內(nèi)容提要：為了解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地不合理的“雙增長(zhǎng)”和農(nóng)村日益嚴(yán)重的空心化問(wèn)題，當(dāng)前必須盡快為農(nóng)戶自愿有償退出宅基地提供合理的制度安排。自農(nóng)村改革以來(lái)，宅基地退出政策經(jīng)歷了允許農(nóng)村房屋與宅基地一體轉(zhuǎn)讓、禁止向城市居民出售農(nóng)村住宅及宅基地、探索宅基地有償退出與集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓三個(gè)階段。現(xiàn)行宅基地退出模式主要有宅基地?fù)Q房、宅基地收儲(chǔ)和市場(chǎng)化交易三種。比較而言，市場(chǎng)化交易能夠發(fā)現(xiàn)宅基地價(jià)值、實(shí)現(xiàn)供需平衡，有更好的推廣價(jià)值。但是，當(dāng)前實(shí)施宅基地退出，除法律法規(guī)及觀念上的障礙外，還存在其經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)、相關(guān)配套改革缺乏、少數(shù)農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)不被重視等問(wèn)題。為此，必須完善相關(guān)法律法規(guī)，加快綜合配套改革，依靠政府引導(dǎo)和市場(chǎng)化途徑，實(shí)施分類、分層、多樣化的策略，建立和完善長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出宅基地。
中國(guó)的城鎮(zhèn)化是二十一世紀(jì)最受全球關(guān)注的大事之一。新世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化的步伐明顯加快，大量農(nóng)村人口遷入城鎮(zhèn)。2015年，中國(guó)超過(guò)7.7億人口常住城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%，比2008年提高了9.1個(gè)百分點(diǎn)。離開(kāi)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、在城市工作和生活的農(nóng)村勞動(dòng)力達(dá)1.69億，其中舉家遷移的比例接近21.3%。預(yù)計(jì)到2030年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到68%左右，期間仍會(huì)有大量的農(nóng)村人口遷入城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人口向城鎮(zhèn)的集聚以及由此引起的土地資源配置和城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整。一般來(lái)講，在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，隨著農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)遷移，城鎮(zhèn)建設(shè)用地將增加而農(nóng)村建設(shè)用地將減少。
但是，受限于中國(guó)的農(nóng)村土地制度，農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)育遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于勞動(dòng)力市場(chǎng)。農(nóng)村宅基地①屬于集體所有，其使用權(quán)不能在市場(chǎng)上合法交易，進(jìn)城農(nóng)戶有償退出宅基地的通道也十分缺乏。受此影響，中國(guó)的城鎮(zhèn)化引發(fā)了兩個(gè)突出的問(wèn)題。一是在城鎮(zhèn)化率不斷提高的同時(shí)，城市建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地面積不合理地“雙增長(zhǎng)”。全國(guó)農(nóng)村宅基地面積從2008年的1.36億畝，增加至2013年底的1.7億畝②，短短五年時(shí)間增加了25.0%；城市(包括縣城)建設(shè)用地面積則從2008年的0.82億畝，增加至2014年底的1.03億畝，六年間增長(zhǎng)了25.6%。由于土地面積的不可增加性，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加必然以耕地(或潛在耕地)面積減少為代價(jià)，從而加大了國(guó)家耕地保護(hù)和糧食安全的長(zhǎng)期壓力。二是在城市建設(shè)用地日益緊張和18億畝耕地紅線不斷逼近的壓力下，農(nóng)村建設(shè)用地低效率利用、農(nóng)村空心化等問(wèn)題仍然十分嚴(yán)重。國(guó)土資源部的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前農(nóng)村居民點(diǎn)空閑和閑置用地面積為0.3億畝左右，低效用地面積達(dá)0.9億畝以上，分別相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4和3/4③。
為了在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)優(yōu)化“人地”資源配置，提高農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率，宅基地退出日益成為農(nóng)村土地制度改革的一個(gè)重點(diǎn)，受到學(xué)界和政界的高度關(guān)注。所謂宅基地退出，是指部分農(nóng)戶直接放棄宅基地使用權(quán)或者通過(guò)房屋轉(zhuǎn)讓同時(shí)讓渡宅基地使用權(quán)的一種自主選擇行為。與“轉(zhuǎn)讓”暗含了交易雙方不同，“退出”這一概念側(cè)重從宅基地出讓人(放棄宅基地農(nóng)戶)的角度考慮“人地分離”問(wèn)題。
二、農(nóng)村宅基地退出的政策演變
自農(nóng)村改革以來(lái)，中國(guó)宅基地退出政策從最初允許房地一體轉(zhuǎn)讓，到二十世紀(jì)末以嚴(yán)禁“小產(chǎn)權(quán)房”的方式管控農(nóng)村房屋④和宅基地交易，發(fā)展到目前探索宅基地有償退出及集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，可謂“一波三折”。
(一)允許農(nóng)村房屋與宅基地房地一體轉(zhuǎn)讓(1978-1998年)
自1978年農(nóng)村改革至1998年間，雖然對(duì)宅基地管理不斷規(guī)范，但總體來(lái)說(shuō)，國(guó)家仍然在承認(rèn)農(nóng)民房屋私有產(chǎn)權(quán)的前提下，允許農(nóng)村房屋連同宅基地一同轉(zhuǎn)讓。1982年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，不僅首次提出“出賣、出租房屋的，不得再申請(qǐng)宅基地”，還對(duì)城鎮(zhèn)居民取得宅基地的合法性進(jìn)行了規(guī)定。1986年通過(guò)的第一部《土地管理法》第38條規(guī)定，“出賣、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的，不得批準(zhǔn)”。考慮到住房和宅基地的不可分割性，這一規(guī)定實(shí)際上準(zhǔn)許了農(nóng)民在出賣住房的同時(shí)退出宅基地。這部法律還在第41條規(guī)定，經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，可以使用集體所有的土地。1988年修訂的《土地管理法》第2條規(guī)定，“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。1991年發(fā)布的《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體細(xì)則作了補(bǔ)充。
