“精準(zhǔn)扶貧”是近年來中國高層的重要政策議程之一。自改革開放以來，扶貧成就一直是中國的驕傲。在短短數(shù)十年里，中國已經(jīng)使得近7億人口脫離絕對(duì)貧困，為世界反貧困史上的奇跡。不過，新的反貧困運(yùn)動(dòng)仍然必要，因?yàn)槿蚧呀?jīng)在全球范圍內(nèi)導(dǎo)致收入分化和社會(huì)不公平，社會(huì)矛盾激化，出現(xiàn)不穩(wěn)定。
從這個(gè)角度來看，精準(zhǔn)扶貧是中國政府保護(hù)社會(huì)的最基本手段。也就是說，扶貧的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)公平和正義。任何社會(huì)都需要尋找有效的手段去實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義，但世界上并不存在一種普遍有效的手段。
就中國來說，扶貧這個(gè)“抓手”極其重要，也經(jīng)常被視為中國制度的強(qiáng)項(xiàng)。盡管這么多年來，中國在扶貧方面取得了很大成就，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，但在每一個(gè)新階段，當(dāng)出現(xiàn)新貧困情況的時(shí)候，就要尋找新的方法。
不過，任何一種特定的扶貧方法，在執(zhí)行過程中也會(huì)出現(xiàn)問題，需要隨時(shí)加以糾正。近年來的精準(zhǔn)扶貧方法也不例外。一個(gè)顯著的問題就是，精準(zhǔn)扶貧能否實(shí)現(xiàn)原來所設(shè)想的基本社會(huì)正義呢？從這些年的經(jīng)驗(yàn)來看，已經(jīng)出現(xiàn)了一些問題，有些地方這些問題甚為嚴(yán)重，如果不糾正，不僅難以實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)公平和正義，反而會(huì)惡化形勢(shì)。
1.精準(zhǔn)扶貧過程出現(xiàn)的問題
在“精準(zhǔn)扶貧”中，最重要的就是對(duì)“貧困”的鑒定。有幾個(gè)因素表明這是一件相當(dāng)困難的事情。
第一，信息問題，如何收集、鑒定、處理信息。在農(nóng)村并不存在精確的信息，例如有關(guān)資產(chǎn)（房屋）、牲口、土地、家庭成員、健康、教育等等方面的信息即使存在，但鑒定者對(duì)其進(jìn)行鑒定時(shí)具有很大的主觀性。
第二，基層政府和社會(huì)往往脫節(jié)，沒有足夠的能力掌握精確的信息。因?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧是自上而下的，官員最終需要依靠地方“強(qiáng)人”來掌握、鑒定和處理信息。這種情況就非常有利于地方強(qiáng)人。近來，有關(guān)部門也引入外來人員對(duì)實(shí)際貧困進(jìn)行調(diào)查。不過，這里出現(xiàn)的問題更多。
一方面，因?yàn)椴⒉淮嬖趯?duì)這么大規(guī)模的扶貧進(jìn)行科學(xué)調(diào)查的人才，實(shí)際上往往派毫無實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的大學(xué)生入村調(diào)查。另一方面，因?yàn)閱柧碚{(diào)查的設(shè)計(jì)者完全脫離中國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)（尤其是農(nóng)民的理解水平），導(dǎo)致農(nóng)民無法回答表中的問題，從而變成調(diào)查者自行填表。因此，有人戲稱，精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)演變成為“精準(zhǔn)填表”。
