編者按：農(nóng)民總是與土地緊密相連，但是隨著改革中農(nóng)民流動性增強(qiáng)，農(nóng)民問題不再局限于土地，逐漸外溢到就業(yè)、福利等社會經(jīng)濟(jì)的方方面面。可以說，有農(nóng)民的領(lǐng)域，就存在農(nóng)民問題，存在需要保護(hù)的農(nóng)民權(quán)利與利益。社會變遷呼喚制度創(chuàng)新，而決策者不應(yīng)急于指引和領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民。改革的進(jìn)程已經(jīng)證明，政策和制度安排只有基于農(nóng)民的需求，追隨農(nóng)民的腳步，才能得到農(nóng)民的支持，真正具有生命力。
改革的過程是重新作出制度安排的過程。就農(nóng)村改革而言，首先面臨的一個(gè)方法論原則問題是：作出制度安排的基本依據(jù)是什么？當(dāng)然，新制度的概念化、文本化往往出自官員學(xué)者之手。但是，新制度的精神實(shí)質(zhì)應(yīng)該來自農(nóng)民，應(yīng)該屬于農(nóng)民的選擇和創(chuàng)造。
改革的歷史進(jìn)程已經(jīng)昭示，違背農(nóng)民意愿和行動邏輯的制度安排必?cái)o疑。本人認(rèn)為，作出好的制度安排的基本原則是，積極追隨農(nóng)民的腳步。
一、農(nóng)民的土地問題
土地在農(nóng)民生活中的位置正在下降。在近兩年的農(nóng)民收入增量中，一半以上來自非農(nóng)收入。大致可以說，農(nóng)民生活的提升，今后將越來越不倚重于土地，土地在農(nóng)民生活中所發(fā)揮的作用越來越小了。但是，我們還看到，現(xiàn)在農(nóng)村中的沖突性事件，卻是越來越多、越來越尖銳地發(fā)生在土地上。近兩年，中央政府采取了越來越嚴(yán)格的措施保護(hù)土地、減少爭端，應(yīng)該說效果是顯著的，但客觀地說，政府在這個(gè)問題上仍然沒有邁過最重要的那道“門檻”。
長期以來，土地在農(nóng)民生活的歷史中扮演著最核心的角色。土地是最重要的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民生活的基本依靠。“打土豪，分田地”是歷史上農(nóng)民起義最響亮的動員口號，圍繞著農(nóng)民對土地的訴求開展動員也是歷史運(yùn)動中最常出現(xiàn)的畫面。土地改革可以說是共產(chǎn)黨動員農(nóng)民的最大法寶。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命的成功，基本經(jīng)驗(yàn)是滿足了農(nóng)民的土地要求從而贏得了支持，這與國民黨在解決農(nóng)村問題上的不成功形成了對比。
土改以后，國家對土地政策的調(diào)整依然是政治和經(jīng)濟(jì)的變遷中最搶眼的圖景：集體化，合作社，人民公社，家庭聯(lián)產(chǎn)承包……在這片土地上所上演的歷史劇依然讓人目不暇接。但問題遠(yuǎn)沒有結(jié)束，盡管國家提出了土地政策30年不變的方針，可是，到底什么樣的土地政策能滿足農(nóng)民需要，尤其是在變革的大環(huán)境下農(nóng)民的利益要求是什么，仍然是一個(gè)懸而未決的問題。
當(dāng)前農(nóng)村中的土地問題，從農(nóng)村工作的日常內(nèi)容來看可以歸結(jié)為三個(gè)方面：第一是承包地問題，土地承包如何合理，承包到戶的土地究竟如何處置使用，土地承包如何與人口等因素的變動相適應(yīng)等等，許多問題仍然沒有解決；第二是宅基地問題，宅基地不同于耕地，一直是農(nóng)民的私產(chǎn)，現(xiàn)在似乎不明不白。宅基地究竟屬于誰，農(nóng)民對于宅基地的處置使用權(quán)究竟與承包地有什么不同，宅基地的管理分配怎樣才合理，面臨若干問題；第三是征地問題，在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地過程中，農(nóng)民作為土地經(jīng)營者，他們的角色和權(quán)益應(yīng)該如何體現(xiàn)，制度安排如何有利于節(jié)約土地資源和穩(wěn)定農(nóng)村社會，問題才剛剛受到重視。
