日前，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議，審議通過(guò)了《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持小農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)與多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)為引領(lǐng)相協(xié)調(diào)，按照服務(wù)小農(nóng)戶(hù)、提高小農(nóng)戶(hù)、富裕小農(nóng)戶(hù)的要求，加快構(gòu)建扶持小農(nóng)戶(hù)發(fā)展的政策體系，促進(jìn)傳統(tǒng)小農(nóng)戶(hù)向現(xiàn)代小農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)變，使小農(nóng)戶(hù)成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的積極參與者和直接受益者。
當(dāng)前，我國(guó)正處在全面建成小康社會(huì)決勝期，如何深刻領(lǐng)會(huì)中央決策意圖，正確認(rèn)識(shí)新時(shí)代小農(nóng)戶(hù)發(fā)展的歷史背景和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，加大促進(jìn)小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，已成為推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)和關(guān)鍵內(nèi)容。
小農(nóng)國(guó)情將長(zhǎng)期存在
未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間，小農(nóng)戶(hù)仍將是我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展最重要的基礎(chǔ)力量，在發(fā)展中不斷演變，在演變中持續(xù)發(fā)展。
一是小農(nóng)戶(hù)將長(zhǎng)期存在。城鎮(zhèn)化是一個(gè)漫長(zhǎng)而曲折的過(guò)程。從歐洲大陸和東亞國(guó)家和地區(qū)的小農(nóng)發(fā)展歷程觀察，我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，在那些熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、習(xí)慣農(nóng)村生活的中老年農(nóng)業(yè)人口完全退出農(nóng)業(yè)前，小農(nóng)戶(hù)都將在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)中發(fā)揮基礎(chǔ)作用。
考慮到目前從事農(nóng)業(yè)為主的勞動(dòng)力平均年齡約為50歲，尚需20～30年左右的時(shí)間，我國(guó)才可能迎來(lái)務(wù)農(nóng)小農(nóng)數(shù)量急劇下降的拐點(diǎn)。即使中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平達(dá)到70%以上，仍有數(shù)億人長(zhǎng)期生活在農(nóng)村，以戶(hù)籍形態(tài)和不在地農(nóng)戶(hù)形式存在的小農(nóng)戶(hù)仍是最大的群體，他們是農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基石和未來(lái)鄉(xiāng)村治理的中堅(jiān)力量。
二是小農(nóng)戶(hù)將繼續(xù)分化。大部分會(huì)離土離鄉(xiāng)、進(jìn)城就業(yè)，成為非農(nóng)戶(hù)或兼業(yè)戶(hù)；小部分成為租地家庭農(nóng)場(chǎng)等專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)，經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，總體上則呈現(xiàn)專(zhuān)業(yè)小農(nóng)戶(hù)逐步減少、土地日益集中的發(fā)展趨勢(shì)。
發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐就證明了這一規(guī)律，如美國(guó)農(nóng)場(chǎng)數(shù)量從1970年的292萬(wàn)個(gè)下降到2016年的206萬(wàn)個(gè)，平均規(guī)模則從155公頃擴(kuò)大到179公頃；日本農(nóng)戶(hù)數(shù)量由1985年的466萬(wàn)戶(hù)減少到2010年的252萬(wàn)戶(hù)，平均規(guī)模由1985年的0.88公頃擴(kuò)大到2011年的1.88公頃。我國(guó)一些東部地區(qū)也開(kāi)始了類(lèi)似的發(fā)展跡象。如上海市松江區(qū)家庭農(nóng)場(chǎng)數(shù)量由2013年的1267個(gè)減少到2016年的966個(gè)，平均經(jīng)營(yíng)規(guī)模則從113畝增加至143.3畝。
三是小農(nóng)戶(hù)將呈現(xiàn)不同的表現(xiàn)形態(tài)。考慮到區(qū)域間資源稟賦的差異性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡性，小農(nóng)戶(hù)在不同地區(qū)的格局和生存形態(tài)并不一致。東北地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)小農(nóng)戶(hù)，城郊小農(nóng)戶(hù)和農(nóng)區(qū)小農(nóng)戶(hù)，無(wú)論是經(jīng)營(yíng)規(guī)模、勞動(dòng)分工、收入構(gòu)成大相徑庭，多元化將是我國(guó)小農(nóng)戶(hù)長(zhǎng)期的基本特征。
規(guī)模化的家庭農(nóng)場(chǎng)面積差異充分證明了這一特征，黑龍江省家庭農(nóng)場(chǎng)平均經(jīng)營(yíng)面積407.3畝，84.5%的家庭農(nóng)場(chǎng)從事糧食種植；而浙江省家庭農(nóng)場(chǎng)平均經(jīng)營(yíng)土地面積89畝，畝均產(chǎn)出是全國(guó)平均水平的3.4倍。
小農(nóng)戶(hù)的戰(zhàn)略作用不容低估
小農(nóng)戶(hù)是我國(guó)農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單元，也是農(nóng)村基本生活單元，在保障農(nóng)產(chǎn)品供給、向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供勞動(dòng)力、維系農(nóng)村社區(qū)功能、傳承農(nóng)耕文明等方面發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)性作用。
一是維護(hù)國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)。目前，小農(nóng)戶(hù)耕種的自家承包地和流入農(nóng)戶(hù)承包地合同面積共計(jì)11.8億畝，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地合同面積的86.1%，仍承擔(dān)著我國(guó)大部分糧食生產(chǎn)和主要農(nóng)產(chǎn)品供給任務(wù)。特別是偏遠(yuǎn)山區(qū)，由于交通不便、運(yùn)輸成本高、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展緩慢，小農(nóng)戶(hù)自己解決自己的吃飯問(wèn)題，也為國(guó)家糧食安全保障提供著有力支撐。
二是支撐工業(yè)化發(fā)展的勞動(dòng)力來(lái)源。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村為二三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展提供了豐富的勞動(dòng)力資源，大量農(nóng)村勞動(dòng)力從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)，是推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的最重要的勞動(dòng)力源泉和人力資本。