第三，正因?yàn)檗r(nóng)村存在“強(qiáng)人”（甚至“村霸”）因素，扶貧往往演變成扶“富”，即扶貧的大部分好處流向了地方“強(qiáng)人”（干部、干部家庭成員或者親戚朋友、村霸等）。在基層，“黑白兩道”經(jīng)常競(jìng)爭(zhēng)分配來自上面的利益，甚至導(dǎo)致沖突。“扶貧”演變成“扶富”的另一個(gè)因素，是對(duì)脫離貧困時(shí)間上的限制。
扶貧追求效率，就是要促成貧困者盡快脫貧。在執(zhí)行過程中，扶貧者對(duì)那些真正需要幫助但很難脫離貧困的家庭或者個(gè)人并不感興趣，而只對(duì)那些很快就可以脫離貧困，甚至并不是那么貧困的家庭和個(gè)人感興趣。
第四，扶貧繁瑣的手續(xù)。在一般情況下，在中國社會(huì)，貧困并非一件“光榮”的事情，而且鑒定貧困還有做不完的手續(xù)。因?yàn)榈玫降暮锰幉⒉欢啵词故秦毨魧?duì)此也不那么感興趣。在基層，老百姓普遍相信，真正大的利益不會(huì)通過這種正常方式來分配。
所有這些因素?zé)o疑會(huì)影響社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。此外，精準(zhǔn)扶貧也產(chǎn)生著新的問題。因?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧基本上是一種財(cái)富再分配，就存在著一個(gè)分配給誰的問題。因?yàn)槭峭ㄟ^分配方式進(jìn)行，經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致村民“階級(jí)”的再分化，產(chǎn)生新一類型的社會(huì)“不公平”，表現(xiàn)在不同宗族、家族、村民群體之間。
一旦涉及利益分配，這些傳統(tǒng)的因素和新產(chǎn)生的因素都會(huì)卷入進(jìn)來。這樣很容易產(chǎn)生新的“認(rèn)同”政治。在很多地方，社會(huì)對(duì)基層官員的信任度本來就不高，“精準(zhǔn)扶貧”是一種新的政治，搞不好會(huì)造成新的隔離和新的對(duì)立。
這種情況在少數(shù)民族地區(qū)更會(huì)造成新的民族對(duì)立。新疆、云南、四川等少數(shù)民族密集的地方，精準(zhǔn)扶貧很難逃避民族矛盾。實(shí)際上，對(duì)民族干部是一個(gè)很大的考驗(yàn)。不難理解，這些干部必須面臨“照顧哪一個(gè)民族？”的問題。即使民族干部在分配扶貧資源上不偏不倚，做到盡量公正，但不同民族成員總會(huì)有不同的看法。
一些民族成員會(huì)問，為什么這個(gè)民族得到的多而我們這個(gè)民族得到的少？他們總是相信民族干部把大量的好處分給了自己所屬的民族，而自己受到“歧視”。實(shí)際上，這種看法在基層很普遍。因?yàn)楦扇宏P(guān)系的緊張和互不信任，很多人都會(huì)認(rèn)為，只要和“上面”（指政府和政府官員）有關(guān)系，就會(huì)得到好處；否則就沒有。
也必須注意到的是，精準(zhǔn)扶貧很難覆蓋到另外一個(gè)龐大的群體，即農(nóng)民工。中國農(nóng)民工的數(shù)量，比較有共識(shí)的估計(jì)是有2億7000萬。這個(gè)群體也很難說都是貧困人口，實(shí)際上他們因?yàn)橥獬鰟?wù)工，經(jīng)濟(jì)情況比留在農(nóng)村的人口會(huì)好一些，因?yàn)橛心芰Φ娜瞬懦鋈ゴ蚬ぁ２贿^，也不能否認(rèn)他們之中很多人已經(jīng)淪落為城市新貧困人口。因?yàn)樗麄兩钤诔鞘校谵r(nóng)村推行的精準(zhǔn)扶貧不會(huì)考慮到他們；同時(shí)，他們也沒有城市戶口，在城市推行的精準(zhǔn)扶貧也不會(huì)考慮到他們。
今天，第一代農(nóng)民工逐漸老去，在城市里的是第二代和第三代農(nóng)民工，他們?cè)诔鞘谐錾㈤L大和生活，沒有農(nóng)村生活經(jīng)驗(yàn)，沒有任何回到農(nóng)村的意愿；即使回去了也做不了農(nóng)活。也就是說，不管怎樣，他們中的大部分都將長期生活在城市，而沒有城市戶口。在很大程度上，這個(gè)群體甚至較之農(nóng)村的貧困人口和城市的（具有城市居民身份）人口更為重要。一旦他們淪落為城市貧困人口，他們便有了很強(qiáng)的政治意義。