此后，為了控制不斷增加的“小產(chǎn)權(quán)房”，1998年重新修訂的《土地管理法》刪除了關(guān)于城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民可以在農(nóng)村取得宅基地的規(guī)定，但仍然在第2條保留了“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，并在第62條指出“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”。雖然本次修訂后的法律不再支持非農(nóng)業(yè)戶口居民申請(qǐng)宅基地，但仍然延續(xù)了先前房地一體轉(zhuǎn)讓的思路，并沒(méi)有禁止宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓⑤。可以發(fā)現(xiàn)，這一時(shí)期，農(nóng)村房屋和宅基地管控遵循的是房地一體可轉(zhuǎn)讓的思路。
(二)禁止向城市居民出售農(nóng)村住房及宅基地(1999-2008年)
針對(duì)不斷升溫的“炒地?zé)帷焙娃r(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓管理的混亂，1999年5月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市占用農(nóng)民集體土地建住宅”，從而限制了農(nóng)戶土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和房屋處置的權(quán)利。此前，從法律層面上來(lái)講，國(guó)家從未限制過(guò)農(nóng)民的房屋處置權(quán)及相應(yīng)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，更沒(méi)有限制受讓對(duì)象⑥。盡管2004年修訂的《土地管理法》仍保留了“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”和“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”等條款，但隨著城郊農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)日益增加和“小產(chǎn)權(quán)房”頗具規(guī)模且屢禁不止，2004年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，要求“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”。當(dāng)年11月，國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)宅基地管理的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。
在《物權(quán)法》草案審議稿中，曾規(guī)定“本集體以外的人通過(guò)轉(zhuǎn)讓取得宅基地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)繳納宅基地使用費(fèi)。”后倒退至“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住房轉(zhuǎn)讓時(shí)，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”⑦。但最終出于多方面的考慮，2007年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》刪除了上述內(nèi)容，指出“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，從而規(guī)避了宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓這一十分重要而又敏感的問(wèn)題。2008年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)格農(nóng)村集體建設(shè)用地管理，嚴(yán)禁通過(guò)“以租代征”等方式提供建設(shè)用地，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。當(dāng)年7月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)土資源部先后發(fā)文規(guī)定：城市居民在農(nóng)村購(gòu)買住宅，申請(qǐng)住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記和宅基地使用權(quán)登記的，不予辦理或受理。可見(jiàn)，禁止農(nóng)村住宅和宅基地使用權(quán)向城市居民轉(zhuǎn)讓，是這一時(shí)期宅基地管理政策的核心目標(biāo)。
(三)探索宅基地有償退出與集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓(2008年以來(lái))
為了提高宅基地利用效率，破解日益嚴(yán)重的農(nóng)村空心化問(wèn)題，2008年以后，在嚴(yán)禁“小產(chǎn)權(quán)房”交易的同時(shí)，國(guó)家開(kāi)始鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)戶宅基地退出和集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的宅基地轉(zhuǎn)讓。2008年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》指出，“對(duì)村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請(qǐng)條件購(gòu)買空閑住宅的，當(dāng)?shù)卣山o予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助”。2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》又指出，要“按照農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的規(guī)模和速度，逐步適度減少農(nóng)村生活空間，將閑置的農(nóng)村居民點(diǎn)等復(fù)墾整理成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間或綠色生態(tài)空間”。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步明確，要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。2014年發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》充分體現(xiàn)了這一思路。十八屆五中全會(huì)和2016年中央一號(hào)文件都提出，要維護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)，并支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。全國(guó)“十三五”規(guī)劃綱要也明確指出，要“開(kāi)展宅基地融資抵押、適度流轉(zhuǎn)、自愿有償退出試點(diǎn)”。