三是生成規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)的重要載體。目前，我國(guó)正處在家庭農(nóng)場(chǎng)、種養(yǎng)大戶(hù)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)快速成長(zhǎng)階段，分析他們的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況、產(chǎn)生和發(fā)展過(guò)程，小農(nóng)戶(hù)是其最基本的成長(zhǎng)來(lái)源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)50畝以上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)402.1萬(wàn)戶(hù)，基本源于承包農(nóng)戶(hù)；納入農(nóng)業(yè)部門(mén)名錄的54.86萬(wàn)戶(hù)家庭農(nóng)場(chǎng)中，超過(guò)80%來(lái)自本村的承包農(nóng)戶(hù)。
四是社會(huì)和諧穩(wěn)定的基石。我國(guó)城鎮(zhèn)化數(shù)十年的快速發(fā)展過(guò)程中，并未出現(xiàn)拉美國(guó)家普遍存在的城市貧民窟現(xiàn)象。在此過(guò)程中，1997年亞洲金融危機(jī)和2008年世界金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)造成重大沖擊，數(shù)千萬(wàn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)，卻并未對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成顯著影響。這均得益于我國(guó)農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的雙層經(jīng)營(yíng)體制下的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了蓄水池和穩(wěn)定器的作用，確保了我國(guó)社會(huì)的總體穩(wěn)定。
五是中華農(nóng)耕文明的傳承者。長(zhǎng)期以來(lái)，小農(nóng)戶(hù)保存了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識(shí)和傳統(tǒng)文化，維護(hù)了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，與現(xiàn)代生活交織融合，構(gòu)成了生生不息的中華農(nóng)耕文明，對(duì)全球文明史發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，并深刻地影響了東亞和東南亞各國(guó)和地區(qū)文化。
面臨的挑戰(zhàn)前所未有
在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，以及農(nóng)業(yè)全球化競(jìng)爭(zhēng)的大環(huán)境下，小農(nóng)戶(hù)面臨的挑戰(zhàn)越來(lái)越突出，生產(chǎn)生活境況與其他群體比還比較脆弱。
一是老齡化、兼業(yè)化嚴(yán)重。因代際分工等原因，我國(guó)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員老齡化現(xiàn)象日益突出，平均年齡約50歲，60歲以上的比例超過(guò)24%。同時(shí)，隨著進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民數(shù)量的逐年增加，農(nóng)戶(hù)兼業(yè)現(xiàn)象逐步凸顯。據(jù)全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，2015年包括農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶(hù)和非農(nóng)兼業(yè)戶(hù)兩類(lèi)兼業(yè)農(nóng)戶(hù)，在務(wù)農(nóng)農(nóng)戶(hù)中的比重超過(guò)3/4。
二是難以與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有效銜接。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求大生產(chǎn)、大物流、大市場(chǎng)，而小農(nóng)戶(hù)占有土地、裝備等資源少，土地細(xì)碎化又導(dǎo)致其組織成本高、融資能力弱，運(yùn)用現(xiàn)代生產(chǎn)技術(shù)、信息手段的能力不強(qiáng)，依靠自己打破農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“低水平均衡”，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的先天條件和動(dòng)力不足。特別是貧困地區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)，囿于資源環(huán)境惡劣、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，小農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)生活極易陷入困難，缺乏自我發(fā)展能力，小生產(chǎn)與大市場(chǎng)的矛盾將長(zhǎng)期存在。
三是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。加入WTO以后，我國(guó)小農(nóng)戶(hù)面臨內(nèi)部工業(yè)化和外部全球化的雙重挑戰(zhàn)。而我國(guó)小農(nóng)戶(hù)的勞動(dòng)生產(chǎn)率是世界平均水平的64%，僅為歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的2%，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)力較弱。在歐美等國(guó)農(nóng)場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大的背景下，經(jīng)營(yíng)規(guī)模小而散的我國(guó)小農(nóng)戶(hù)很難在大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)上獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)
四是制約城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。我國(guó)小農(nóng)戶(hù)目前戶(hù)均承包地僅8畝左右。2017年，從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力占勞動(dòng)力總量的27%，但創(chuàng)造的增加值僅占GDP總量的7.9%。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)效率偏低，農(nóng)業(yè)效益不高，致使農(nóng)民收入仍?xún)H相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民收入的37%。單純依靠小農(nóng)戶(hù)自我積累，獲得與二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員等同的收入水平將是一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程。
小農(nóng)戶(hù)發(fā)展的六條路徑