此外，精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施機(jī)制也需要改進(jìn)。因?yàn)槭菄覄?dòng)員型的反貧困運(yùn)動(dòng)，可持續(xù)性往往成為一個(gè)重大問題。這里有幾個(gè)問題需要考量。第一，基層干部考核問題。基層干部是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的主力，為了有效推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，在很多地方，脫貧成為考核干部的最重要的指標(biāo)。經(jīng)常的情況是，在貧困現(xiàn)狀不能改變的情況下，干部就不能被提拔，不能換崗。這導(dǎo)致了至少兩個(gè)合乎邏輯的結(jié)果。
首先，這種巨大的壓力為干部造假提供了有效的動(dòng)力機(jī)制。一些干部抱著“趕緊脫貧和趕緊走人”的態(tài)度，在扶貧方面造假。盡管現(xiàn)在也在實(shí)行扶貧的責(zé)任制，干部在提拔時(shí)上級(jí)部門可以回溯到他們以前的成績(jī)，不過很多干部只看眼前的利益，而不會(huì)考慮長遠(yuǎn)的利益。其次，與之相關(guān)的是，干部往往采用“用盡現(xiàn)有所有資源”的辦法來體現(xiàn)自己的政績(jī)。因?yàn)橐M快脫貧，干部往往千方百計(jì)動(dòng)員一切盡可能的資源，而這種動(dòng)員是否可持續(xù)不是他們所要考慮的。這樣，他們往往把“債務(wù)”和問題留給后來者。
第二，干部任期過短，也造成短期行為，不利于扶貧的可持續(xù)性。近年來，干部加速輪換，往往是兩年左右的時(shí)間就被調(diào)離。一些干部赴任的時(shí)候，帶去很多項(xiàng)目（往往通過政商關(guān)系，例如帶去一些商人搞當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)），但都還沒有做完就被調(diào)離。這種因?yàn)轭l繁人事變動(dòng)所造成的浪費(fèi)和腐敗是驚人的。
如果讓他們?cè)谝粋€(gè)地方繼續(xù)下去，他們的確也有做好的可能。因?yàn)槭嵌唐冢恍└刹烤妥兊煤么笙补Γ恢v市場(chǎng)規(guī)律，一會(huì)兒叫農(nóng)民種植這種經(jīng)濟(jì)作物，一會(huì)兒叫農(nóng)民種植那種經(jīng)濟(jì)作物，造成了農(nóng)民和國家雙方的損失。因?yàn)椴恢v市場(chǎng)規(guī)律，所生產(chǎn)產(chǎn)品往往賣不出去。由干部推動(dòng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目全國到處開花，但并沒有很多比較成功的例子，更多的例子是失敗的。
2.扶貧的可持續(xù)性
對(duì)任何國家來說，扶貧都是一個(gè)永恒的事業(yè)，因此扶貧的可持續(xù)性非常關(guān)鍵。在基層，一些有識(shí)之士已經(jīng)開始擔(dān)心，這樣大規(guī)模的扶貧，盡管可以出現(xiàn)正面的短期效應(yīng)，但在資源耗盡之后又會(huì)出現(xiàn)什么樣的情況呢？如果沒有充足的資源來繼續(xù)扶貧，返貧情況會(huì)變得很嚴(yán)重。這種情況在全世界各國扶貧歷史上都發(fā)生過。也同樣需要注意的是，扶貧引發(fā)的基層政治有可能導(dǎo)致基層政權(quán)的進(jìn)一步弱化。