近年來，土地經(jīng)營的收入在農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)中比重不斷下降。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、勞動力轉(zhuǎn)移以及城市化的大方向上來看，今后土地經(jīng)營在農(nóng)民收入中的重要性仍然會不斷下降。但是，圍繞著土地問題所發(fā)生的矛盾卻越來越成為農(nóng)村社會沖突事件的最大焦點(diǎn)。過去說，解決土地問題，就解決了農(nóng)民問題。現(xiàn)在情況不同了，解決好土地問題也未必能解決好農(nóng)民問題。但是，可以肯定地說，解決不好土地問題，就必然解決不好現(xiàn)在的農(nóng)民問題。那么，怎么才算解決好土地問題？也許，在不同的歷史社會背景下，問題的具體內(nèi)容是不同的。新中國成立前后，要解決的也許是土地改革，讓農(nóng)民分得屬于自己的土地；農(nóng)村改革初期，要解決的是實(shí)行家庭承包經(jīng)營，那么現(xiàn)在要解決的是什么？能不能說農(nóng)民的土地問題已經(jīng)從根本上解決了，接下來僅僅是完善補(bǔ)充？
中國農(nóng)村的改革發(fā)展，現(xiàn)在正處于重要階段。農(nóng)民進(jìn)一步的需要和選擇是什么，需要識別；制度安排的著力點(diǎn)在哪里，需要尋找。在這一系列問題中，農(nóng)民對于土地制度的需要，是農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵性問題。
二、農(nóng)民的權(quán)利問題
本人認(rèn)為，所有土地問題的核心都是農(nóng)民的權(quán)利問題。承包地的政策規(guī)定如何基于農(nóng)民權(quán)利，宅基地政策規(guī)定如何基于農(nóng)民權(quán)利，特別是征地制度如何基于農(nóng)民權(quán)利，都還沒有解決。農(nóng)民是土地的所有者，但是，在制定這許許多多的政策中，農(nóng)民的話語權(quán)和應(yīng)有的決定權(quán)，在多大程度上被尊重了？
土地問題集中體現(xiàn)了在承包地調(diào)整、宅基地處理以及征地過程中農(nóng)民的權(quán)利困境：一方面，總體的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度在農(nóng)民對土地的處置權(quán)利上仍然模糊，在制度的安排上農(nóng)民的權(quán)利沒有受到足夠的尊重，農(nóng)民的土地被任意地征用、征地收入被任意地掠奪；另一方面，地方政府在征地以及征地收入的分配上與農(nóng)民的利益直接發(fā)生沖突，而農(nóng)民由于缺少明確的權(quán)利保障，在與地方政府的對抗中自然地處于弱勢。
談到農(nóng)民在征地過程中的不合作甚至對抗的時(shí)候，一些地方官員常常說，給農(nóng)民的補(bǔ)償已經(jīng)相當(dāng)高，甚至失地農(nóng)民生活水平比原來已經(jīng)高很多，政府的安置也很好，可是農(nóng)民還在“鬧”，這是不應(yīng)該的。但是，如果傾聽一下上訪農(nóng)民的訴說，他們的理由也是充足的。那是他們的地，不論賣多少錢，這是他們的事情，政府強(qiáng)行賣他們的地已經(jīng)侵犯了他們的權(quán)利，而通過賣他們的地來賺大錢更加不合情理。本人在具體的農(nóng)村工作中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民有自己的權(quán)利預(yù)期，只是往往表達(dá)得不夠清晰。
農(nóng)民關(guān)于土地的要求究竟有哪些？土地究竟是誰的？擁有土地的人如何落實(shí)自己的權(quán)利？等等，似乎并不清楚。意識形態(tài)方面的約束要求，農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，兩者之間是否可以統(tǒng)一？現(xiàn)在，土地問題的突出矛盾表現(xiàn)在征地過程中，那么，土地制度問題是否就可以歸結(jié)為征地制度問題？關(guān)于土地制度，是否可以有更深刻的制度創(chuàng)新試驗(yàn)？這眾多問題，都需要探討。
從社會經(jīng)濟(jì)生活內(nèi)容看，現(xiàn)在的農(nóng)民問題不僅是土地問題，甚至主要不是土地問題。最顯著的事情是，農(nóng)民進(jìn)城，農(nóng)村主要勞動力向非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，這個(gè)過程農(nóng)民遇到的是就業(yè)問題。這個(gè)時(shí)候，農(nóng)民的抗?fàn)幙梢哉f大部分與土地?zé)o關(guān)。農(nóng)民離開土地以后，直接的訴求目標(biāo)是自由流動的權(quán)利，是平等就業(yè)的權(quán)利，是對于統(tǒng)一開放的勞動力市場的訴求。也就是說，我們已經(jīng)不適合僅僅用土地問題來概括農(nóng)民問題。
