhí)法遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，黨政體制角度的理解不可或缺。中國(guó)是一個(gè)法治后發(fā)國(guó)家，法律并非從社會(huì)“自然生長(zhǎng)”，大多來(lái)源于移植和規(guī)劃，它們往往肩負(fù)著改造社會(huì)的重任，因此常常是中央政權(quán)先行立法，然后通過(guò)行政執(zhí)法系統(tǒng)貫徹實(shí)施，而推動(dòng)行政執(zhí)法的常常是黨政體制。在黨政體制內(nèi)，法律目標(biāo)的傳遞難免出現(xiàn)偏差，執(zhí)法機(jī)構(gòu)會(huì)受到其它機(jī)構(gòu)的“擠壓”，執(zhí)法人員也會(huì)受到各種因素制約。在規(guī)則調(diào)整模式尚不穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)背景下，這些問(wèn)題并非執(zhí)法機(jī)構(gòu)所能獨(dú)立解決，往往需要黨政體制的協(xié)調(diào)、推動(dòng)和資源投入。如此，黨政體制必然對(duì)基層執(zhí)法發(fā)揮著巨大的塑造作用。黨政體制如何塑造基層執(zhí)法，進(jìn)而形成中國(guó)特色的執(zhí)法模式，是本文探究的主題。
總之，在西方法治國(guó)家，執(zhí)法就是執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法貫徹實(shí)施法律，屬于法治系統(tǒng)的內(nèi)部事務(wù)。而中國(guó)有所不同，執(zhí)法機(jī)構(gòu)嵌入在黨政體制中，受到黨政體制的制約；執(zhí)法行為不僅是法治系統(tǒng)的事務(wù)，還受到黨政體制的塑造，甚至屬于黨政事務(wù)的一部分；中國(guó)政府之間、部門(mén)之間的權(quán)責(zé)構(gòu)造，除了依賴(lài)法律之外，還依賴(lài)于黨的體系，黨的組織、話(huà)語(yǔ)和機(jī)制都在其中發(fā)揮作用，它們嵌入了執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法制度甚至具體的權(quán)責(zé)構(gòu)造、執(zhí)法話(huà)語(yǔ)中。可以說(shuō)，黨政體制對(duì)執(zhí)法的塑造，構(gòu)成了中國(guó)與西方在執(zhí)法方面最顯著的差異。然而，在中國(guó)的法學(xué)教科書(shū)和主流執(zhí)法研究中，很難見(jiàn)到執(zhí)政黨的因素，黨政體制的影響幾乎被視而不見(jiàn)。因此，從黨政體制角度去研究基層執(zhí)法，構(gòu)成了執(zhí)法研究的視角轉(zhuǎn)換。
二、黨政體制及其塑造基層執(zhí)法的維度
（一）中國(guó)的黨政體制
黨政體制萌芽于新民主主義革命時(shí)期，形成于共產(chǎn)黨的革命年代和社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，改革開(kāi)放后不斷發(fā)展成熟。1924年，國(guó)民黨在蘇俄和中共的幫助下改組，并在“北伐”成功后建立了“黨國(guó)體制”。其后，共產(chǎn)黨在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和國(guó)共內(nèi)戰(zhàn)中形成更強(qiáng)大的政治權(quán)威，摧毀了國(guó)民黨的“黨國(guó)體制”，建立起共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的黨政體制。在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)最危急關(guān)頭，中共中央提出“一元化領(lǐng)導(dǎo)”思想，實(shí)行高度集中統(tǒng)一的指揮；在國(guó)共內(nèi)戰(zhàn)期間，發(fā)展出“總前委”的機(jī)構(gòu)設(shè)置；建國(guó)之后，“總前委”經(jīng)驗(yàn)被運(yùn)用到制度建設(shè)中。改革開(kāi)放后，中央一度討論過(guò)“黨政不分”問(wèn)題，但很快又強(qiáng)調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。至今，黨政體制仍然延續(xù)傳統(tǒng)，并日趨成熟。
黨政體制中的黨—政關(guān)系與西方國(guó)家有著巨大不同。在西方國(guó)家，政黨是“國(guó)家和市民社會(huì)之間的核心中介組織”，其出現(xiàn)和存續(xù)基于代議民主的政治制度，目的在于以選票動(dòng)員的方式獲取政權(quán)。政黨處于國(guó)家和法律之下，其權(quán)力是憲法公民權(quán)利的組織化延伸。而在中國(guó)歷史上，國(guó)民黨和共產(chǎn)黨最初并不是國(guó)家體制內(nèi)的合法組織，她們經(jīng)過(guò)革命取得政權(quán)，成為新政權(quán)的支配性力量。在當(dāng)代，共產(chǎn)黨作為人民的歷史選擇和利益代表，通過(guò)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，“可以把黨的組織、制度和價(jià)值輸入國(guó)家，從而決定國(guó)家的命脈、形構(gòu)、方向、進(jìn)程和特征”。
黨政體制的軸心是黨的領(lǐng)導(dǎo)，而黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。政治領(lǐng)導(dǎo)，就是政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)，以及向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部，集中體現(xiàn)在制定和執(zhí)行正確的路線、方針、政策。思想領(lǐng)導(dǎo)，就是理論觀點(diǎn)、思想方法以至精神狀態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)，要求堅(jiān)持馬克思列寧主義、毛澤東思想、中國(guó)特色社會(huì)主義理論的指導(dǎo)地位，教育和武裝廣大黨員和人民群眾，把黨的主張變成干部群眾的自覺(jué)行動(dòng)。組織領(lǐng)導(dǎo)，就是通過(guò)黨的各級(jí)組織和黨員干部，組織和帶領(lǐng)人民群眾貫徹落實(shí)黨的路線、方針和政策，集中體現(xiàn)在發(fā)揮各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用、黨的干部的骨干作用、廣大黨員的先鋒模范作用。
黨的領(lǐng)導(dǎo)不是直接用黨的命令來(lái)指揮政府，也不是用黨組織替代行政和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，而是在憲法、法律和黨內(nèi)法規(guī)范圍內(nèi)，通過(guò)一系列政治、思想和組織的制度和機(jī)制，運(yùn)用意識(shí)形態(tài)、組織、紀(jì)律、工作管理等多種工具來(lái)實(shí)現(xiàn)。其中，黨的組織領(lǐng)導(dǎo)有著基礎(chǔ)性地位，政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)都以組織領(lǐng)導(dǎo)為保障，各種工具的運(yùn)用也以具體組織形態(tài)為載體。在基層事務(wù)中，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)往往不具有獨(dú)立性，而是內(nèi)含于組織領(lǐng)導(dǎo)。因此，基層執(zhí)法中黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)為組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)。
（二）黨的組織領(lǐng)導(dǎo)與條塊結(jié)構(gòu)
在組織領(lǐng)導(dǎo)層面，對(duì)基層執(zhí)法影響最大的可能是“黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)，歸口管理”制度?！包h委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)”是指黨在各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位內(nèi)部建立黨組織，發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用，即所謂“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”。在具體工作中，黨委實(shí)行“歸口管理”，即按照國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的性質(zhì)劃分特定領(lǐng)域（“口”），由黨委職能部門(mén)或特定領(lǐng)導(dǎo)主管或聯(lián)系負(fù)責(zé)。黨政體制內(nèi)的“口”，有的由黨委直接領(lǐng)導(dǎo)（如黨群口、統(tǒng)戰(zhàn)口），有的屬于政府工作（如文教口、農(nóng)業(yè)口），還有的跨不同性質(zhì)的部門(mén)（如政法口）。通過(guò)“黨委領(lǐng)導(dǎo)，歸口管理”制度，黨的組織網(wǎng)絡(luò)滲透進(jìn)各級(jí)政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)中。國(guó)家制度和組織體系的功能發(fā)揮，很大程度上取決于黨的組織網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行績(jī)效。
在黨政體制內(nèi)，黨的組織領(lǐng)導(dǎo)并非獨(dú)立起作用，而與行政系統(tǒng)的制度安排耦合在一起。黨政體制有著復(fù)雜的組織網(wǎng)絡(luò)，有所謂“條條”和“塊塊”之分，前者指具有相同工作性質(zhì)的機(jī)構(gòu)和部門(mén)，后者指中央和地方各級(jí)黨委政府。條塊關(guān)系在中國(guó)地方治理中非常重要，它是不同于西方學(xué)術(shù)典范的解釋中國(guó)現(xiàn)象的敘事框架。從世界范圍來(lái)看，在人口和疆域上可以與中國(guó)相比的國(guó)家屈指可數(shù)，僅有美國(guó)、俄羅斯、印度等國(guó)。這些國(guó)家都實(shí)行聯(lián)邦制，條塊關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單。例如，美國(guó)的聯(lián)邦和州分別通過(guò)各自的機(jī)構(gòu)履行法定職權(quán)，兩者在各自的權(quán)力范圍內(nèi)平行存在，互不隸屬。中國(guó)是個(gè)超大型國(guó)家，各地情況千差萬(wàn)別，卻實(shí)行單一制。如何在執(zhí)法中照顧各地特殊性而又大體上保證法制統(tǒng)一，這是巨大的挑戰(zhàn)。因此，條塊關(guān)系復(fù)雜而又重要。