不過(guò)，目前宅基地退出的受讓人仍被限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。2015年1月中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》明確提出，進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地“要在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部”。同年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》也要求，“對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)”。
總之，近年來(lái)，國(guó)家開(kāi)始強(qiáng)化農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓、抵押等權(quán)能，加快為宅基地有償退出提供制度安排。不過(guò)，改革的主要思路是將受讓人限制在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部，城市居民購(gòu)置農(nóng)村住宅和宅基地使用權(quán)仍然無(wú)法獲得政策支持。
三、農(nóng)村宅基地退出的模式比較
隨著城鎮(zhèn)化導(dǎo)致的城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙增長(zhǎng)”問(wèn)題日益嚴(yán)重，為了提高農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率、消解城市對(duì)建設(shè)用地的渴求，近年來(lái)，越來(lái)越多的地方進(jìn)行了農(nóng)村宅基地退出嘗試。
(一)幾種主要的宅基地退出模式
1.宅基地?fù)Q房
顧名思義，宅基地?fù)Q房是指農(nóng)民以宅基地?fù)Q取小城鎮(zhèn)或規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的房屋。宅基地?fù)Q房可以分為兩類：
一類是政府主導(dǎo)的宅基地?fù)Q房。其基本動(dòng)機(jī)是在城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用效率“冰火兩重天”的困境下，從國(guó)家的“增減掛鉤”政策出發(fā)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌利用。這類宅基地?fù)Q房，主要發(fā)生在城郊地區(qū)，是城市規(guī)模擴(kuò)張和土地制度約束下的創(chuàng)新之舉。四川郫縣在縣政府主導(dǎo)下開(kāi)展的宅基地?fù)Q房就是這方面的典型。郫縣是成都市的近郊縣，距離成都市區(qū)僅10千米。近年來(lái)，隨著成都城市規(guī)模的擴(kuò)張，郫縣大部分已經(jīng)融入中心城區(qū)。為了協(xié)調(diào)推進(jìn)人口和土地城鎮(zhèn)化，2012年以來(lái)，郫縣開(kāi)始實(shí)施宅基地退出，并為退出宅基地的農(nóng)戶制定集中安置和貨幣化補(bǔ)貼兩種選擇。根據(jù)郫縣制定的辦法，以某農(nóng)戶退出宅基地170平方米為例，選擇安置房和現(xiàn)金，分別可以獲得29.51萬(wàn)元和20.33萬(wàn)元的補(bǔ)貼。由于選擇安置房對(duì)農(nóng)民更為有利，截至2014年底，只有195戶選擇了貨幣化補(bǔ)貼，占比不到10%，絕大部分退地農(nóng)戶都選擇了集中安置。
另一類是農(nóng)業(yè)企業(yè)主導(dǎo)的宅基地?fù)Q房。其主要考慮是發(fā)揮農(nóng)村建設(shè)用地的商品屬性，在改善農(nóng)民居住環(huán)境、使其就地或者就近轉(zhuǎn)移的同時(shí)，在節(jié)約的建設(shè)用地上從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)獲利。河南浚縣中鶴集團(tuán)是開(kāi)展宅基地?fù)Q房業(yè)務(wù)的農(nóng)業(yè)企業(yè)之一。自2010年起，中鶴集團(tuán)依托浚縣糧食精深加工園區(qū)，按照“以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)城一體”的理念，開(kāi)始了占地11平方千米的中鶴新城建設(shè)，并在地方政府的協(xié)助下，推動(dòng)農(nóng)民以農(nóng)村宅基地和房屋置換樓房。其安排具體如下：規(guī)劃區(qū)內(nèi)的每個(gè)農(nóng)民有30平方米在新城購(gòu)房的指標(biāo)，指標(biāo)內(nèi)售價(jià)為建造成本的一半(650元/平方米)，超過(guò)指標(biāo)的部分按成本價(jià)出售；根據(jù)農(nóng)戶退出的宅基地面積、房屋間數(shù)和新舊程度等獲得相應(yīng)的置換補(bǔ)貼。因此，農(nóng)戶只需花費(fèi)幾萬(wàn)元甚至不用支付費(fèi)用，就可以以舊換新，住進(jìn)新城社區(qū)。至2014年上半年，已有4個(gè)村的1085戶農(nóng)戶，共計(jì)4020人，整體搬進(jìn)了中鶴新城。
2.宅基地收儲(chǔ)
近年來(lái)，一些地方政府和村集體，出于各種目的開(kāi)展了宅基地收儲(chǔ)工作，提高了農(nóng)村宅基地利用效率，改善了村民居住環(huán)境。宅基地收儲(chǔ)分兩種情況，一種是村集體收儲(chǔ)。福建晉江市砌坑村是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)村集體實(shí)施宅基地收儲(chǔ)的典型。自2006年起，砌坑村開(kāi)始由集體經(jīng)濟(jì)組織安排資金，實(shí)施宅基地收儲(chǔ)、村莊統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)和集中安置搬遷。為了規(guī)范宅基地退出和村內(nèi)搬遷工作，2016年3月，砌坑村在總結(jié)前期經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定了宅基地退出補(bǔ)償辦法：根據(jù)宅基地位置優(yōu)劣，村集體給予每平方米100-300元的退出補(bǔ)償；宅基地全部退出的，提供另有住房證明，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上浮20%；對(duì)于房屋，依據(jù)新舊狀況和建筑結(jié)構(gòu)，每平方米給予80-110元(土木結(jié)構(gòu))、200-400元(石結(jié)構(gòu))和250-500元(鋼混結(jié)構(gòu))不等的貨幣補(bǔ)貼；退出宅基地面積在50平方米以上的，在本村購(gòu)買安置房，享受每平方米套房500元、別墅600元的優(yōu)惠價(jià)格。至2015年底，村集體已回購(gòu)宅基地218處，涉及(拆遷)房屋面積超過(guò)7萬(wàn)平方米，統(tǒng)一建設(shè)安置樓75套、別墅56套。