與就業(yè)權(quán)利相聯(lián)系，農(nóng)民還面臨如何享受社會福利政策的權(quán)利。在當(dāng)前中國的社會條件下，社會發(fā)展中的所有問題可以說都有農(nóng)民問題，或者說，哪個(gè)領(lǐng)域有農(nóng)民，哪個(gè)領(lǐng)域就有農(nóng)民問題。這所有的問題歸結(jié)為一點(diǎn)，是農(nóng)民的權(quán)利問題。準(zhǔn)確地說，在這個(gè)社會的任何一個(gè)角落，只要農(nóng)民的權(quán)利在制度安排上還有缺失疏漏，農(nóng)民的權(quán)利還得不到平等體現(xiàn)，就必然有農(nóng)民問題。
三、改革的思想方法問題
在我們黨動員農(nóng)民的若干歷史性場面中，農(nóng)民分到土地后興高采烈的場面和鏡頭真摯感人。但是，是否所有真摯感人的場面和鏡頭都說明了成功的經(jīng)驗(yàn)？那就難說了，從記錄性資料中看，后來加入合作社、人民公社不也有很多同樣令人激奮的鏡頭嗎？說得再近一點(diǎn)，“文化大革命”中那些歡呼的鏡頭，那些對于中國最大“走資派”聲討控訴的鏡頭，不也很真摯感人嗎？這里的問題是，如果說這些場面都表現(xiàn)了幾許真情，那么，哪些真情才體現(xiàn)歷史的真理呢？
歷史本身很無力，既不能挺身申辯，也不能從頭重來。這個(gè)時(shí)候最重要的是研究者的解釋評說。歷史其實(shí)不是只有一種解釋，人們可以從不同的角度、用不同的方法來重新審視和觀察。即便是當(dāng)事者仍在，同一件事情，仍然有不同的陳述，不同的判斷。因此，當(dāng)我們討論這些問題的時(shí)候，千萬不敢說真理只在我們手里，別人都是謬誤。
農(nóng)村改革發(fā)軔時(shí)期，農(nóng)民是在為土地而抗?fàn)帲範(fàn)幍膶ο笫侨嗣窆绲呐f體制。那個(gè)時(shí)候，上層領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)定地認(rèn)為人民公社制度適合當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平，必須堅(jiān)持。農(nóng)民要分戶經(jīng)營的企圖被認(rèn)為是開歷史的倒車，被認(rèn)為是農(nóng)民不懂馬列主義、目光短淺的表現(xiàn)，或者通俗地說就是農(nóng)民不夠聰明，不知道自己想要什么，也不知道自己該做什么。因此，掌握了歷史發(fā)展規(guī)律、把握社會前進(jìn)方向的人們要“指引”“領(lǐng)導(dǎo)”他們。但是，農(nóng)民們似乎并不領(lǐng)情，他們不認(rèn)同這些“指引”“領(lǐng)導(dǎo)”，他們采取消極或者積極的對抗方式。人民公社時(shí)代勞動中的“出工不出力”，分配中“瞞產(chǎn)私分”，可以說是消極的對抗方式。“大包干”的橫空出世和頑強(qiáng)堅(jiān)持，則是積極的對抗方式。對抗的結(jié)果，無奈“愚蠢”的農(nóng)民人多勢眾，已經(jīng)被設(shè)計(jì)好的“社會前進(jìn)方向”被這些不識貨的人扭轉(zhuǎn)了。
類似的歷史鬧劇其實(shí)后來還在中國農(nóng)村陸續(xù)上演，這是真正宏偉的歷史史詩。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展嬗變，農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)城的興起流變，都經(jīng)歷了這樣的過程。在這個(gè)過程中，農(nóng)民都曾經(jīng)受到那些歷史的“領(lǐng)航者”指責(zé)，也都受到過實(shí)實(shí)在在的政策性和制度性懲罰。那些年里，城市對于農(nóng)民工大規(guī)模收容遣送，給農(nóng)民造成了巨大經(jīng)濟(jì)損失和人身傷害，也造成了若干新的流離失所。這二十幾年間，農(nóng)民就是這樣在一波又一波的對抗中前進(jìn)。令人欣慰的是，農(nóng)民在義無反顧地前進(jìn)，制度和政策安排也在順應(yīng)著農(nóng)民的腳步而創(chuàng)新。在理性的“設(shè)計(jì)者”和理性的農(nóng)民之間，政策的變遷從“引導(dǎo)農(nóng)民前進(jìn)”到“追隨農(nóng)民前進(jìn)”，被設(shè)計(jì)好的“前進(jìn)”方向，總是被農(nóng)民自身的前進(jìn)方向所打斷和扭曲。
歷史發(fā)展的規(guī)律殊難把握，農(nóng)民的前進(jìn)方向殊難設(shè)計(jì)。農(nóng)業(yè)的家庭承包經(jīng)營體制確立以后，農(nóng)民在非農(nóng)領(lǐng)域的創(chuàng)造力迸發(fā)出來，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”迅速發(fā)展。政策對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)認(rèn)同也有一個(gè)曲折的過程。