在黨政體制的條塊結(jié)構(gòu)中，執(zhí)法部門(mén)往往接受雙重領(lǐng)導(dǎo)。從黨的組織領(lǐng)導(dǎo)角度，作為塊塊的地方黨政，一般是具體執(zhí)法部門(mén)的“領(lǐng)導(dǎo)”，并在實(shí)踐中進(jìn)行歸口管理。與此同時(shí)，條條中的上級(jí)對(duì)下級(jí)對(duì)口職能部門(mén)有法定的指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，下級(jí)要服從上級(jí)的指揮，下級(jí)黨委政府也負(fù)有配合上級(jí)政府部門(mén)工作的義務(wù)。不過(guò)，不同的上級(jí)政府部門(mén)所推動(dòng)的工作任務(wù)，到下級(jí)黨委政府都要納入塊塊的統(tǒng)籌。不同條條的執(zhí)法目標(biāo)、功能和利益有所分化甚至沖突，黨委政府需要從中分出輕重緩急，這是行政資源約束下不得不的選擇。那些最重要和最緊迫的事務(wù)，就成了“中心工作”，它體現(xiàn)了塊塊的重大決策和方針政策。塊塊中的所有條條都需要圍繞中心工作安排自己的工作重心，這是“政治任務(wù)”，體現(xiàn)了地方場(chǎng)域中黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，它內(nèi)含于組織領(lǐng)導(dǎo)之中。
在黨政體制中，基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)處于條塊關(guān)系的夾縫，既面臨條條上的部門(mén)性問(wèn)題，即作為政府部門(mén)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)如何接受上級(jí)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)和管理，處理同上級(jí)部門(mén)的關(guān)系；也面臨塊塊上的地方領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題，即被部門(mén)化分割的執(zhí)法機(jī)構(gòu)如何接受地方黨政的領(lǐng)導(dǎo)，處理同地方黨政系統(tǒng)的關(guān)系。因此，執(zhí)法受到來(lái)自條條和塊塊兩個(gè)維度的塑造，其核心在于執(zhí)法工作如何在條條中推進(jìn)，以及在出現(xiàn)難辦問(wèn)題時(shí)塊塊如何回應(yīng)。
（三）黨的思想領(lǐng)導(dǎo)與政治倫理
黨的思想領(lǐng)導(dǎo)，目前主要通過(guò)政治學(xué)習(xí)來(lái)實(shí)現(xiàn)，學(xué)習(xí)內(nèi)容包括馬克思主義基本原理、黨的方針政策，以及日常工作中各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人講話(huà)。政治學(xué)習(xí)“以加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系學(xué)習(xí)為首要任務(wù)”，目的是“使廣大干部理想信念更加堅(jiān)定、理論素養(yǎng)不斷提高、黨性修養(yǎng)切實(shí)增強(qiáng)、工作作風(fēng)明顯改進(jìn)、德才素質(zhì)和履職能力顯著提升”。黨的思想領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)質(zhì)是要保持官方意識(shí)形態(tài)的指導(dǎo)地位。
意識(shí)形態(tài)是“具有符號(hào)意義的信仰和觀點(diǎn)的表達(dá)形式，它以表現(xiàn)、解釋和評(píng)價(jià)現(xiàn)實(shí)世界的方法來(lái)形成、動(dòng)員、指導(dǎo)、組織和證明一定的行為模式和方式，并否定其他的一些行為模式和方式”。它包括三個(gè)互相關(guān)聯(lián)、互相支撐的部分：認(rèn)知—解釋部分、價(jià)值—信仰部分、實(shí)踐—行動(dòng)部分。意識(shí)形態(tài)為政治系統(tǒng)提供運(yùn)行的目標(biāo)和原則，“幫助系統(tǒng)成員解釋歷史，說(shuō)明現(xiàn)實(shí)，并設(shè)想未來(lái)”；它還可以動(dòng)員和指導(dǎo)一定的社會(huì)行動(dòng)和社會(huì)實(shí)踐。因此，黨的思想領(lǐng)導(dǎo)必然會(huì)通過(guò)思想來(lái)影響行動(dòng)。黨在干部教育中強(qiáng)調(diào)“理論武裝”和“黨性修養(yǎng)”，本質(zhì)也是著眼于執(zhí)政行為，在實(shí)踐中就落實(shí)為黨員干部需要遵循的政治倫理。政治倫理的實(shí)踐極為重要，它甚至可以決定意識(shí)形態(tài)的接受度和黨的思想領(lǐng)導(dǎo)的有效度，因?yàn)槿罕姴粌H要看黨政體制如何宣稱(chēng)，更看重其如何行動(dòng)。意識(shí)形態(tài)的實(shí)踐—行動(dòng)部分如果不能落實(shí)為政治倫理的恪守，意識(shí)形態(tài)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的實(shí)現(xiàn)就有限度，黨的思想領(lǐng)導(dǎo)也就不可能完全實(shí)現(xiàn)。
在黨政體制下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)接受黨的思想領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)法人員作為黨的干部，既是“組織結(jié)構(gòu)的行動(dòng)者”，也是“意識(shí)形態(tài)的擔(dān)當(dāng)者”。意識(shí)形態(tài)中關(guān)于實(shí)踐—行動(dòng)的部分，會(huì)被執(zhí)法人員承擔(dān)，并落實(shí)為制約日常工作的政治倫理。執(zhí)法乃至所有公共行政因此具有意識(shí)形態(tài)性，在行政目標(biāo)、政策制定和執(zhí)行諸環(huán)節(jié)中都表現(xiàn)出明顯的意識(shí)形態(tài)導(dǎo)向。執(zhí)法人員遵循“執(zhí)法為民”的政治倫理，“情為民所系，利為民所謀，權(quán)為民所用”，就是實(shí)踐共產(chǎn)黨執(zhí)政為民的意識(shí)形態(tài)承諾。與此同時(shí)，群眾也可以使用意識(shí)形態(tài)話(huà)語(yǔ)對(duì)干部進(jìn)行批評(píng)和監(jiān)督，國(guó)家賦予群眾使用意識(shí)形態(tài)話(huà)語(yǔ)的權(quán)利，認(rèn)為群眾有學(xué)習(xí)和掌握意識(shí)形態(tài)話(huà)語(yǔ)的責(zé)任和能力。其邏輯前提是，在黨的思想領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)政治思想教育的普通群眾也可以掌握正確的理論武器，擁有正確的立場(chǎng)、觀點(diǎn)和方法。由此，政治倫理深深嵌入執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法實(shí)踐中，成為條條、塊塊之外塑造基層執(zhí)法的第三個(gè)維度，其核心在于政治倫理如何制約執(zhí)法行為。
總之，在黨政體制中，基層執(zhí)法在制度構(gòu)架上既面臨條條上的專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)問(wèn)題，又面臨塊塊上的地方領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題，在實(shí)踐中還面臨政治倫理的落實(shí)問(wèn)題。可以說(shuō)，黨政體制通過(guò)條條、塊塊和政治倫理三個(gè)維度塑造了基層執(zhí)法，從而呈現(xiàn)出“條條推進(jìn)執(zhí)法、塊塊協(xié)同治理、政治倫理嵌入”的三維機(jī)制，形成了不同于西方的中國(guó)特色基層執(zhí)法模式。
三、條條的執(zhí)法推進(jìn)機(jī)制
基層執(zhí)法的主要推力來(lái)自條條中的上級(jí)，上級(jí)通過(guò)各種方式推進(jìn)、敦促基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法執(zhí)法。條條中的上級(jí)對(duì)下級(jí)分配各種執(zhí)法任務(wù)，下級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在體制壓力下展開(kāi)工作，并接受考評(píng)。執(zhí)法推進(jìn)機(jī)制主要包括執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)、執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、執(zhí)法工作考核等。
（一）執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)
執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，就是執(zhí)法機(jī)構(gòu)依照統(tǒng)籌安排，針對(duì)突出的事務(wù)，單獨(dú)或聯(lián)合其它執(zhí)法部門(mén)開(kāi)展專(zhuān)門(mén)性治理。目前，執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)可能是除了巡查、處理舉報(bào)等日常性工作之外，各類(lèi)基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)的最重要任務(wù)。執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)一般由上級(jí)政府部門(mén)發(fā)文通知，任務(wù)層層下達(dá)，一直到基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)?；鶎訄?zhí)法機(jī)構(gòu)要按照工作要求完成任務(wù)，行動(dòng)結(jié)束后還要向上級(jí)部門(mén)報(bào)送工作總結(jié)。執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)常常與“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”聯(lián)系在一起，成為有些學(xué)者眼中基層執(zhí)法不符合法治原則的“標(biāo)本”。然而，作為一種制度性存在，專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的存在有其道理：在基層社會(huì)，一線執(zhí)法的低可見(jiàn)性、執(zhí)法事務(wù)的復(fù)雜性、執(zhí)法行為的伸縮性凸顯了常規(guī)性機(jī)制的治理困境，專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)通過(guò)建構(gòu)目標(biāo)管理責(zé)任制、執(zhí)法錦標(biāo)賽機(jī)制，來(lái)激勵(lì)一線執(zhí)法、整合執(zhí)法資源，彌補(bǔ)常規(guī)性機(jī)制的不足。