另一種是政府收儲(chǔ)。與晉江市村集體主導(dǎo)的宅基地收儲(chǔ)不同，2013年寧夏平羅縣為了插花安置生態(tài)移民，在縣域范圍內(nèi)制定了詳細(xì)的宅基地和房屋收儲(chǔ)辦法，并出資500萬(wàn)元設(shè)立農(nóng)村宅基地和房屋收儲(chǔ)基金，啟動(dòng)了收儲(chǔ)式宅基地退出試點(diǎn)工作。一是按不同區(qū)位將標(biāo)準(zhǔn)面積(270平方米)的宅基地收儲(chǔ)價(jià)格確定為1萬(wàn)元、9000元和8000元三個(gè)等級(jí)。未取得使用證的宅基地及超標(biāo)部分，折價(jià)收購(gòu)。二是根據(jù)建造年限和房屋結(jié)構(gòu)，明確2010年以后建造的磚木結(jié)構(gòu)且外墻貼瓷磚的房屋，收儲(chǔ)價(jià)格為每平方米700元；2010年之前建造的或未取得所有權(quán)證的房屋，折價(jià)收購(gòu)。折價(jià)比例由相關(guān)各方協(xié)商確定。此外，退出農(nóng)戶必須同時(shí)退出宅基地、房屋、承包地和相應(yīng)的集體成員身份以及收益分配權(quán)。以典型農(nóng)戶退出270平方米宅基地、100平方米(2010年以后建造的磚木結(jié)構(gòu))房屋、5畝承包地和4口人的集體成員身份為例，退出補(bǔ)償合計(jì)約為13.6萬(wàn)元。至2015年8月收儲(chǔ)工作結(jié)束，農(nóng)戶退出宅基地和房屋1718處，安置生態(tài)移民1174戶。
3.市場(chǎng)化交易
與宅基地?fù)Q房、收儲(chǔ)等政府或村集體主導(dǎo)的宅基地退出模式不同，一些地方政府順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，利用市場(chǎng)機(jī)制有效實(shí)現(xiàn)了部分農(nóng)戶閑置宅基地的退出。從各地的實(shí)踐看，通過(guò)市場(chǎng)化交易實(shí)現(xiàn)宅基地退出主要有兩種類型。一種是房地一體轉(zhuǎn)讓。浙江樂(lè)清市開(kāi)展的房地一體轉(zhuǎn)讓就是這方面的有益探索。長(zhǎng)期以來(lái)，為了獲得經(jīng)營(yíng)資金，樂(lè)清人對(duì)農(nóng)房抵押、轉(zhuǎn)讓的需求強(qiáng)烈。為了規(guī)范農(nóng)村房屋交易行為，新世紀(jì)以來(lái)，當(dāng)?shù)卣_(kāi)始對(duì)農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓進(jìn)行登記備案。至2007年底，經(jīng)住建局登記備案的農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓累計(jì)為88起。此時(shí)，理論上，誰(shuí)都可以購(gòu)買農(nóng)村房屋并在交稅后登記過(guò)戶。2008年，受國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部有關(guān)文件的影響，農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓登記暫停。但是，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)需求十分強(qiáng)烈，民間自發(fā)的農(nóng)房轉(zhuǎn)讓依然盛行。2009年7月，樂(lè)清再次放開(kāi)了農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓，允許農(nóng)村房產(chǎn)“在市域范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)戶籍人口間轉(zhuǎn)讓”，壓抑的農(nóng)村房屋交易需求得以釋放，2010年農(nóng)房轉(zhuǎn)讓達(dá)383起。此后，樂(lè)清市農(nóng)村房屋和宅基地房地一體跨村、跨鎮(zhèn)交易的現(xiàn)象日益普遍。僅“十二五”期間，就有5409起農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓在樂(lè)清市住建局進(jìn)行了登記備案。
另一種是地票交易制度。2008年12月，重慶市在全市范圍內(nèi)啟動(dòng)了地票交易制度。所謂地票，是指土地權(quán)利人自愿將其建設(shè)用地按規(guī)定復(fù)墾為合格的耕地等農(nóng)用地后，減少建設(shè)用地所形成的在交易所交易的建設(shè)用地指標(biāo)。2015年底，重慶市在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《重慶市地票管理辦法》，規(guī)定農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地未超過(guò)667平方米的部分，地票凈收益的85%歸宅基地使用權(quán)人，15%歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；超過(guò)667平方米的地票凈收益全部歸后者。由于退出收益明顯，農(nóng)民進(jìn)行宅基地復(fù)墾、參與地票交易的熱情很高。至2015年底，重慶累計(jì)成交地票17.29萬(wàn)畝，成交價(jià)款345.66億元，畝均價(jià)格達(dá)20萬(wàn)元，惠及農(nóng)戶超過(guò)20萬(wàn)戶。
(二)不同退出模式的比較分析
對(duì)比上述各種宅基地退出模式發(fā)現(xiàn)，除實(shí)施動(dòng)機(jī)不同外，其在主導(dǎo)方、基本特點(diǎn)、補(bǔ)償資金來(lái)源、交易半徑、可推廣性等方面也存在明顯差異(見(jiàn)表1)。具體而言，對(duì)于市場(chǎng)化性質(zhì)的宅基地退出，重慶市借助地票交易制度，成功打通了城市和農(nóng)村兩種不同產(chǎn)權(quán)屬性的建設(shè)用地的聯(lián)系渠道，實(shí)現(xiàn)了城市資金向農(nóng)村回流，其交易半徑覆蓋全市，不僅退出補(bǔ)償高(每畝20萬(wàn)元)，而且地票供需基本平衡，因此可推廣性很強(qiáng)。浙江樂(lè)清市遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的邏輯，積極明晰產(chǎn)權(quán)、主動(dòng)作為，將當(dāng)?shù)仄毡榇嬖诘姆康匾惑w跨村、跨鎮(zhèn)交易規(guī)范化，并對(duì)本市農(nóng)業(yè)戶籍人口購(gòu)置外村房屋予以登記過(guò)戶，通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定性作用，成功在全市范圍內(nèi)盤活了農(nóng)村房屋和宅基地，不僅增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入和政府的稅收收入，還進(jìn)一步激發(fā)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力，對(duì)于其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)有很強(qiáng)的借鑒意義。在宅基地退出過(guò)程中，樂(lè)清市有關(guān)政府部門是順勢(shì)而為，因此并沒(méi)有安排大量人力、物力推進(jìn)此事。重慶市和浙江樂(lè)清宅基地退出的經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)施農(nóng)村宅基地退出，要按照十八屆三中全會(huì)的精神，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和政府更好發(fā)揮作用。