在政策認(rèn)同確立以后，人們曾經(jīng)以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)將是未來中國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的主要出路，因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)的情況下，從80年代中期到90年代中期的十來年間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就吸納了大約1億農(nóng)村勞動力，因此，中國的城市化也將創(chuàng)造新的模式。“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”成為人們預(yù)期和理想。這時(shí)，人們以為找到了中國農(nóng)村發(fā)展的規(guī)律和方向。但是，事情的發(fā)展不以人的意志為轉(zhuǎn)移。在最近的十多來年間，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)制或者倒閉，原來意義上的集體所有、集體經(jīng)營的企業(yè)已經(jīng)寥若晨星，離鄉(xiāng)進(jìn)城成為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的主導(dǎo)形式。
更加久遠(yuǎn)豐富的歷史現(xiàn)象且不去論及，單是改革以來這二三十年間發(fā)生的事情，就讓喜歡設(shè)計(jì)社會發(fā)展方向的人們大跌眼鏡了。由此看來，不論多么聰明的學(xué)者，多么有能力的政治家，都沒有能力去規(guī)劃設(shè)計(jì)農(nóng)村發(fā)展的方向和道路。或者說，探究和把握這種方向和道路，唯一正確的方法就是觀察和追隨農(nóng)民的腳步。這個(gè)認(rèn)識的應(yīng)用意義在于，現(xiàn)在的農(nóng)村政策制定和制度安排，必須以農(nóng)民的選擇和需要為基本標(biāo)準(zhǔn)。道理是簡單的，但在具體的政策研究中，落實(shí)這樣的方法原則很艱難。
政策的設(shè)計(jì)者往往強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)：農(nóng)民雖然有對自身利益的“自發(fā)”意識，但他們的理性有限，很難形成“自覺”的利益判斷。只有理性的設(shè)計(jì)者才能看清農(nóng)民的利益是什么，通過政策和制度安排引導(dǎo)他們，才能使他們不斷前進(jìn)。但是歷史和經(jīng)驗(yàn)不斷地提示我們，千千萬萬的農(nóng)民對自身利益的考量遠(yuǎn)比理性的“設(shè)計(jì)者”們更加“理性”，他們對發(fā)展的追求比設(shè)計(jì)者們更真切，他們對發(fā)展道路的選擇比設(shè)計(jì)者們更富有創(chuàng)造性。被設(shè)計(jì)出來的“前進(jìn)方向”，如果背離了農(nóng)民自身的利益感覺和需要，總是受到農(nóng)民或積極或消極的反抗和抵制。我們的政策在走過“割農(nóng)民的尾巴”、否定和打壓農(nóng)民自主選擇的彎路后，最終又不得不歸位于“尾隨農(nóng)民的腳步”。農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)和社會生活中的創(chuàng)造力在很大程度上造就了整個(gè)中國改革所取得的成就。因此，即使今天來看，農(nóng)村改革的前進(jìn)仍然需要政府繼續(xù)保護(hù)農(nóng)民的創(chuàng)造力。把農(nóng)民從體制的束縛中解放出來，賦予和保障農(nóng)民基本的公民權(quán)利，這是農(nóng)村改革繼續(xù)推進(jìn)的關(guān)鍵所在。
半個(gè)多世紀(jì)以來中國農(nóng)村的發(fā)展變革進(jìn)程體現(xiàn)了一個(gè)道理：政策和制度的調(diào)整，只有以農(nóng)民自身的需要為前提才能有效，才能具有生命力。任何改革的設(shè)計(jì)者和領(lǐng)路人，如果不尊重農(nóng)民自身的利益需求，把用“理性”建構(gòu)出來的政策和意志強(qiáng)加給農(nóng)民，是難免要失敗的。政策和制度安排，只有尊重農(nóng)民在社會和經(jīng)濟(jì)生活中的自主選擇，尊重他們的創(chuàng)新，保護(hù)他們的權(quán)利，農(nóng)村改革的大局才能取得新的突破。
（本文刊于《中國發(fā)展觀察》2006年第8期，收錄于趙樹凱：《農(nóng)民的政治》，商務(wù)印書館，2012年5月。）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村改革紀(jì)略 微信公眾號（原創(chuàng)）
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