執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)通常包括四個(gè)階段：第一，專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)通知。一般由上級(jí)行政部門(mén)發(fā)起，以紅頭文件的形式下發(fā)通知，內(nèi)容包括指導(dǎo)思想、行動(dòng)目標(biāo)、具體任務(wù)分工，行動(dòng)措施、具體執(zhí)法程序和工作要求等。第二，行動(dòng)方案制定。一般由執(zhí)法部門(mén)制定，內(nèi)容包括行動(dòng)規(guī)劃、執(zhí)法重點(diǎn)、行動(dòng)步驟、措施手段、完成期限等。行動(dòng)方案往往會(huì)將行動(dòng)任務(wù)量化并向下分配。第三，專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)開(kāi)展。一線執(zhí)法機(jī)構(gòu)和個(gè)人按照方案開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。在持續(xù)時(shí)段比較長(zhǎng)的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中，下級(jí)機(jī)構(gòu)或個(gè)人還被要求隨時(shí)上報(bào)行動(dòng)成果和問(wèn)題，這些情況會(huì)在執(zhí)法部門(mén)內(nèi)部公報(bào)中刊登，甚至?xí)琶?；有時(shí)還會(huì)進(jìn)行中期總結(jié)，并根據(jù)執(zhí)法進(jìn)展確定下一步的執(zhí)法重點(diǎn)和策略。第四，專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)總結(jié)。執(zhí)法機(jī)構(gòu)撰寫(xiě)行動(dòng)總結(jié)報(bào)告，匯報(bào)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)開(kāi)展的情況，按照要求上報(bào)各種數(shù)據(jù)和案例；上級(jí)對(duì)各執(zhí)法機(jī)構(gòu)或個(gè)人、執(zhí)法小組的情況進(jìn)行匯總、排名，并予以表彰、獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。
執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)有兩個(gè)方面的意義。第一，可以大力度、及時(shí)地回應(yīng)社會(huì)需求。專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)指向的一般是基層社會(huì)存在的季節(jié)性或累積性嚴(yán)重問(wèn)題，需要集中執(zhí)法資源及時(shí)予以回應(yīng)和解決。第二，可以在執(zhí)法部門(mén)體系內(nèi)部，迅速整合資源完成行動(dòng)所設(shè)定的目標(biāo)和任務(wù)。雖然專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)大多只涉及一個(gè)執(zhí)法部門(mén)，但部門(mén)內(nèi)部上下級(jí)、不同科室之間，仍然需要整合資源。例如，在較為龐大的公安部門(mén)，專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)可以將民警、巡警、刑警甚至特警等不同警力聚合，提高執(zhí)法效度，及時(shí)解決緊要問(wèn)題。
（二）執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)
執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是最近幾年各政府部門(mén)強(qiáng)調(diào)的重要工作，其具體內(nèi)容一般是：以解決執(zhí)法中的突出問(wèn)題為著力點(diǎn)，以保證法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行為基礎(chǔ)，理順執(zhí)法關(guān)系，改善執(zhí)法條件，健全執(zhí)法制度，明細(xì)執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為，提升執(zhí)法能力和水平。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是推進(jìn)執(zhí)法專(zhuān)業(yè)化、法治化的重要途徑和機(jī)制，一般由國(guó)務(wù)院行政部門(mén)發(fā)起，層層轉(zhuǎn)發(fā)文件，對(duì)下級(jí)提出具體落實(shí)要求。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)通常會(huì)提出一定周期內(nèi)的建設(shè)要求，下發(fā)考核標(biāo)準(zhǔn)，并在建設(shè)周期內(nèi)予以督查，期滿(mǎn)后進(jìn)行考評(píng)。它有時(shí)也會(huì)以“示范創(chuàng)建”的形式進(jìn)行，其實(shí)質(zhì)是借用專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的動(dòng)員和操作模式，通過(guò)下級(jí)各執(zhí)法機(jī)構(gòu)的“錦標(biāo)賽”競(jìng)爭(zhēng)方式，激勵(lì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中創(chuàng)新。在示范創(chuàng)建活動(dòng)結(jié)束后，執(zhí)法規(guī)范化的具體要求會(huì)逐漸變成日常執(zhí)法工作檢查和考評(píng)的內(nèi)容。
執(zhí)法規(guī)范化的具體要求包括多方面：第一，硬件建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、辦公場(chǎng)所和設(shè)施、執(zhí)法裝備、執(zhí)法人員數(shù)量和資質(zhì)等；第二，日常監(jiān)管制度化，要求管理制度全面、執(zhí)法制度齊備、監(jiān)管檔案清晰等；第三，執(zhí)法程序法定化，要求公開(kāi)執(zhí)法信息、嚴(yán)格法定程序、嚴(yán)守法定時(shí)限；第四，執(zhí)法行為規(guī)范化，包括執(zhí)法文書(shū)制作和管理、監(jiān)督檢查行為、行政處罰行為、投訴舉報(bào)的處理等。對(duì)于執(zhí)法規(guī)范化的具體要求，不同執(zhí)法部門(mén)也許會(huì)稍有不同，公安部門(mén)可能是最嚴(yán)格的，它要求實(shí)行辦案、辦公、服務(wù)、生活等功能分區(qū)，辦案區(qū)的審訊、侯問(wèn)、詢(xún)問(wèn)、案情分析等區(qū)域都需視頻監(jiān)控，還要求所有案件材料和程序上網(wǎng)，辦案流程在內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行。
執(zhí)法規(guī)范化的具體要求都會(huì)落實(shí)為考核指標(biāo)，不同指標(biāo)有著相應(yīng)分值?？己艘话闶庆o態(tài)的，不介入執(zhí)法過(guò)程本身，主要評(píng)價(jià)執(zhí)法留下的各種“痕跡”，最常見(jiàn)的方式是查閱案卷材料、收集各種數(shù)據(jù)。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的目標(biāo)在于規(guī)范基層執(zhí)法行為，防止執(zhí)法權(quán)行使的恣意，預(yù)防執(zhí)法腐敗。當(dāng)然，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)也耗費(fèi)執(zhí)法資源，包括人力和財(cái)力。例如，警察在辦案過(guò)程中需要將案卷材料掃描上傳到內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，這可能帶來(lái)消極后果，如一些案件被“非案化”。
（三）執(zhí)法工作考核
基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)要應(yīng)付各種檢查與考核，應(yīng)付考核本身也成了日常工作。所有行政部門(mén)幾乎都有各種考核，包括專(zhuān)項(xiàng)考核、月度考核、季度考核、半年考核、年終考核等。在考核中檢查各項(xiàng)工作的完成情況，這是體制壓力的日常制度形式。一般來(lái)說(shuō)，最被看重的是半年考核和年終考核，它們涉及執(zhí)法機(jī)構(gòu)及成員的工作績(jī)效和薪酬，年終考核還可能影響執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的職務(wù)晉升?？己吮憩F(xiàn)為具體的指標(biāo)，一般分為三級(jí)，常有數(shù)十項(xiàng)甚至上百項(xiàng)，每項(xiàng)指標(biāo)對(duì)應(yīng)具體的分值。考核大多依賴(lài)下級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的材料上報(bào)，有時(shí)也從相關(guān)機(jī)構(gòu)收集數(shù)據(jù)。
執(zhí)法工作考核若針對(duì)某一類(lèi)執(zhí)法行為，則主要考察執(zhí)法工作量、過(guò)程及效果。如湖北省恩施市2015年對(duì)食藥所的藥品稽查工作的考核包括三大類(lèi)：基本項(xiàng)（藥品案件查辦情況）、加分項(xiàng)（重案大案查辦情況）、否決項(xiàng)；基本項(xiàng)共計(jì)100分，包括立案數(shù)、結(jié)案數(shù)、涉案金額、罰沒(méi)款金額、行政處罰信息公開(kāi)、行刑銜接共享平臺(tái)錄入、行政復(fù)議和行政訴訟、案件統(tǒng)計(jì)及信息報(bào)送等項(xiàng)指標(biāo)；加分項(xiàng)共計(jì)50分，包括責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、罰沒(méi)比、移送案件、刑事立案、上級(jí)督辦案件、上級(jí)重大案件補(bǔ)助項(xiàng)目等；否決項(xiàng)則包括兩項(xiàng)，一是未按要求履行法定職責(zé)，產(chǎn)生嚴(yán)重社會(huì)負(fù)面影響的，二是年度考核工作中弄虛作假，虛報(bào)瞞報(bào)。針對(duì)基層執(zhí)法所的工作考核，范圍則要廣得多。如恩施市食藥監(jiān)管局2016年對(duì)食藥所的年度考核標(biāo)準(zhǔn)，除了執(zhí)法工作的考核之外，還包括效能建設(shè)（工作制度、學(xué)習(xí)制度、考勤制度、效能監(jiān)督），綜合工作（普法工作、宣傳工作、文明創(chuàng)建、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、信息報(bào)送、檔案管理、省級(jí)食品安全城市創(chuàng)建工作、扶貧工作），以及一票否決事項(xiàng)（黨風(fēng)廉政、綜治信訪、人口計(jì)生、安全生產(chǎn)、農(nóng)民減負(fù)）等。
