美國(guó)總統(tǒng)特朗普最近簽署的減稅提案，將對(duì)其他國(guó)家經(jīng)濟(jì)造成外部沖擊和壓力，在中國(guó)繼續(xù)減稅降費(fèi)的努力過程中，小鎮(zhèn)建設(shè)的財(cái)政資金缺口有可能進(jìn)一步擴(kuò)大，PPP 代表的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)機(jī)制創(chuàng)新成為中國(guó)當(dāng)前小鎮(zhèn)建設(shè)順理成章的選項(xiàng)。
根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部等三部委《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》要求，到2020年，中國(guó)將培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的小鎮(zhèn)，涉及的主題有休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居、養(yǎng)生養(yǎng)老等。
2016年10月住建部公布了第一批127個(gè)國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)，2017年8月公布了第二批276個(gè)國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)，第三批正在積極籌備中。對(duì)目前在全國(guó)各地積極推進(jìn)的特色小鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，如何獲得持續(xù)穩(wěn)定的資金是一個(gè)關(guān)鍵問題。形成合適的投融資模式，對(duì)于特色小鎮(zhèn)發(fā)展非常有必要。政府和社會(huì)資本合作的PPP模式，正在中國(guó)地方各級(jí)政府得到推廣運(yùn)用，但目前投資領(lǐng)域大多集中在自來(lái)水廠綜合管廊、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，PPP在特色小鎮(zhèn)建設(shè)方面的探索，仍處在初級(jí)階段，有必要進(jìn)行深入研究和創(chuàng)新探討。
中國(guó)原有小鎮(zhèn)建設(shè)的主要融資渠道只有兩種：政府直接出資的財(cái)政資金以及銀行貸款。財(cái)政資金的主要來(lái)源是稅收。美國(guó)總統(tǒng)特朗普最近簽署的減稅提案，將對(duì)其他國(guó)家經(jīng)濟(jì)造成外部沖擊和壓力，在中國(guó)繼續(xù)減稅降費(fèi)的努力過程中，小鎮(zhèn)建設(shè)的財(cái)政資金缺口有可能進(jìn)一步擴(kuò)大，很有必要更為積極地考慮以PPP模式引入社會(huì)資本加以解決，PPP代表的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)機(jī)制創(chuàng)新成為中國(guó)當(dāng)前小鎮(zhèn)建設(shè)順理成章的選項(xiàng)。在借鑒國(guó)內(nèi)外已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，需要探索出一條適合中國(guó)國(guó)情的特色小鎮(zhèn)建設(shè)PPP 投融資模式。
PIC與PFI
英國(guó)近期有關(guān)PPP 的講論主要集中在公共利益公司PIC（Public Interest Company）和私人主動(dòng)融資PFI（Private Finance Initiative）這兩個(gè)方面。雖然具有較大的異質(zhì)性，但是二者共同關(guān)注組織網(wǎng)絡(luò)的責(zé)任、控制和風(fēng)險(xiǎn)，在某種程度上都改變了國(guó)家治理框架。由于PPP 功能的復(fù)雜性以及維護(hù)公共利益的需要，PFI 和PIC 均需明確劃分采購(gòu)- 供應(yīng)職責(zé)，伙伴資格與利益導(dǎo)向由伙伴們共同決定。PFI和PIC 實(shí)現(xiàn)了政府的委托代理職能，利用社會(huì)資本的技術(shù)和項(xiàng)目管理能力優(yōu)勢(shì)，協(xié)助公共部門尋求高效。
一、公共利益公司PIC
PIC的應(yīng)用較為廣泛。英國(guó)在鐵路網(wǎng)絡(luò)、教育和醫(yī)療領(lǐng)域要么已經(jīng)創(chuàng)建了PIC，要么正在創(chuàng)建過程中。PIC的組織形式靈活多樣，是其優(yōu)勢(shì)所在，有三個(gè)核心特點(diǎn)：一般不設(shè)股東（如果有，他們也將在利潤(rùn)方面受到限制）；提供公共服務(wù)；在法律上獨(dú)立于政府。資金來(lái)源可部分由政府資助，或者在政府引導(dǎo)下從民間市場(chǎng)借貸資金。創(chuàng)建利益相關(guān)者治理框架的PIC 董事會(huì)，直接負(fù)責(zé)向當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和用戶提供公共服務(wù)。機(jī)制是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)直接選出PIC 董事會(huì)，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理。然而，即便是自己的事情自己做主的類自治模式，PIC 董事會(huì)的選舉機(jī)制依然需要制衡，管理層的選擇強(qiáng)調(diào)對(duì)專業(yè)技能和知識(shí)的掌控力。從原理上說(shuō)，政府提供公共服務(wù)搞大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是在為民眾服務(wù)，然而如果不能得到民眾的支持和擁護(hù)，就會(huì)步履維艱、磕磕絆絆，這種失敗的案例值得總結(jié)教訓(xùn)。而真正符合公共利益的PPP項(xiàng)目，在通常情況下，不會(huì)遭到民眾的抵制。民眾對(duì)項(xiàng)目的接受和理解也會(huì)影響項(xiàng)目的進(jìn)展。