對(duì)于收儲(chǔ)式宅基地退出，寧夏平羅縣是為了“插花安置”其他縣遷移過(guò)來(lái)的生態(tài)移民，由國(guó)家財(cái)政主要出資、遷移農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)充的政府收儲(chǔ)行為。由于它引入其他縣的生態(tài)移民作為農(nóng)村土地和房屋的受讓人，而且是借助自治區(qū)移民補(bǔ)貼進(jìn)行收儲(chǔ)，實(shí)際上將交易半徑擴(kuò)展到了省級(jí)層面。從當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的參與積極性和試點(diǎn)改革效果來(lái)看，平羅嘗試的政府對(duì)宅基地和房屋收儲(chǔ)，具有很強(qiáng)的可行性，可以在更多地方尤其是涉及移民搬遷的地區(qū)進(jìn)行類似嘗試。福建晉江市實(shí)施的由村集體主導(dǎo)的宅基地回購(gòu)，類似于村內(nèi)的拆遷、騰退，目的是為了統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，從而改善村民居住環(huán)境，本質(zhì)上是村民居住形態(tài)的改變。對(duì)于遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的典型傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，受當(dāng)前法律法規(guī)約束和土地交易市場(chǎng)缺乏的影響，村民上樓節(jié)約出來(lái)的建設(shè)用地，難以實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值，而且拆舊建新要消耗村集體和村民大量財(cái)富，故這種模式只能在經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的個(gè)別村莊進(jìn)行嘗試，其可推廣性很弱。
對(duì)于宅基地?fù)Q房，雖然從主導(dǎo)方來(lái)看，既可以由政府推進(jìn)，也可以由農(nóng)業(yè)企業(yè)甚至村集體實(shí)施，但其根本動(dòng)機(jī)基本都是追求土地增值收益，本質(zhì)上仍然是拆遷安置。宅基地?fù)Q房不僅涉及農(nóng)村土地性質(zhì)的改變，而且要求農(nóng)戶連片參與，難以考慮不同類型農(nóng)戶的差異化需求。另外，在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，農(nóng)民的收入水平和生活習(xí)慣并不一定適合“上樓”。因此，無(wú)論是政府主導(dǎo)還是企業(yè)推動(dòng)，宅基地?fù)Q房都存在一些法理和學(xué)理上的問(wèn)題，其背后有較多的隱患，有可能導(dǎo)致農(nóng)民“被上樓”。而且，在國(guó)家強(qiáng)調(diào)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利、要求逐漸減少征地范圍的大趨勢(shì)下，這種以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為導(dǎo)向的宅基地退出模式有“與民爭(zhēng)利”的嫌疑。因此，開(kāi)展類似方式的宅基地退出，應(yīng)慎之又慎。
四、當(dāng)前宅基地退出面臨的主要問(wèn)題
近年來(lái)各地的實(shí)踐表明，盡快為部分農(nóng)戶尤其是進(jìn)城農(nóng)戶自愿有償退出農(nóng)村宅基地及房屋提供制度安排，具有必要性和可行性。但是，受多方面因素的制約，中國(guó)農(nóng)村宅基地退出改革仍面臨不少問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。
一是宅基地退出存在法律法規(guī)及觀念上的障礙。農(nóng)村房屋無(wú)疑是大部分農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，國(guó)家從未否認(rèn)農(nóng)村房屋的私有產(chǎn)權(quán)屬性。理論上，農(nóng)戶擁有農(nóng)村房屋的收益權(quán)、處置權(quán)。而且，從歷次修訂的《土地管理法》都保留“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”、“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，……”等規(guī)定可以看出，國(guó)家是允許農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓的。由于農(nóng)村住房和宅基地的不可分離性，也可以據(jù)此認(rèn)為法律并沒(méi)有禁止宅基地轉(zhuǎn)讓，但是宅基地使用權(quán)要依法轉(zhuǎn)讓。可惜的是，截至目前，尚未有關(guān)于宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定。《物權(quán)法》也只是技術(shù)性地規(guī)定宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，“適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”。一方面是關(guān)于宅基地轉(zhuǎn)讓的規(guī)定一直未能出臺(tái)，另一方面是對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的管控日益嚴(yán)格，國(guó)家在禁止城郊農(nóng)村住房交易的同時(shí)，實(shí)際上也限制了傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的住房及宅基地轉(zhuǎn)讓。而《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》關(guān)于宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，則進(jìn)一步限制了農(nóng)村住房的可交易性。同時(shí)，最近關(guān)于宅基地退出或轉(zhuǎn)讓、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款等改革試點(diǎn)文件將受讓人限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的規(guī)定，也強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)村住房和宅基地不可跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓的認(rèn)識(shí)。
此外，還應(yīng)認(rèn)識(shí)到，除了法律法規(guī)的限制，社會(huì)觀念也是影響宅基地退出和土地節(jié)約集約利用的一個(gè)重要障礙。很多農(nóng)民認(rèn)為宅基地是祖宗留下來(lái)的、應(yīng)當(dāng)繼續(xù)傳承給后代的遺產(chǎn)，“只有敗家子才賣房賣地”，一些進(jìn)城農(nóng)民甚至把宅基地和房屋看成是“根”和鄉(xiāng)愁的具象化，因此“進(jìn)城、離農(nóng)而不退地”，加劇了農(nóng)村空心化。還有部分學(xué)者認(rèn)為，宅基地是保障農(nóng)民居住權(quán)的根本，如果允許農(nóng)村住房和宅基地轉(zhuǎn)讓，在經(jīng)濟(jì)遭受沖擊時(shí)，可能會(huì)產(chǎn)生大量“居無(wú)定所”的游民，從而威脅社會(huì)穩(wěn)定⑧。這種擔(dān)憂也成為宅基地退出的一種阻力。