執(zhí)法工作考核的最大作用是，針對(duì)一線執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員的惰性，敦促、激勵(lì)執(zhí)法。由于一線環(huán)境充滿(mǎn)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。一線執(zhí)法難免存在激勵(lì)不足問(wèn)題，一些執(zhí)法人員很容易運(yùn)用自由裁量權(quán)選擇性執(zhí)法，使自己的工作更輕松，甚至有時(shí)出現(xiàn)一線棄權(quán)，將自己的舒適和安全放在首位，回避不愉快或危險(xiǎn)的一線執(zhí)法工作。以指標(biāo)控制為基礎(chǔ)的執(zhí)法工作考核，是應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題的有效工具。量化的具體指標(biāo)可以直接被認(rèn)知和執(zhí)行，也更容易衡量執(zhí)法人員的工作業(yè)績(jī)。
（四）條條推進(jìn)機(jī)制的有效性
總的來(lái)說(shuō)，條條的執(zhí)法推進(jìn)機(jī)制，對(duì)推動(dòng)執(zhí)法有著巨大的貢獻(xiàn)。這種貢獻(xiàn)既體現(xiàn)為執(zhí)法工作的量上進(jìn)展，也體現(xiàn)為執(zhí)法工作的規(guī)范化上的進(jìn)展。它以考核為驅(qū)動(dòng)力展開(kāi)，無(wú)論是日常工作，還是專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)或執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，都離不開(kāi)指標(biāo)考核。各種不同層面的考核有著不同的功用和影響，考核構(gòu)成了執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部識(shí)別工作績(jī)效、評(píng)價(jià)工作業(yè)績(jī)的最重要方式。
條條的執(zhí)法推進(jìn)機(jī)制的有效性有賴(lài)于兩個(gè)方面。第一，指標(biāo)化。無(wú)論是日常執(zhí)法，還是專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)或執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，做什么、怎么做，最后都落實(shí)為指標(biāo)及其分值。指標(biāo)的設(shè)定，首先來(lái)自執(zhí)法部門(mén)系統(tǒng)內(nèi)的要求，上級(jí)的要求和任務(wù)被層層分解，層層下派；其次，來(lái)自地方黨政系統(tǒng)的重要工作乃至中心工作，如一票否決事項(xiàng)方面的要求；再次，來(lái)自引起行政系統(tǒng)關(guān)注的緊迫社會(huì)需求，一些較為嚴(yán)重的問(wèn)題和事務(wù)，被賦予較高的指標(biāo)和分值。塊塊的要求之所以能進(jìn)入條條的考評(píng)指標(biāo)體系，是因?yàn)榘l(fā)布考核標(biāo)準(zhǔn)的條條中的上級(jí)也面臨來(lái)自其同級(jí)塊塊的同項(xiàng)考評(píng)要求。第二，競(jìng)爭(zhēng)性。指標(biāo)化之后，同一轄區(qū)內(nèi)的基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)或同一執(zhí)法機(jī)構(gòu)中的執(zhí)法小組、執(zhí)法人員，就會(huì)圍繞指標(biāo)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)有一系列評(píng)比排名、獎(jiǎng)懲措施等，形成一種執(zhí)法“錦標(biāo)賽”機(jī)制。這種競(jìng)爭(zhēng)在執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中尤其激烈。
指標(biāo)化—競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制的有效性，源自黨政體制內(nèi)上下級(jí)之間的依附關(guān)系，這種依附關(guān)系構(gòu)成了考核有效性的組織基礎(chǔ)。下級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與上級(jí)部門(mén)存在經(jīng)濟(jì)依附、晉升依附和人身關(guān)系依附。在考核評(píng)比之后，上級(jí)部門(mén)會(huì)根據(jù)任務(wù)完成情況和排名情況對(duì)基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)、一線執(zhí)法人員實(shí)施獎(jiǎng)懲?？己嗽u(píng)比的業(yè)績(jī)，與執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的升遷存在很大的關(guān)系?？己嗽u(píng)比的獲勝者往往會(huì)被領(lǐng)導(dǎo)和同事認(rèn)為能力高，從中獲得認(rèn)可和職業(yè)成就感，而總是排名靠后者不但自己有挫敗感，還會(huì)遭到領(lǐng)導(dǎo)和同事低看。目前，不同執(zhí)法部門(mén)有垂直管理和分級(jí)管理兩種模式，不同管理模式下指標(biāo)化—競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制的有效性可能略有不同，但差別并不大，主要原因在于，隨著專(zhuān)業(yè)化程度的提高，上級(jí)行政部門(mén)在下級(jí)部門(mén)干部任用中的話(huà)語(yǔ)權(quán)持續(xù)增大。
四、塊塊的協(xié)同治理機(jī)制
（一）條條推進(jìn)機(jī)制的不足
雖然條條的執(zhí)法推進(jìn)機(jī)制確有效果，但也存在一些問(wèn)題，因此塊塊的治理協(xié)同機(jī)制才有其“用武之地”。在指標(biāo)化—競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制下，不同的指標(biāo)之間可能有所沖突，指標(biāo)與有效執(zhí)法之間也可能存在鴻溝，條條推進(jìn)機(jī)制因此存在張力。
第一，執(zhí)法規(guī)范化與執(zhí)法任務(wù)之間的張力。執(zhí)法規(guī)范化往往受指標(biāo)制約，較多體現(xiàn)在程序、期限、證明標(biāo)準(zhǔn)等要求上，這對(duì)執(zhí)法效率構(gòu)成制約。追求執(zhí)法規(guī)范化，執(zhí)法靈活性必然有所降低，執(zhí)法成本攀升，打擊違法行為的力度有所削弱。執(zhí)法規(guī)范化要求越高，盡管執(zhí)法錯(cuò)誤概率會(huì)有所降低，但執(zhí)法效能也會(huì)降低，執(zhí)法任務(wù)的完成難度因此加大。
第二，執(zhí)法任務(wù)與社會(huì)穩(wěn)定之間的張力。在考核指標(biāo)體系中，社會(huì)穩(wěn)定事項(xiàng)往往屬于“一票否決”的指標(biāo)，如果執(zhí)法引發(fā)了社會(huì)不穩(wěn)定，執(zhí)法工作做得再好，工作績(jī)效也被視為零。這種考評(píng)指標(biāo)上的穩(wěn)定偏好，無(wú)疑會(huì)對(duì)執(zhí)法人員產(chǎn)生重大影響。他們因此變得謹(jǐn)小慎微，不敢直面矛盾，只要觸及社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題，就容易主動(dòng)選擇一線棄權(quán)，寧愿不完成執(zhí)法任務(wù)。
此外，條條的執(zhí)法推進(jìn)機(jī)制還存在兩個(gè)缺陷。第一，對(duì)社會(huì)突出問(wèn)題和迫切需求的回應(yīng)性較差。條條在信息獲取上缺乏優(yōu)勢(shì)，難以快速抓住社會(huì)問(wèn)題、認(rèn)準(zhǔn)社會(huì)需求，勢(shì)必導(dǎo)致回應(yīng)性差。相關(guān)執(zhí)法問(wèn)題積累到了一定嚴(yán)重程度時(shí)，自上而下的條條考評(píng)體系在指標(biāo)上可能還反映不足。第二，難以解決基層執(zhí)法事務(wù)的多屬性問(wèn)題，從而眼望著下級(jí)部門(mén)陷入“孤島現(xiàn)象”中而無(wú)能為力，難以有效動(dòng)員多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法或綜合治理。因?yàn)橄聦俨块T(mén)與同級(jí)其它部門(mén)屬于平行關(guān)系，職能分割、目標(biāo)分散，缺乏整體任務(wù)觀念，勢(shì)必各自為政。
條條的執(zhí)法推進(jìn)機(jī)制的不足和問(wèn)題，本質(zhì)上源于科層制本身。雖然考核機(jī)制試圖解決其中一些問(wèn)題，但效果有限?？茖又凭哂蟹侨烁裥?、連續(xù)性、專(zhuān)業(yè)性等特點(diǎn)，可以依法履行職能，但先天存在不足：一是有難以克服的惰性，習(xí)慣于照章辦事，按部就班，遵循既有的步驟和做法，不愿意突破常規(guī)；二是存在根深蒂固的部門(mén)化利益，固守既有功能分割空間，不愿意觸及職責(zé)范圍之外的事務(wù)，對(duì)其它部門(mén)的“入侵”有較重?cái)骋猓y以自主進(jìn)行部門(mén)合作；三是不愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，在困難面前首先關(guān)注自保，不主動(dòng)做事，常常一線棄權(quán)，以為不做事便沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，做事就可能犯錯(cuò)；四是保守而不會(huì)主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)問(wèn)題，行政人員只對(duì)上司負(fù)責(zé)，不對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，甚至不關(guān)心社會(huì)問(wèn)題。
（二）塊塊治理協(xié)同的步驟和機(jī)制
條條的推進(jìn)機(jī)制下，有些問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，或因執(zhí)法難度大未能及時(shí)解決，已經(jīng)變成大問(wèn)題，正常條件下難以解決；也有些問(wèn)題需要綜合治理，但部門(mén)之間缺乏有效溝通與合作。前者如違建問(wèn)題，違建初期執(zhí)法難度就大，若不及時(shí)解決，建設(shè)完成后再要拆除就更難；后者如貨車(chē)超載問(wèn)題，單靠路政執(zhí)法部門(mén)，幾乎不可能完成執(zhí)法任務(wù)。對(duì)此，群眾會(huì)有不滿(mǎn)，地方黨委政府也可能不滿(mǎn)。群眾青睞于到地方黨政系統(tǒng)反映問(wèn)題，地方黨政必須有所回應(yīng)，典型方式是開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治。專(zhuān)項(xiàng)整治，是塊塊的治理協(xié)同機(jī)制，它與條條的專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)在外觀上類(lèi)似，但實(shí)質(zhì)不同。地方黨政開(kāi)展的專(zhuān)項(xiàng)整治，一般有以下幾個(gè)步驟：