可以這樣理解，PIC董事會(huì)正是起到了政府與民眾之間的溝通和協(xié)調(diào)作用，在吸收民眾意見的同時(shí)，化解民眾與政府之間可能出現(xiàn)的意見分歧與沖突。董事會(huì)使政府與民眾之間既往的關(guān)系發(fā)生了潛在的變化，使政府在“做好事”的同時(shí)將“好事做好”。
在英國(guó)，自工黨連任的早期階段PIC開始進(jìn)入公共政策視野至今，受到英國(guó)政府越來(lái)越多的重視，在公共事業(yè)建設(shè)中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。這方面的探索可以為中國(guó)的特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供一些啟發(fā)。
二、私人主動(dòng)融資PFI
PFI具有更長(zhǎng)的政治行政譜系，該模式起源于上世紀(jì)80 年代末和90 年代初的英國(guó)保守黨政府。政府在PFI模式中所扮演的角色，是通常作為項(xiàng)目的主導(dǎo)者或者服務(wù)的主要采購(gòu)者來(lái)外包服務(wù)合同。
PFI以吸收社會(huì)資本參與公共事務(wù)的模式提供公共服務(wù)、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，因此理論上允許政府將公共資源的配給權(quán)轉(zhuǎn)移到別處。PFI項(xiàng)目過程相對(duì)簡(jiǎn)單，在獲得國(guó)家財(cái)政部門批準(zhǔn)后，地方政府以及相關(guān)部門將就特定項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本發(fā)出招標(biāo)邀請(qǐng)，招標(biāo)價(jià)格的確定會(huì)參考其他同類項(xiàng)目并進(jìn)行特定項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，最終確定中標(biāo)價(jià)格。
該合同將形成一個(gè)合作模式，由社會(huì)資本融資、建設(shè)，在許多案例里甚至可以管理一個(gè)大型設(shè)施（學(xué)校、醫(yī)院和監(jiān)獄等等）。
在形成的長(zhǎng)期（25年或更多）合同期內(nèi)，政府支付使用年費(fèi)。PFI合同的規(guī)模有大有小，涉獵的項(xiàng)目范圍特別廣泛，小項(xiàng)目如西薩塞克斯郡（WestSussex）的信息技術(shù)設(shè)施項(xiàng)目造價(jià)只有10萬(wàn)英鎊，大項(xiàng)目如歐洲當(dāng)年最大的建設(shè)項(xiàng)目，總造價(jià)為40億英鎊的海峽隧道鐵路工程。由英國(guó)財(cái)政部創(chuàng)建的英國(guó)伙伴關(guān)系機(jī)構(gòu)（PartnershipsUK）負(fù)責(zé)主要議程。目前PFI在英國(guó)公共部門扮演著有限但很重要的角色。然而即使在PFI 應(yīng)用十分廣泛的部門，它也從來(lái)沒有超過公共部門年支出規(guī)模的15%。工黨則在過去對(duì)PFI 持懷疑態(tài)度，將其稱為“后門私有化”（back-doorprivatisation）。然而，工黨人士也都很清楚，通過增加稅負(fù)資助公共項(xiàng)目投資，會(huì)受到來(lái)自民眾的阻力，工黨政府需要對(duì)財(cái)政持審慎的態(tài)度。
在這樣的背景下，PFI 實(shí)現(xiàn)了政府沒有提高稅負(fù)或增加公共部門借貸資金的前提下，籌集到公共部門投資所需的大筆款項(xiàng)，并與此同時(shí)理順與社會(huì)資本的合作關(guān)系。因此，PFI 實(shí)際上在一定程度上解除了工黨一直以來(lái)不增稅卻要增加社會(huì)資本投資提供公共服務(wù)的疑慮。所以后來(lái)工黨也熱衷于利用PFI 顯而易見的優(yōu)勢(shì)，探索新的能夠自覺改進(jìn)效率和性能的公共政策，包括學(xué)校教育、社會(huì)住房和城市再生等等，并試圖確保在不擴(kuò)張官僚開支的情況下提高行政效率。
PFI 的核心特點(diǎn)有三：以PFI 方式提供的公共服務(wù)要提升效率以改進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；PFI 將風(fēng)險(xiǎn)從公共部門轉(zhuǎn)移到社會(huì)資本；社會(huì)資本那些深?yuàn)W的專業(yè)知識(shí)和管理技能可以通過PFI應(yīng)用到公共項(xiàng)目當(dāng)中。