二是因受讓人有限導(dǎo)致農(nóng)戶退出宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)有法律法規(guī)傾向于將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部。在農(nóng)村人口持續(xù)向城鎮(zhèn)遷移、集體經(jīng)濟(jì)組織成員人數(shù)不斷減少的背景下，將交易限制在集體經(jīng)濟(jì)組織這么狹小的范圍內(nèi)，將導(dǎo)致宅基地退出受讓人的政策性缺乏，或者從另外的角度看，將造成閑置宅基地(建設(shè)用地)的區(qū)域性過(guò)剩，最終大量農(nóng)戶欲“離農(nóng)、退地、進(jìn)城”而不得。同時(shí)，政府對(duì)宅基地退出受讓人的限制，還阻滯了宅基地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的形成，進(jìn)而限制了市場(chǎng)機(jī)制的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，使得閑置宅基地“如何退出”、“以什么價(jià)格退出”、“資金從哪里來(lái)”等成為改革的難點(diǎn)，也使得進(jìn)城農(nóng)戶退出宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。正因如此，前述大部分宅基地退出改革實(shí)踐，無(wú)論是宅基地?fù)Q房還是宅基地收儲(chǔ)，當(dāng)?shù)卣畬?shí)際上都充當(dāng)了農(nóng)戶宅基地退出的直接受讓人的角色。政府行為成為市場(chǎng)機(jī)制缺失的一種替代。
由于退出方式的不同，各地農(nóng)戶退出宅基地的補(bǔ)償價(jià)格也有明顯差別。比如，同屬西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，寧夏平羅以政府收儲(chǔ)方式確定的退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：270平方米宅基地退出補(bǔ)償最高不超過(guò)1萬(wàn)元，而重慶農(nóng)村整理出的地票，相同面積的交易價(jià)格高達(dá)8.1萬(wàn)元，即使需要一定的復(fù)墾成本，后者的退出補(bǔ)償也遠(yuǎn)高于前者。即便如此，考慮到平羅縣僅需“插花安置”1174戶生態(tài)移民，卻有3000戶申請(qǐng)退出宅基地和住房，其收儲(chǔ)價(jià)格顯然仍有降低的空間。另外，東部村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)和村民收入水平較高的晉江砌坑村，相同面積宅基地的退出補(bǔ)貼最高只有8.1萬(wàn)元。很明顯，由于在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地，并采取市場(chǎng)化交易的途徑，重慶非城郊的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地退出補(bǔ)償高于東部地區(qū)試點(diǎn)村莊。這表明，如果把受讓人局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織之內(nèi)，即使采取市場(chǎng)化交易的方式，農(nóng)戶退出宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值也難以得到充分實(shí)現(xiàn)。
三是宅基地退出的綜合配套改革嚴(yán)重滯后。這一問(wèn)題具體表現(xiàn)在城和鄉(xiāng)兩個(gè)方面：一是宅基地退出后的城市融入問(wèn)題。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地不合理“雙增長(zhǎng)”的情況下，一些地方政府開(kāi)展宅基地退出試點(diǎn)，主要是為了解決城鎮(zhèn)化推進(jìn)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中的用地不足問(wèn)題，較少考慮人的問(wèn)題，“化地不化人”的現(xiàn)象普遍存在。但是，除財(cái)產(chǎn)屬性外，宅基地及住房還具有一定的生產(chǎn)和社會(huì)保障功能，對(duì)農(nóng)民而言，讓其退出宅基地必須統(tǒng)籌考慮其就業(yè)、醫(yī)療、教育等問(wèn)題，否則農(nóng)戶即使退出農(nóng)村住房和宅基地，也無(wú)法真正融入城市、成為市民。二是農(nóng)村其他資源資產(chǎn)與宅基地的共同退出問(wèn)題。當(dāng)前各地推進(jìn)的宅基地退出，主要集中在住房和宅基地方面，較少考慮承包地以及其他農(nóng)村資源資產(chǎn)，一些進(jìn)城落戶農(nóng)民在放棄宅基地的同時(shí)，仍然擁有承包地和集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，無(wú)法徹底退出土地、離開(kāi)農(nóng)村。當(dāng)然，這與各地退出試點(diǎn)獲得授權(quán)改革范圍有一定關(guān)系。很多試點(diǎn)地區(qū)反映，按照試點(diǎn)改革“封閉運(yùn)行”、“不得搶跑”的要求，他們只能在宅基地方面嘗試突破，而不能同時(shí)涉及承包地等。不過(guò)，針對(duì)這些問(wèn)題，重慶配合地票交易制度的戶籍制度改革、寧夏平羅縣的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利與成員身份“一攬子”退出等，已經(jīng)做出了有益探索。此外，宅基地退出和轉(zhuǎn)讓涉及到集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定，但國(guó)家層面尚未出臺(tái)關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的界定辦法，也在一定程度上影響了宅基地退出工作的開(kāi)展。
四是對(duì)少數(shù)不合作農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)未引起重視。少數(shù)不愿意退出農(nóng)村住房和宅基地的農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問(wèn)題，在政府主導(dǎo)的城郊農(nóng)村宅基地?fù)Q房模式中最為明顯。一般而言，基于土地整理和產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃而實(shí)施的宅基地?fù)Q房，要求整村拆遷、連片退出。但是，農(nóng)民早已分層、分化，不同類型的農(nóng)戶退出意愿、市民化能力甚至生活習(xí)慣等都有明顯差異，政府主導(dǎo)的宅基地和房屋退出方式、補(bǔ)償價(jià)格可能難以讓片區(qū)的每戶農(nóng)戶都滿意。為了避免行政強(qiáng)迫，大部分試點(diǎn)地區(qū)在宅基地和住房連片退出時(shí)，主要采取“少數(shù)服從(絕對(duì))多數(shù)”的策略，比如天津華明鎮(zhèn)宅基地?fù)Q房要求試點(diǎn)各村必須95%的人擁護(hù)、另外5%不反對(duì)；浙江吳興區(qū)實(shí)施“房票”也要求相應(yīng)村愿意拆遷比例和安置協(xié)議簽訂率必須達(dá)到90%以上。如此一來(lái)，一部分原本不愿意退出的農(nóng)戶可能基于“從眾心理”或者礙于親朋鄰里的“游說(shuō)”而同意拆遷。但是，必須認(rèn)識(shí)到，個(gè)別農(nóng)戶可能出于各種原因而拒絕參與。從調(diào)研情況來(lái)看，各地在宅基地和住房連片退出時(shí)，很少為個(gè)別不愿退出宅基地的農(nóng)戶制定具體辦法，有的地方甚至訴諸暴力，引發(fā)了諸多問(wèn)題。比如，吳興區(qū)采取的策略是等“釘子戶”慢慢轉(zhuǎn)變，而郫縣紅光鎮(zhèn)個(gè)別村則采取暴力拆遷的方式。后者一度成為東方衛(wèi)視、華西都市報(bào)等媒體報(bào)道的熱點(diǎn)事件，不僅影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定，還損害了公眾對(duì)宅基地退出改革的評(píng)價(jià)。