第一，黨委決策。重要事務(wù)引起黨委注意后，經(jīng)過(guò)內(nèi)部程序在黨委常務(wù)會(huì)議或黨政聯(lián)席會(huì)議上被決定作為重點(diǎn)工作開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治。其后，地方人大或政府會(huì)以法規(guī)、規(guī)章的形式在制度層面解決專(zhuān)項(xiàng)整治的依據(jù)問(wèn)題，如湖北省咸寧市在決定“治超”后，市政府就出臺(tái)了《咸寧市治理車(chē)輛非法超限超載工作責(zé)任追究辦法》；同時(shí)，政府或?qū)ｍ?xiàng)整治的核心部門(mén)需要起草相關(guān)工作實(shí)施方案，如《咸寧市治理車(chē)輛超限超載工作實(shí)施方案》。在準(zhǔn)備就緒后，黨委或政府會(huì)以紅頭文件的形式推出專(zhuān)項(xiàng)整治的通知，《工作實(shí)施方案》《責(zé)任追究辦法》等作為附件隨通知下發(fā)。
第二，組織重構(gòu)。在《工作實(shí)施方案》制定之時(shí)，就會(huì)明確組織保障問(wèn)題，根據(jù)專(zhuān)項(xiàng)整治工作的需要，對(duì)原有的黨政部門(mén)進(jìn)行功能重構(gòu)。通常情況下，要根據(jù)具體治理事務(wù)成立專(zhuān)門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專(zhuān)班。領(lǐng)導(dǎo)小組是一種臨時(shí)性制度設(shè)置，它將科層體制下分工明確的部門(mén)加以統(tǒng)合，共同為某項(xiàng)臨時(shí)性任務(wù)而工作；組長(zhǎng)一般由地方黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任，小組成員都是專(zhuān)項(xiàng)整治參與部門(mén)的負(fù)責(zé)人。領(lǐng)導(dǎo)小組既是推動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)整治工作的發(fā)動(dòng)機(jī)，也是指揮工作實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)者，還是專(zhuān)項(xiàng)工作實(shí)施過(guò)程中的溝通平臺(tái)、疑難研判組織，其主要任務(wù)，是推動(dòng)各機(jī)構(gòu)和部門(mén)的合作、凝聚執(zhí)法資源、商討解決問(wèn)題。
第三，任務(wù)分工。領(lǐng)導(dǎo)小組是領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，具體工作還需要各具體執(zhí)法部門(mén)承擔(dān)。例如，在咸寧市“治超”工作中，公路管理部門(mén)負(fù)責(zé)開(kāi)展路面執(zhí)法，道路運(yùn)輸管理部門(mén)負(fù)責(zé)貨物源頭監(jiān)管，公安局負(fù)責(zé)維護(hù)治超工作秩序，交警部門(mén)負(fù)責(zé)攔車(chē)進(jìn)站檢查，城管部門(mén)負(fù)責(zé)街道巡查執(zhí)法，工商部門(mén)負(fù)責(zé)非法改裝車(chē)整頓，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)工作經(jīng)費(fèi)安排和罰沒(méi)費(fèi)用管理，等等。這些具體工作有時(shí)單獨(dú)開(kāi)展，有時(shí)則是不同部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法。
第四，宣傳動(dòng)員。宣傳動(dòng)員分成兩部分。一是黨政系統(tǒng)內(nèi)的動(dòng)員。主要是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)召集相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)，宣布黨委決策、組織安排、工作任務(wù)、考評(píng)辦法等，在黨政體系內(nèi)統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)、強(qiáng)化形勢(shì)。二是針對(duì)群眾的宣傳。目的是在群眾中制造強(qiáng)力治理的聲勢(shì)，制造嚴(yán)格執(zhí)法的輿論。當(dāng)?shù)仉娨暸_(tái)、報(bào)紙會(huì)重點(diǎn)報(bào)道大會(huì)的消息和詳細(xì)內(nèi)容，還會(huì)配上相應(yīng)的訪談節(jié)目和評(píng)論；街道上的宣傳橫幅、鄉(xiāng)村的墻壁標(biāo)語(yǔ)等也必不可少。宣傳機(jī)構(gòu)還會(huì)跟蹤報(bào)道，樹(shù)立守法典型，宣傳執(zhí)法效果，強(qiáng)化聲勢(shì)和輿論。
第五，總結(jié)表彰。專(zhuān)項(xiàng)整治結(jié)束后，各參與部門(mén)撰寫(xiě)總結(jié)報(bào)告，黨政系統(tǒng)根據(jù)《考核辦法》和《責(zé)任追究辦法》進(jìn)行考核、評(píng)優(yōu)、問(wèn)責(zé)等。
塊塊的治理協(xié)同機(jī)制以黨政發(fā)動(dòng)的專(zhuān)項(xiàng)整治為主要著力點(diǎn)，其實(shí)質(zhì)是黨委決策將需要整治的問(wèn)題轉(zhuǎn)化為地方黨政的“中心工作”。通過(guò)體制壓力動(dòng)員各種力量參與治理。“中心工作”是塊塊應(yīng)對(duì)條條任務(wù)時(shí)的策略和工作模式，即根據(jù)問(wèn)題的重要性區(qū)分輕重緩急，將有限的資源優(yōu)先投放在需要急迫解決的問(wèn)題上?！爸行墓ぷ鳌痹谥笜?biāo)考核中一般是“一篇否決”的，即“中心工作”沒(méi)達(dá)標(biāo)，總的工作績(jī)效都被記為零，主政官員喪失各種晉升、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)會(huì)。
（三）塊塊協(xié)同機(jī)制的有效性及不足
“中心工作”化的治理協(xié)同機(jī)制，在基層事務(wù)中體現(xiàn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。地方黨政在不同條條下達(dá)的諸多執(zhí)法任務(wù)中選取最緊迫的作為“中心工作”，動(dòng)員一切體制力量予以應(yīng)對(duì)。執(zhí)法工作沒(méi)有完全在科層體系中有條不紊的推行，而是超越了規(guī)范和程序，運(yùn)用黨的政治黨政體制如何塑造基層執(zhí)法影響力和組織力量進(jìn)行動(dòng)員和布置，有助于專(zhuān)項(xiàng)整治問(wèn)題的解決。第一，集中塊塊中不同部門(mén)的執(zhí)法資源，可以一定程度上克服條條推動(dòng)執(zhí)法時(shí)的孤島現(xiàn)象。不同部門(mén)需要合作解決的問(wèn)題，有了階段性的協(xié)商平臺(tái)和解決模式，各個(gè)部門(mén)的權(quán)責(zé)關(guān)系可以被共同的領(lǐng)導(dǎo)臨時(shí)界定。第二，地方黨政推動(dòng)的專(zhuān)項(xiàng)整治往往聲勢(shì)浩大，在地域范圍內(nèi)制造了嚴(yán)格執(zhí)法的氛圍，能夠積極回應(yīng)社會(huì)問(wèn)題。這種氛圍一方面對(duì)群眾習(xí)慣的違法不究秩序是“撥亂反正”，一定范圍內(nèi)改變?nèi)罕姷膽T性思維和面對(duì)執(zhí)法時(shí)的心態(tài)；另一方面對(duì)科層體系習(xí)以為常的一線棄權(quán)、自保意識(shí)、保守心態(tài)、部門(mén)化利益構(gòu)成反動(dòng)，一定程度上督促依法執(zhí)法。
塊塊的治理協(xié)同機(jī)制，仍然存在一些問(wèn)題。第一，加劇執(zhí)法規(guī)范化與完成執(zhí)法任務(wù)之間的張力。在地方黨政“中心任務(wù)”的考核目標(biāo)之下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)更為迫切地追求執(zhí)法效率和成效，很容易放松執(zhí)法規(guī)范化方面的要求。在“中心工作”模式下，程序、期限、證明標(biāo)準(zhǔn)等僅僅意味著考評(píng)時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，而“中心工作”出差錯(cuò)卻是現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)。第二，地方黨政推動(dòng)的專(zhuān)項(xiàng)整治，效果往往有短期性，容易反彈。在執(zhí)法資源集中于一項(xiàng)事務(wù)時(shí)，違法者迫于形勢(shì)會(huì)有所收斂，但專(zhuān)項(xiàng)整治過(guò)后，執(zhí)法力量重新部門(mén)化，執(zhí)法人員的惰性漸漸復(fù)蘇，已有執(zhí)法成果不易保持。也就是說(shuō)，“中心工作”模式的執(zhí)法有時(shí)有效有時(shí)失靈，呈現(xiàn)出搖擺不定的執(zhí)法效果?！玻玻埂车谌?，塊塊的協(xié)同治理機(jī)制，將重要問(wèn)題“中心工作”化的模式，可以推進(jìn)執(zhí)法，但也可能是阻礙嚴(yán)格執(zhí)法的力量。執(zhí)法部門(mén)一旦在中心工作大力度投入資源時(shí)，在日常執(zhí)法上投入的資源就相對(duì)變少，難免顧此失彼。
五、政治倫理的嵌入機(jī)制
（一）條塊結(jié)構(gòu)的問(wèn)題
條條的執(zhí)法推進(jìn)機(jī)制和塊塊的治理協(xié)同機(jī)制，兩者功能互補(bǔ)，但條塊結(jié)構(gòu)并非完全自洽，其中的問(wèn)題使政治倫理有其“用武之地”。條塊結(jié)構(gòu)的最顯著問(wèn)題，是其中的權(quán)責(zé)不對(duì)等。具體而言，這種權(quán)力與承擔(dān)責(zé)任的不對(duì)等，既包括執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員自身的權(quán)責(zé)不對(duì)等，也包括上下級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間、黨政體制與執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)不對(duì)等，還包括執(zhí)法機(jī)構(gòu)與執(zhí)法人員之間的權(quán)責(zé)不對(duì)等。在執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)，所有的上下級(jí)關(guān)系中，下級(jí)總是權(quán)力小、責(zé)任大。