可以預(yù)見，在接下去的一段時(shí)間里，隨著“拍蒼蠅”運(yùn)動(dòng)即基層反腐敗運(yùn)動(dòng)的推展，基層扶貧干部會(huì)面臨更大的壓力。如果基層反腐敗也是通過基層干部之間互相揭發(fā)和告發(fā)，或者號(hào)召民眾來揭發(fā)和告發(fā)這樣的方式，基層干部之間的互相怨恨和民眾對(duì)基層干部的怨恨，也必然會(huì)趁機(jī)爆發(fā)出來。如果這樣，一場(chǎng)“四清”式社會(huì)運(yùn)動(dòng)也是會(huì)爆發(fā)出來的。
精準(zhǔn)扶貧需要很多條件，如果可以順利實(shí)施，也會(huì)是一個(gè)扶貧歷史上的奇跡。新加坡是一個(gè)很好的例子。新加坡的“扶貧”以選區(qū)為單位，選區(qū)議員的一項(xiàng)任務(wù)是找出真正需要幫助的人（窮人）。新加坡沒有實(shí)行西方那樣的具有普世性的福利制度，因?yàn)閺奈鞣降慕?jīng)驗(yàn)看，普世性的福利制度往往導(dǎo)致濫用。但新加坡成功故事背后是有很多條件的，其中幾個(gè)條件非常重要。
第一，基本的社會(huì)福利政策的到位，包括住房、醫(yī)療和教育。在新加坡，80%多的公民居住在政府組屋。第二，健全的財(cái)務(wù)制度，政府知曉每家每戶的經(jīng)濟(jì)狀況。第三，透明的制度，在每一個(gè)選區(qū)內(nèi)大家都互相了解。第四，不腐敗的官員隊(duì)伍。
在很大程度上，新加坡之所以能夠這樣做，是因?yàn)槠涑鞘袊业男再|(zhì)所致。相比之下，中國至少到現(xiàn)在為止，所有這些制度盡管在發(fā)展，但仍然處于早期階段。不過，隨著技術(shù)條件的改進(jìn)，中國也可以完善這些制度，只是需要很長時(shí)間。
實(shí)際上，中國也需要在總結(jié)1980年代以來的扶貧經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上，考慮其他更符合國情和社情的方法。扶貧需要考量到很多的發(fā)展大趨勢(shì)，包括政府責(zé)任、社會(huì)流動(dòng)、基本人權(quán)的實(shí)現(xiàn)等等。簡(jiǎn)單地說，政府有責(zé)任促成所有其管轄下的居民（無論是流動(dòng)人口還是固定人口）基本公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)。
如果從這個(gè)角度來看，中國可能需要實(shí)行更具普惠性質(zhì)的社會(huì)政策。這就需要提高政府社會(huì)政策的統(tǒng)籌級(jí)別。到現(xiàn)在為止，中國的統(tǒng)籌只是市一級(jí)，連省一級(jí)統(tǒng)籌都還沒有實(shí)現(xiàn)，更不用說國家一級(jí)了。
從這個(gè)意義上說，中國只有“市民”，而沒有“公民”。發(fā)達(dá)國家甚至很多第三世界國家，基本社會(huì)政策都是國家統(tǒng)籌的。中國的國家統(tǒng)籌不是不能實(shí)現(xiàn)，而是一個(gè)思想意識(shí)問題。早期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不高，低級(jí)別的地方化統(tǒng)籌不可避免。
但經(jīng)過數(shù)十年的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)在已經(jīng)具備了足夠條件來提高統(tǒng)籌的級(jí)別。這需要通過頂層設(shè)計(jì)來達(dá)成，逐步地從市一級(jí)提升到省一級(jí)，最終實(shí)現(xiàn)國家層面的統(tǒng)籌。統(tǒng)籌制度建設(shè)對(duì)扶貧所帶來的效果，會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越1980年代以來到現(xiàn)在為止的各種扶貧方法。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《聯(lián)合早報(bào)》2018年1月16日
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