五、農(nóng)村宅基地退出的制度安排
推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，必須加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。當(dāng)前，中央已經(jīng)明確，到2020年，實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，屆時(shí)全國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率將從2015年的39.9%提高至45%。在大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的同時(shí)，必須盡快為進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出宅基地提供合理的制度安排。
(一)確立市場(chǎng)機(jī)制在宅基地退出中的決定性作用
宅基地是農(nóng)村集體建設(shè)用地的主體。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，就必須在現(xiàn)行推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同等入市的基礎(chǔ)上，逐步將農(nóng)村宅基地納入統(tǒng)一市場(chǎng)。也就是說(shuō)，今后大量進(jìn)城農(nóng)民農(nóng)村宅基地的退出，必須采取市場(chǎng)化的途徑，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)框架下進(jìn)行。因?yàn)橹挥羞@樣，才能充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定性作用，不斷提高農(nóng)村宅基地和房屋的可交易性，為大幅增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益創(chuàng)造條件。當(dāng)前宅基地退出試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)也表明，市場(chǎng)化交易模式是農(nóng)戶進(jìn)城后宅基地和房屋退出的必由之路。但是，應(yīng)該看到，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的艱巨任務(wù)，不可能一蹴而就，需要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上分階段穩(wěn)步推進(jìn)。當(dāng)前應(yīng)著力做好以下兩方面的工作。
一是認(rèn)識(shí)到實(shí)施宅基地退出的重要性。盡管中央已經(jīng)意識(shí)到為部分農(nóng)民尤其是進(jìn)城落戶農(nóng)民提供土地退出通道的重要性，并設(shè)立了有關(guān)改革試點(diǎn)，但整體來(lái)說(shuō)，社會(huì)公眾對(duì)實(shí)施農(nóng)村宅基地退出的重要性認(rèn)識(shí)不足。要通過(guò)輿論宣傳、學(xué)術(shù)研討等方式，讓公眾認(rèn)識(shí)到，實(shí)施農(nóng)村宅基地退出，不僅可以遏制城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地不合理的“雙增長(zhǎng)”，提高農(nóng)村建設(shè)用地利用效率，還可以激發(fā)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力，避免形成新時(shí)代的“不在地主”，有效治理農(nóng)村空心化，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。
二是擴(kuò)大宅基地退出的市場(chǎng)半徑。顯然，將宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋交易限制在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，在農(nóng)村人口都大量外遷的情況下，必然造成受讓人缺乏和交易價(jià)格低下，實(shí)際上相當(dāng)于禁止了宅基地退出。解決當(dāng)前宅基地使用權(quán)退出中受讓人缺乏、(政府確定的)退出方式及補(bǔ)償價(jià)格不盡合理等問(wèn)題，必須打破當(dāng)前關(guān)于宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、農(nóng)村住房抵押處置限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部的行政性規(guī)定，逐步擴(kuò)大宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)半徑。當(dāng)前，可以借鑒浙江樂(lè)清的模式，在市域或縣域范圍內(nèi)嘗試跨集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，并逐步擴(kuò)大交易范圍；可以總結(jié)重慶的地票經(jīng)驗(yàn)，或者借鑒荷蘭土地銀行的模式，以在更大范圍內(nèi)實(shí)行地票交易或國(guó)家土地收儲(chǔ)的方式，為農(nóng)戶退出宅基地提供區(qū)域性、全國(guó)性的市場(chǎng)。總之，目前來(lái)看，無(wú)論是發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，還是充分借助市場(chǎng)機(jī)制，都必須逐步擴(kuò)大農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)邊界。
(二)制定分類、分層、多樣化的宅基地退出策略
中國(guó)地域遼闊，各地區(qū)自然條件、發(fā)展階段以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)相差懸殊。對(duì)于不同的地區(qū)，推進(jìn)實(shí)施宅基地退出尤其是政府主導(dǎo)的宅基地退出，應(yīng)該因地制宜，從本地實(shí)際出發(fā)，采取分類、分層、多樣化的實(shí)施策略。