執(zhí)法系統(tǒng)的權(quán)責(zé)不對(duì)等，最激烈地表現(xiàn)在完成執(zhí)法事務(wù)與社會(huì)穩(wěn)定的沖突上。執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)廣泛實(shí)行行政承包制，具體工作任務(wù)分解之后，執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要向條條中的上級(jí)、同級(jí)政府簽署類(lèi)似于“軍令狀”的責(zé)任書(shū)。責(zé)任書(shū)更多反映上級(jí)部門(mén)和地方黨政的意圖，有時(shí)實(shí)施起來(lái)困難很大，若強(qiáng)力完成執(zhí)法任務(wù)，引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素，可能導(dǎo)致非正常上訪、群體性事件、執(zhí)法對(duì)象自殺事件等。對(duì)執(zhí)法者而言，執(zhí)法任務(wù)需要完成，社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題更是觸碰不得，因?yàn)樗谙到y(tǒng)內(nèi)是“一票否決”的。2016年暑假調(diào)研期間，筆者走訪了咸寧市20多個(gè)政府部門(mén)，凡有一線執(zhí)法任務(wù)的部門(mén)，都說(shuō)自己是“弱勢(shì)群體”，其實(shí)質(zhì)是抱怨權(quán)責(zé)不對(duì)等。
執(zhí)法系統(tǒng)的權(quán)責(zé)不對(duì)等，是以體制壓力為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)的。無(wú)論是條條中的上級(jí)對(duì)下級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，還是同級(jí)黨委政府對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，或執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)執(zhí)法人員，其監(jiān)督和激勵(lì)都以行政壓力為基礎(chǔ)，都會(huì)采取數(shù)量化方式來(lái)分解任務(wù)，并輔以物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。執(zhí)法任務(wù)被要求在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，并根據(jù)完成情況給予獎(jiǎng)懲。分配任務(wù)往往是硬性的，而是否能夠完成，采取何種手段完成，耗費(fèi)何種資源去完成，分配任務(wù)的機(jī)構(gòu)常常不管。黨政系統(tǒng)內(nèi)部，上下級(jí)政府、政府與部門(mén)之間也缺乏事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分的清晰法定依據(jù)。向下分配執(zhí)法事務(wù)，主要依靠行政體系內(nèi)的優(yōu)勢(shì)地位，依靠對(duì)下級(jí)職務(wù)晉升、工資獎(jiǎng)金發(fā)放的控制權(quán)，并不同時(shí)分配相應(yīng)的事權(quán)和財(cái)權(quán)。權(quán)力上移、責(zé)任下移，權(quán)責(zé)不對(duì)等局面于是形成。
有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)行政系統(tǒng)的權(quán)責(zé)不對(duì)等，是國(guó)家采取的解決信息不對(duì)稱(chēng)和治理制度化不足的辦法，上級(jí)政府通過(guò)權(quán)責(zé)的不對(duì)稱(chēng)分配來(lái)“逼迫”下級(jí)政府創(chuàng)造性地解決問(wèn)題。然而，這種“逼迫”為何能順利達(dá)成？從行政的一般原理來(lái)說(shuō)，每一個(gè)行政層級(jí)乃至每位行政人員的權(quán)力和責(zé)任應(yīng)該是對(duì)等的，這樣行政系統(tǒng)才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，調(diào)動(dòng)公務(wù)人員的積極性。責(zé)任是權(quán)力的伴生物，用責(zé)任約束權(quán)力構(gòu)成了權(quán)力制約的基本形式。但是，中國(guó)的情況與此有很大不同，在行政系統(tǒng)內(nèi)，權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象普遍存在。從科層制的預(yù)設(shè)來(lái)看，這并非一種穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。這種看似不穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)在中國(guó)長(zhǎng)期存在，基本有效地完成了執(zhí)法任務(wù)，其背后必有原因。
（二）執(zhí)法中的政治倫理嵌入
站在基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)的角度，權(quán)責(zé)不對(duì)等可以歸結(jié)于體制壓力。然而，黨政體制為何要對(duì)基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)施加壓力？基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員為何會(huì)接受權(quán)責(zé)不對(duì)等的制度安排？這些問(wèn)題的答案，僅著眼于行政是不夠的，需要切入政治倫理。
中國(guó)共產(chǎn)黨在政治倫理上向來(lái)強(qiáng)調(diào)政權(quán)的人民性，強(qiáng)調(diào)走群眾路線，“不忘初心”，永遠(yuǎn)堅(jiān)持“立黨為公，執(zhí)政為民”。政治倫理在執(zhí)法領(lǐng)域的話(huà)語(yǔ)主要是“執(zhí)法為民”，強(qiáng)調(diào)將實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和發(fā)展廣大人民群眾的根本利益作為實(shí)施法律的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。習(xí)近平曾強(qiáng)調(diào)，“政法機(jī)關(guān)和廣大干警要把人民群眾的事當(dāng)作自己的事，把人民群眾的小事當(dāng)作自己的大事，從讓人民群眾滿(mǎn)意的事情做起，從人民群眾不滿(mǎn)意的問(wèn)題改起，為人民群眾安居樂(lè)業(yè)提供有力法律保障”，“對(duì)群眾深?lèi)和唇^的事零容忍，對(duì)群眾急需急盼的事零懈怠”。李克強(qiáng)曾通過(guò)兩家小食店因經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)為居住房屋無(wú)法辦理證照被關(guān)停的故事“以小窺大”，指出“監(jiān)管也不一定是冷漠的，要多帶一點(diǎn)對(duì)老百姓的感情”。孟建柱曾指出，政法工作具有很強(qiáng)的政治性、法律性、社會(huì)性，需要把執(zhí)法為民的職業(yè)良知與秉公執(zhí)法的法治精神統(tǒng)一起來(lái)。與所有黨政部門(mén)一樣，執(zhí)法機(jī)構(gòu)每周都有政治學(xué)習(xí)，內(nèi)容包括上述各種講話(huà)。
飽含政治倫理的“執(zhí)法為民”話(huà)語(yǔ)嵌入執(zhí)法實(shí)踐，為基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員的權(quán)責(zé)不對(duì)等提供了正當(dāng)化依據(jù)。在這些話(huà)語(yǔ)下，執(zhí)法不僅僅屬于法治工作，還是群眾工作的重要環(huán)節(jié)。群眾工作不講權(quán)責(zé)對(duì)等，講“為人民服務(wù)”，強(qiáng)調(diào)作為人民公仆必須對(duì)人民奉獻(xiàn)。
群眾工作意味著無(wú)限責(zé)任。作為群眾工作的一個(gè)環(huán)節(jié)，執(zhí)法不僅要致力于實(shí)現(xiàn)法律，還應(yīng)當(dāng)致力于獲得群眾認(rèn)可、信任和支持，從而導(dǎo)致其實(shí)質(zhì)上承擔(dān)了無(wú)限的責(zé)任。群眾工作與法治工作有著不同的要求。法治工作要求按照法律規(guī)則和法律程序辦事，作為法治工作的執(zhí)法，以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范的意圖即可；執(zhí)法對(duì)象對(duì)執(zhí)法行為有異議的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向法院提起行政訴訟，但不影響執(zhí)法進(jìn)程；對(duì)于抵制執(zhí)法的行為，可以合法動(dòng)用強(qiáng)制措施予以懲戒。但是，執(zhí)法作為群眾工作的重要環(huán)節(jié)，意味著執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)做好解釋說(shuō)明工作，最大限度地爭(zhēng)取群眾理解，群眾不理解的需要做好說(shuō)服教育工作；如果執(zhí)法導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定事件的發(fā)生，就意味著工作沒(méi)有做好。站在群眾的立場(chǎng)上，即使違背法治原則，不配合執(zhí)法的行為也不天然就是錯(cuò)誤的，因此執(zhí)法者需要注意工作方法，而不能簡(jiǎn)單譴責(zé)或懲罰。按照這種邏輯發(fā)展，基層執(zhí)法的責(zé)任就是無(wú)限的，不可能停留在法律規(guī)則限定的范圍內(nèi)。“執(zhí)法為民”話(huà)語(yǔ)的嵌入，暗含了執(zhí)政黨無(wú)限責(zé)任的倫理，它不受法治原則和程序原則的約束，這與科層體系運(yùn)作是有沖突的。
群眾工作意味著政治性。在執(zhí)政黨的角度，群眾工作涉及黨與群眾的血肉聯(lián)系，承擔(dān)了重要的政治功能，執(zhí)法是群眾工作的一環(huán)，粗暴執(zhí)法、暴力執(zhí)法自然有損黨群關(guān)系，較大規(guī)模人群反對(duì)的執(zhí)法更是有損黨群關(guān)系。因此，在執(zhí)法為民的話(huà)語(yǔ)中，執(zhí)政黨要求執(zhí)法者必須從黨群關(guān)系的政治高度來(lái)做好執(zhí)法工作。問(wèn)題在于，一些執(zhí)法工作需要在利益對(duì)立的兩部分群眾中“選邊站”，如何執(zhí)法都會(huì)“得罪”一部分群眾。此時(shí)，執(zhí)政黨只能在話(huà)語(yǔ)上要求執(zhí)法者更耐心，做好說(shuō)服工作，爭(zhēng)取更多群眾的理解。“執(zhí)法為民”話(huà)語(yǔ)的要求最終會(huì)被當(dāng)作“政治任務(wù)”，在黨政體制中以考評(píng)指標(biāo)的形式加以落實(shí)，政治倫理由此嵌入執(zhí)法機(jī)制。