然而，PFI 在英國(guó)的實(shí)踐當(dāng)中也會(huì)經(jīng)常遭到質(zhì)疑：如果只有一個(gè)投標(biāo)者是否不利于維持競(jìng)爭(zhēng)性局勢(shì)？向私營(yíng)部門轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)是否與其獲得的收益匹配？在英國(guó)一些大的PFI 項(xiàng)目已經(jīng)表現(xiàn)為政策失敗后，這些事件的政治影響已經(jīng)造成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。更確切地說(shuō)，PFI涉及到一個(gè)介于管理（比如效率）概念與民主（比如問責(zé)與合法性）概念之間的權(quán)衡取舍問題。
政府PFI模式的吸引力在于“社會(huì)資本獲得項(xiàng)目并在后期由政府為其支付”，有人稱之為其代表了一種浮士德式的交易（Faustianbargain），正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)可為PPP 模式在中國(guó)特色小鎮(zhèn)建設(shè)上的實(shí)踐提供一些啟發(fā)。
英國(guó)經(jīng)驗(yàn)的啟示
截至2016年末，中國(guó)法定限額內(nèi)政府債務(wù)余額27.33萬(wàn)億元，負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）為36.7%；地方政府債務(wù)余額15.32萬(wàn)億元，債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）為80.5%，低于國(guó)際通行的100%至120%警戒線。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，這說(shuō)明借鑒PIC、PFI式的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)PPP創(chuàng)新，在中國(guó)有施行的空間。
2017年11月10日，財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（簡(jiǎn)稱92號(hào)文）明確：進(jìn)一步規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目運(yùn)作，防止PPP 異化為新的融資平臺(tái)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量。
該文件指出了當(dāng)前中國(guó)PPP 市場(chǎng)中的一些不規(guī)范現(xiàn)象，例如PPP 模式成為一些地方政府變相舉債融資的工具，可能導(dǎo)致各種風(fēng)險(xiǎn)集聚于地方政府，等等。
國(guó)家部委近期的頻繁發(fā)文，正是為了遏制亂象防患于未然，這似乎對(duì)PPP 的施行敲響了預(yù)警之鐘。
實(shí)事求是地說(shuō)，PPP 模式如處理失當(dāng)容易滋生“浮士德式的交易”，這是我們?cè)趯?shí)踐中需要借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)加以避免的，但PPP 在中國(guó)發(fā)展的大方向應(yīng)當(dāng)?shù)玫綀?jiān)持。
總體來(lái)看，PIC、PFI 等都是我們需要觀察、借鑒的模式，但是不能完全照搬，要結(jié)合中國(guó)國(guó)情進(jìn)行本土化改良，有借鑒地學(xué)習(xí)吸收其可用要素，將其適合中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用到當(dāng)前特色小鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)中，而將不適合中國(guó)國(guó)情的部分予以排除。國(guó)外也許沒有跟我們完全一樣的政策導(dǎo)向下的特色小鎮(zhèn)批量建設(shè)，他們的小鎮(zhèn)更多是天然形成的結(jié)果，這樣看似乎可比性與可借鑒性就不是很大，然而即便如此，我們?nèi)匀豢梢越梃bPFI 的“城市再生”模式，借鑒PIC 的民眾參與模式，在創(chuàng)新中打造具有中國(guó)時(shí)代特色的魅力小鎮(zhèn)。
PPP的眾多操作模式各有側(cè)重，投融資依“伙伴關(guān)系”而帶來(lái)績(jī)效升級(jí)是其核心靈魂，由融資、管理而來(lái)的PPP 的治理功能特別具有價(jià)值，這在實(shí)踐中最不應(yīng)被輕視或者忽視。所以在選擇PPP 進(jìn)行特色小鎮(zhèn)建設(shè)的時(shí)候，我們不但要關(guān)注其融資功能，更應(yīng)當(dāng)力求利用好其治理功能。
作者賈康，全國(guó)政協(xié)委員、華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、國(guó)家發(fā)改委PPP 專家?guī)鞂＜椅瘑T會(huì)成員；歐純智，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院財(cái)政學(xué)博士后、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心智庫(kù)研究員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《環(huán)球》
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