首先，應(yīng)區(qū)別對(duì)待符合法律規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)面積內(nèi)的宅基地與超標(biāo)宅基地。由于農(nóng)村宅基地的福利取得、無(wú)償使用且缺乏退出激勵(lì)，加之基層干部的不作為甚至貪污腐敗，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地超標(biāo)情況嚴(yán)重⑨。以河南正陽(yáng)縣為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)該縣戶均宅基地達(dá)3畝，是當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)的10多倍，其中一戶宅基地竟多達(dá)13畝，且常年閑置。因此，對(duì)于符合一戶一宅規(guī)定且面積不超標(biāo)的宅基地退出，要按照合理價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償價(jià)格可以根據(jù)當(dāng)?shù)爻鞘型恋爻鲎尳稹⑼恋刈饨鸬戎笜?biāo)來(lái)確定。對(duì)于超標(biāo)部分宅基地，為了減少改革阻力、避免引發(fā)社會(huì)問(wèn)題，不宜采取直接清理或?qū)嵭袩o(wú)償退出，而是可以參照寧夏平羅、福建晉江的做法，進(jìn)行折價(jià)收購(gòu)，或者借鑒重慶的經(jīng)驗(yàn)，將退出補(bǔ)償劃歸所在集體。
其次，要結(jié)合農(nóng)戶分化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，分層推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)加快了農(nóng)戶分化。分化產(chǎn)生的異質(zhì)性農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村宅基地和房屋有不同的依賴程度、價(jià)值認(rèn)知和產(chǎn)權(quán)偏好，因此其退出意愿必然不同。我們對(duì)冀、魯、豫三省779戶農(nóng)戶的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果也表明，并非所有的農(nóng)戶都愿意放棄宅基地，愿意整村搬遷、換城鎮(zhèn)住房和直接出售宅基地的農(nóng)戶比例分別為79.77%、59.13%和45.92%。這意味著，如果采取整村搬遷的方式開(kāi)展宅基地退出工作，至少有20%的農(nóng)戶反對(duì)；如果是宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房，則有超過(guò)40%的農(nóng)戶反對(duì)。為了減少改革阻力，規(guī)避創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，宅基地退出必須具有包容性和分層性。寧夏平羅縣施行的“退出申請(qǐng)制”，提供了一個(gè)可借鑒的思路。
最后，要為農(nóng)戶有償退出宅基地提供靈活性、多樣化的制度安排。為了讓更多人愿意參與政府主導(dǎo)的宅基地退出，除集中安置、貨幣補(bǔ)貼外，還可以嘗試根據(jù)農(nóng)戶的差異化需求，提供更加多樣化、更具靈活性的制度安排。對(duì)于確實(shí)不愿意參與宅基地退出的農(nóng)戶，可以考慮以宅基地和房屋“調(diào)換”的方式，將其搬遷至需要連片開(kāi)發(fā)的區(qū)域之外。
(三)建立和完善農(nóng)村宅基地退出的長(zhǎng)效機(jī)制
探索進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出宅基地，既是落實(shí)農(nóng)民土地和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重要舉措，也是推動(dòng)進(jìn)城農(nóng)民盡快融入城市的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要確保進(jìn)城落戶農(nóng)民能夠自愿、主動(dòng)地退出宅基地，就必須進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，加快推進(jìn)綜合配套改革，依靠政府引導(dǎo)和市場(chǎng)化的途徑，建立和完善農(nóng)村宅基地退出的長(zhǎng)效機(jī)制。當(dāng)前，應(yīng)著力做好以下三個(gè)方面的工作。
一要加快修改和制定宅基地使用權(quán)退出的法律法規(guī)。修改《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》中宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，強(qiáng)化宅基地的用益物權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)、退出、抵押等行為的合法性；完善宅基地制度，制定農(nóng)村住房建設(shè)用地的相關(guān)法規(guī)，對(duì)宅基地的申請(qǐng)條件、審批程序、權(quán)利登記、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利行使的限度、權(quán)利的滅失等問(wèn)題做出明確、全面的規(guī)定；制定全國(guó)性的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定辦法》，創(chuàng)新完善集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式。
二要切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。宅基地和農(nóng)村房屋退出，必須遵循自愿有償?shù)脑瓌t，必須切實(shí)維護(hù)和保障農(nóng)民的土地權(quán)益。在中央“同地同權(quán)”的土地制度改革思路下，宅基地作為農(nóng)村集體建設(shè)用地，其使用權(quán)可以抵押、轉(zhuǎn)讓是大勢(shì)所趨。否則，農(nóng)民住房的財(cái)產(chǎn)權(quán)將成“空中樓閣”。此外，農(nóng)民的抗?fàn)幰庾R(shí)早已覺(jué)醒，傳統(tǒng)的征地拆遷模式難以為繼。實(shí)施宅基地自愿有償退出，要盡力找到“改革的最大公約數(shù)”，在維護(hù)和保障農(nóng)民宅基地使用權(quán)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的前提下有序推進(jìn)宅基地退出。
三要以農(nóng)村土地制度綜合改革推動(dòng)宅基地退出。可以考慮在購(gòu)房補(bǔ)貼、養(yǎng)老保險(xiǎn)、子女入學(xué)等方面為進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出宅基地提供激勵(lì)，統(tǒng)籌推進(jìn)宅基地退出和進(jìn)城農(nóng)民的市民化工作；可以嘗試把宅基地退出與國(guó)家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、宅基地有償使用制度等結(jié)合起來(lái)，設(shè)立更多綜合改革試點(diǎn)，提高農(nóng)村土地制度改革與城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性；可以設(shè)置一些綜合改革試驗(yàn)區(qū)，強(qiáng)化農(nóng)村承包地、宅基地制度改革和集體產(chǎn)權(quán)制度改革的聯(lián)動(dòng)性，整體考慮宅基地、承包地和其他集體資源資產(chǎn)的“一攬子”退出。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《東岳論叢》2016年第9期
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