（三）政治倫理的作用機(jī)制
政治倫理對(duì)執(zhí)法的作用，主要體現(xiàn)在執(zhí)法人員的觀念和行為上。作為黨的干部，執(zhí)法人員是政治倫理的承擔(dān)者，政治倫理使他們不僅要面對(duì)法律規(guī)范，還要考慮執(zhí)法后果。執(zhí)法的觀念、行為和后果都會(huì)受到政治倫理的制約和評(píng)判，因此執(zhí)法人員需要對(duì)政治倫理話(huà)語(yǔ)保持敏感，它們往往成為重要的行為標(biāo)準(zhǔn)。政治倫理話(huà)語(yǔ)有一種超越政策理性的功能，能將政治正確性強(qiáng)加到行政的科學(xué)性、執(zhí)法的合法性之上，執(zhí)法因其影響而具有很強(qiáng)的價(jià)值色彩。在執(zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法人員首先需要面對(duì)政治倫理，考慮執(zhí)政黨的宗旨和目標(biāo)，往往因此忽略科層體系的要求，從而降低了黨政體制按照理性的科層制方案執(zhí)法的可能性。政治倫理的嵌入，確保了執(zhí)政黨的政治價(jià)值和政治綱領(lǐng)在社會(huì)得到施行，為基層執(zhí)法提供政治合法性。
政治倫理的作用，可以從話(huà)語(yǔ)機(jī)制上加以理解。特定的話(huà)語(yǔ)模式可以通過(guò)表意來(lái)獲取支配能力，它是權(quán)力運(yùn)作的意識(shí)形態(tài)合法性基礎(chǔ)?，F(xiàn)代國(guó)家的治理尤其依賴(lài)話(huà)語(yǔ)模式，它們將表意過(guò)程與局部利益合法化聯(lián)系在一起，是某些支配關(guān)系中的不對(duì)等。政治倫理使地方黨委和上級(jí)部門(mén)面對(duì)基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員時(shí)占據(jù)話(huà)語(yǔ)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而可以將話(huà)語(yǔ)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為行政上的權(quán)責(zé)不對(duì)等。
執(zhí)法領(lǐng)域存在法治和群眾工作兩種話(huà)語(yǔ)范疇。話(huà)語(yǔ)是一種資源，黨政領(lǐng)導(dǎo)可以運(yùn)用它們管理、考評(píng)基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)；執(zhí)法對(duì)象也可以“創(chuàng)造性”地運(yùn)用它們形成輿論，對(duì)執(zhí)法者構(gòu)成壓力。在條塊關(guān)系中，條條中的上級(jí)或地方黨政可以將法治話(huà)語(yǔ)和群眾工作話(huà)語(yǔ)的要求都放置到考評(píng)體系中去，從而使基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員經(jīng)受兩種壓力。執(zhí)法對(duì)象也可以“創(chuàng)造性”地運(yùn)用兩種話(huà)語(yǔ)，法治話(huà)語(yǔ)對(duì)自己有利時(shí)就運(yùn)用法治話(huà)語(yǔ)，在法治話(huà)語(yǔ)無(wú)效時(shí)，還可以繼續(xù)運(yùn)用群眾工作話(huà)語(yǔ)。基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員需要同時(shí)承擔(dān)法治體系和群眾工作體系的雙重義務(wù)和責(zé)任。理想狀態(tài)是，法治體系和群眾工作體系中，基層執(zhí)法者的權(quán)力（權(quán)利）和義務(wù)（責(zé)任）是平衡和重疊的，這樣就可以以法治的方式做群眾工作。但現(xiàn)實(shí)并非如此，群眾并不自然接受法治體系的權(quán)利義務(wù)界定，他們的不合法訴求在群眾工作中卻不能回避，因?yàn)辄h和政府是責(zé)任的終極承擔(dān)者，不能置群眾的困難于不顧，更不能拋棄群眾。
總之，由于政治倫理的嵌入機(jī)制的塑造，條塊結(jié)構(gòu)中的權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)狀，雖然在行政上沒(méi)有被改變，卻在話(huà)語(yǔ)層面被合理化，從而取得正當(dāng)性?？梢哉f(shuō)，黨政體制通過(guò)政治倫理的嵌入機(jī)制，在執(zhí)法系統(tǒng)中起到了巨大的平衡作用，為執(zhí)法提供了政治合法性。
六、基層執(zhí)法模式的實(shí)踐特征
將條條的執(zhí)法推進(jìn)機(jī)制、塊塊的治理協(xié)同機(jī)制和政治倫理的嵌入機(jī)制綜合。黨政體制塑造的基層執(zhí)法模式，在實(shí)踐中產(chǎn)生了復(fù)雜的后果和影響，表現(xiàn)出以下特征。
（一）專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)常態(tài)化
受條條的執(zhí)法推進(jìn)機(jī)制塑造，專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)已經(jīng)常態(tài)化。目前，專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)幾乎成為基層執(zhí)法的主要手段和方式，是各種執(zhí)法機(jī)構(gòu)的重要日常性工作，相應(yīng)的組織運(yùn)行和目標(biāo)考評(píng)都需要遵循穩(wěn)定的制度規(guī)范。大多數(shù)執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)在自上而下的條條系統(tǒng)內(nèi)動(dòng)員，按照系統(tǒng)內(nèi)的規(guī)范化程序進(jìn)行，接受穩(wěn)定的系統(tǒng)內(nèi)部考核。在公安、工商、食藥監(jiān)、安檢、環(huán)保等諸多一線執(zhí)法機(jī)構(gòu)，執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)一年都超過(guò)了十次，有的甚至高達(dá)二十多次。從更長(zhǎng)的時(shí)段去看，執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)還呈現(xiàn)出周期性特征，同樣或類(lèi)似的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)過(guò)一段時(shí)間就會(huì)開(kāi)展一次，周而復(fù)始、循環(huán)往復(fù)。例如，食藥監(jiān)部門(mén)幾乎隔一段時(shí)間就會(huì)開(kāi)展一次“校園及周邊食品安全專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)”，中小學(xué)學(xué)期之初必然如此。
執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的常態(tài)化，符合學(xué)者對(duì)“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法規(guī)范化改革的預(yù)期和設(shè)想，它是黨政體制下條條對(duì)社會(huì)需求進(jìn)行日?；貞?yīng)的產(chǎn)物。由于基層社會(huì)事務(wù)的季節(jié)性和周期性，某些事務(wù)在特定時(shí)間點(diǎn)就會(huì)凸顯，相應(yīng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須有所回應(yīng)，執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)因此表現(xiàn)出一定的季節(jié)性和周期性；由于基層社會(huì)事務(wù)的繁雜性、多面性，執(zhí)法任務(wù)極為繁重，同一時(shí)間很難事事兼顧、全面均衡地布置執(zhí)法力量，而必須有所側(cè)重，相應(yīng)的條條因此會(huì)根據(jù)情況調(diào)整執(zhí)法重點(diǎn)，從而頻繁出現(xiàn)執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。而在全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)不可能表現(xiàn)為過(guò)去那種全面動(dòng)員的“運(yùn)動(dòng)式治理”形態(tài)。在既有社會(huì)條件和體制約束下，既需要季節(jié)性、周期性的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，也需要遵守法治的原則和底線，條條的最終應(yīng)對(duì)策略便是執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的常態(tài)化。
（二）執(zhí)法動(dòng)員體制化
在條條的執(zhí)法推進(jìn)機(jī)制和塊塊的治理協(xié)同機(jī)制中，執(zhí)法動(dòng)員都表現(xiàn)出體制化特征，體制內(nèi)的執(zhí)法人員遵循既有職能分工，被要求完成本來(lái)屬于日常工作卻在一定時(shí)期凸顯而亟需治理的任務(wù)。與改革之前及之初的政治運(yùn)動(dòng)廣泛動(dòng)員干部群眾不同，目前各執(zhí)法部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)并不動(dòng)員群眾。運(yùn)動(dòng)型治理成為常規(guī)性的行政機(jī)制，而非臨時(shí)的、任意發(fā)動(dòng)的、非常規(guī)化的政治機(jī)制。在絕大多數(shù)場(chǎng)合，執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)動(dòng)員的是系統(tǒng)內(nèi)的執(zhí)法力量，偶爾也動(dòng)員其它部門(mén)的執(zhí)法力量，進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法或綜合治理。專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)大多是對(duì)本部門(mén)、系統(tǒng)內(nèi)已有執(zhí)法任務(wù)的承接和再分配，很少超出既有工作范圍。聯(lián)合執(zhí)法、綜合治理也是如此，一般由地方黨政動(dòng)員多個(gè)部門(mén)共同面對(duì)之前被忽視的問(wèn)題，每個(gè)部門(mén)仍然遵循既有的職能分工，執(zhí)法人員仍然依照系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)法規(guī)程推進(jìn)。
基層執(zhí)法動(dòng)員的體制化，某種程度上是執(zhí)法規(guī)范化改革的產(chǎn)物。從體制要求看，專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化、法治化是改革的主要方向，在執(zhí)法工作的具體要求中落實(shí)為自上而下的各種執(zhí)法考核、評(píng)估和評(píng)價(jià)。在這種硬要求下，執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)不可能表現(xiàn)為過(guò)去的“運(yùn)動(dòng)式治理”形態(tài)，相反，執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法制度、工作機(jī)制等都表現(xiàn)出穩(wěn)定化、常規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化等法治化特征。從執(zhí)法需求看，很多領(lǐng)域需要專(zhuān)業(yè)技術(shù)，執(zhí)法流程中的抽樣、送樣、檢測(cè)、評(píng)估等都屬于技術(shù)性工作，相關(guān)執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法技術(shù)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)都有顯著的專(zhuān)業(yè)性特征，樣品檢測(cè)、證據(jù)固定、質(zhì)量評(píng)估和處理處罰等也都需要以專(zhuān)業(yè)性技術(shù)和裁量標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。這種背景下，執(zhí)法必須堅(jiān)持規(guī)范化和專(zhuān)業(yè)化。
（三）執(zhí)法搖擺普遍化
在條條的執(zhí)法推進(jìn)機(jī)制和塊塊的治理協(xié)同機(jī)制的共同塑造下，基層執(zhí)法呈現(xiàn)出搖擺普遍化特征，即有時(shí)違法不究，有時(shí)折扣執(zhí)法，有時(shí)強(qiáng)力執(zhí)法，這在幾乎所有行業(yè)和領(lǐng)域普遍存在。隨著中國(guó)法律日趨完善，社會(huì)生活的幾乎所有方面已有法律法規(guī)加以規(guī)范、引導(dǎo)和約束；與此同時(shí)，由于執(zhí)法力量和執(zhí)法能力有限，許多違法行為未被國(guó)家覺(jué)察，或國(guó)家雖有覺(jué)察卻無(wú)力執(zhí)法，違法不究現(xiàn)象幾乎是基層社會(huì)的常態(tài)。而當(dāng)條條發(fā)現(xiàn)某一問(wèn)題較為突出時(shí)，往往會(huì)發(fā)起執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)；或者塊塊發(fā)現(xiàn)問(wèn)題嚴(yán)重時(shí)，動(dòng)員各部門(mén)力量協(xié)同治理，力圖改變之前違法不究的狀態(tài)，在行動(dòng)上表現(xiàn)為強(qiáng)力執(zhí)法。強(qiáng)力執(zhí)法是對(duì)違法不究狀態(tài)的糾正，需要釋放強(qiáng)烈信號(hào)，制造執(zhí)法氣勢(shì)和氛圍，因此會(huì)耗費(fèi)更多執(zhí)法資源。一些問(wèn)題常規(guī)思路無(wú)法解決，往往是到了非常嚴(yán)重甚至誘發(fā)惡性事件時(shí)，問(wèn)題才進(jìn)入黨政體制的視野，“政策之窗”被開(kāi)啟，作為“中心工作”的綜合性執(zhí)法方案因此呈現(xiàn)。
由于條條或塊塊需要同時(shí)面對(duì)眾多執(zhí)法事項(xiàng)和法律規(guī)范，黨政體制并不能同時(shí)回應(yīng)所有問(wèn)題，必然有所選擇。因此，從社會(huì)生活的橫切面去看，同一時(shí)刻基層執(zhí)法可能在一些事務(wù)上嚴(yán)格執(zhí)法、強(qiáng)力執(zhí)法，而在另一些事務(wù)上彈性執(zhí)法、違法不究。而同一類(lèi)事務(wù)中，違法不究和強(qiáng)力執(zhí)法往往又交叉出現(xiàn)。人們長(zhǎng)期不遵守法律，視法律規(guī)范可有可無(wú)，形成了違法不究的氛圍；等到需要強(qiáng)化治理、嚴(yán)格執(zhí)法時(shí)，往往積重難返，雖可使用強(qiáng)力，但會(huì)遭遇激烈抵抗。強(qiáng)力執(zhí)法的運(yùn)動(dòng)過(guò)后，又可能重回違法不究的舊狀態(tài)，從而陷入違法不究——強(qiáng)力執(zhí)法的搖擺結(jié)構(gòu)。執(zhí)法搖擺普遍化既與國(guó)家執(zhí)法能力不足有關(guān)，也是黨政體制的“中心工作”模式的產(chǎn)物。
（四）執(zhí)法過(guò)程協(xié)商化
受政治倫理的嵌入機(jī)制的塑造，基層執(zhí)法過(guò)程呈現(xiàn)出協(xié)商化特征。從理論上說(shuō)，執(zhí)法具有權(quán)威性、主動(dòng)性和單方面性，對(duì)相關(guān)法律關(guān)系具有主導(dǎo)權(quán)，執(zhí)法機(jī)關(guān)單方面的認(rèn)識(shí)、認(rèn)定、動(dòng)機(jī)、目的具有決定性意義。執(zhí)法的權(quán)威性意志在遭遇挑戰(zhàn)時(shí)，可以動(dòng)用國(guó)家強(qiáng)制力量予以支持。然而，基層執(zhí)法實(shí)踐卻是另外一副模樣：執(zhí)法者需要與執(zhí)法對(duì)象溝通、交流，常常是反復(fù)性的溝通和交流，經(jīng)過(guò)斗爭(zhēng)和討價(jià)還價(jià)，在雙方達(dá)成基本一致意見(jiàn)后，才采取執(zhí)法行為。如違建執(zhí)法中，強(qiáng)制拆遷并不像媒體宣傳的那樣直截了當(dāng)，往往在拆遷之前已經(jīng)說(shuō)服當(dāng)事人同意，并達(dá)成了補(bǔ)償協(xié)議。不少研究記錄了類(lèi)似的協(xié)商過(guò)程，包括交警執(zhí)法、民警執(zhí)法、工商執(zhí)法、城管執(zhí)法等。執(zhí)法的協(xié)商過(guò)程，看不到執(zhí)法機(jī)關(guān)的單方面決定性，也鮮見(jiàn)國(guó)家強(qiáng)制性和暴力性，執(zhí)法是以法律為基礎(chǔ)的再協(xié)商，最終結(jié)果幾乎都是原有權(quán)利和利益格局的折扣執(zhí)行。
執(zhí)法過(guò)程協(xié)商化，很大程度上是政治倫理嵌入的產(chǎn)物。最常見(jiàn)的執(zhí)法協(xié)商有幾種情形。第一，執(zhí)法所要貫徹的法律規(guī)范與社會(huì)長(zhǎng)期的行為習(xí)慣有所抵觸，法律有推動(dòng)社會(huì)變遷的意圖和任務(wù)，執(zhí)法過(guò)程很容易遭遇社會(huì)阻力。禁止土葬、禁止鞭炮燃放的執(zhí)法屬于這種情形，土地管理執(zhí)法有時(shí)也是如此。第二，執(zhí)法所要貫徹的法律規(guī)范涉及不同群體的利益，執(zhí)法會(huì)改變違法形成的既有利益格局，從而實(shí)質(zhì)上構(gòu)成利益再分配。一些環(huán)境保護(hù)、城市景觀保護(hù)的執(zhí)法，就屬于這種情形。第三，執(zhí)法所要貫徹的法律法規(guī)，牽涉到執(zhí)法對(duì)象或相關(guān)主體的基本生存。道路運(yùn)輸“治超”執(zhí)法、“黑車(chē)”查處執(zhí)法、街頭小食品監(jiān)管執(zhí)法等，都屬于這種情形。這些情境下，飽含政治倫理的“執(zhí)法為民”話(huà)語(yǔ)很容易嵌入執(zhí)法過(guò)程，執(zhí)法不僅僅是法治工作的構(gòu)成部分，還是群眾工作的重要環(huán)節(jié)。執(zhí)法者需要關(guān)心群眾生活，關(guān)注群眾利益。執(zhí)法需要獲得群眾信任、理解和支持，對(duì)“落后群眾”也應(yīng)做說(shuō)服工作。執(zhí)法面對(duì)利益沖突時(shí)，要取得一些群眾的理解，必然需要就利益問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，執(zhí)法過(guò)程因此難免協(xié)商化。
總的來(lái)說(shuō)，與西方國(guó)家的執(zhí)法屬于法治系統(tǒng)內(nèi)部事務(wù)有所不同，在中國(guó)，黨政體制對(duì)基層執(zhí)法有著巨大的塑造作用，形成了“條條推進(jìn)執(zhí)法、塊塊協(xié)同治理、政治倫理嵌入”的特色基層執(zhí)法模式。我們需要從更廣闊的視野去理解這一基層執(zhí)法模式。首先，與第三世界國(guó)家普遍存在的“法律失敗”現(xiàn)象相比，中國(guó)基層執(zhí)法保證了法律總體上的有效性。其次，在過(guò)去數(shù)十年里，中國(guó)基層執(zhí)法的推進(jìn)力度和專(zhuān)業(yè)性都有巨大提高，法治的領(lǐng)地不斷擴(kuò)大，這一績(jī)效有目共睹。第三，由于基層執(zhí)法事務(wù)的不規(guī)則性，及其可能與科層體系的不適配性，很多問(wèn)題無(wú)法按照常規(guī)功能預(yù)設(shè)予以解決，黨政體制的塑造在執(zhí)法過(guò)程中起到關(guān)鍵作用。第四，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，不少問(wèn)題有著多方面的根源，常規(guī)執(zhí)法思路難以奏效，甚至使不同矛盾發(fā)生疊加和聚合效應(yīng)，黨政體制塑造的執(zhí)法模式擅長(zhǎng)解決這類(lèi)問(wèn)題。當(dāng)然，有效性替代不了正當(dāng)性。黨政體制塑造的基層執(zhí)法模式，雖然常常有效，但也帶來(lái)不少問(wèn)題，有時(shí)甚至偏離了法治的軌道。如何保障基層執(zhí)法模式始終符合法治常態(tài)，則需要另文深入探討。
作者簡(jiǎn)介：陳柏峰，男，1980年生，湖北咸寧人，法學(xué)博士，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。研究領(lǐng)域：法理學(xué)、法律社會(huì)學(xué)、農(nóng)村社會(huì)學(xué)。主要社會(huì)任職：中國(guó)法理學(xué)會(huì)理事，中國(guó)社會(huì)學(xué)會(huì)法律社會(huì)學(xué)研究會(huì)理事、家庭社會(huì)學(xué)研究會(huì)理事，湖北省法學(xué)會(huì)法理學(xué)研究會(huì)理事兼副秘書(shū)長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)法學(xué)研究會(huì)理事、民族法學(xué)研究會(huì)理事；華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員、上海交通大學(xué)法社會(huì)學(xué)研究中心研究員、西南政法大學(xué)法社會(huì)學(xué)與法人類(lèi)學(xué)研究中心研究員、廈門(mén)大學(xué)西方社會(huì)研究中心研究員。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《法學(xué)研究》2017年第4期
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