要尊重歷史，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，絕不能拋棄小農(nóng)、剝奪小農(nóng)，而要努力創(chuàng)造公平環(huán)境，構(gòu)建服務(wù)小農(nóng)戶(hù)、提高小農(nóng)戶(hù)、富裕小農(nóng)戶(hù)的政策體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶(hù)在新時(shí)代的全面發(fā)展。
一是繼續(xù)分化減少小農(nóng)戶(hù)。我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率年均增幅超過(guò)10%。第一產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)效率提升速度雖然高于第二、第三產(chǎn)業(yè)，但現(xiàn)階段勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡，表明仍有減少務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力、繼續(xù)提升第一產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)效率的巨大空間。農(nóng)業(yè)直接從業(yè)人員的減少將有助于促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益的提升，進(jìn)一步增加農(nóng)戶(hù)從事農(nóng)業(yè)所得。要在通過(guò)取消各種政策壁壘和門(mén)檻、繼續(xù)鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)務(wù)工落戶(hù)定居持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械化，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，使務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力的減少與我國(guó)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平、工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)。
二是提升小農(nóng)戶(hù)自我發(fā)展能力。我國(guó)已處于農(nóng)業(yè)大國(guó)向工業(yè)大國(guó)邁進(jìn)、弱勢(shì)農(nóng)業(yè)向強(qiáng)勢(shì)農(nóng)業(yè)邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期。小農(nóng)戶(hù)作為我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單元，要著力提高自我發(fā)展能力，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，積極發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，實(shí)行綠色發(fā)展，從而努力走出一條產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。以中國(guó)供給解決中國(guó)需求，以中國(guó)資源解決中國(guó)問(wèn)題，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)由量到質(zhì)、由農(nóng)業(yè)大國(guó)到農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變，在全球范圍內(nèi)塑造具有深刻影響力的大國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，以及大國(guó)小農(nóng)競(jìng)爭(zhēng)力提升樣板。
三是深化農(nóng)村土地制度改革。落實(shí)好第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年政策，在切實(shí)維護(hù)億萬(wàn)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)益的基礎(chǔ)上，著力促進(jìn)專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)提升經(jīng)營(yíng)規(guī)模，通過(guò)鼓勵(lì)開(kāi)展互換并地、土地整理等方式解決地塊細(xì)碎化，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、股份合作等多種形式提升土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，促進(jìn)土地資源要素適度集聚。要高度重視非農(nóng)戶(hù)退出承包地問(wèn)題，特別要研究“不在地地主”大量并長(zhǎng)期存在背景下的土地充分利用方式，引導(dǎo)長(zhǎng)期進(jìn)城落戶(hù)的非農(nóng)戶(hù)有序退出承包地，擴(kuò)大務(wù)農(nóng)小農(nóng)戶(hù)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，以務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力的大量減少，克服資源對(duì)提升農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)效率的約束，提升務(wù)農(nóng)效益和競(jìng)爭(zhēng)力。
四是深化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革。通過(guò)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，積極培育多元新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓小農(nóng)戶(hù)分享政策紅利和現(xiàn)代化發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)共生、共營(yíng)、共享、共贏。積極發(fā)展社會(huì)化服務(wù)，重點(diǎn)幫助小農(nóng)戶(hù)處理好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題，解決小農(nóng)戶(hù)依靠自身能力辦不好辦不了的困難。要以服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)民為根本，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)作為戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)進(jìn)行培育，大力發(fā)展多元化多層次多類(lèi)型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)，將小農(nóng)戶(hù)帶入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。
五是培育新型職業(yè)農(nóng)民。加快推進(jìn)農(nóng)民職業(yè)化進(jìn)程，強(qiáng)化政策扶持，完善培育制度，健全培訓(xùn)體系，提升培育能力，加快構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。要特別注重從傳統(tǒng)農(nóng)民、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、退伍軍人、農(nóng)村高校畢業(yè)生中就近培育一批熱愛(ài)農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)，特別是富有工匠精神、精英意識(shí)、企業(yè)家能力的新型職業(yè)農(nóng)民，使他們成為提升小農(nóng)戶(hù)、帶動(dòng)小農(nóng)戶(hù)的有生力量。
六是創(chuàng)設(shè)普適性農(nóng)業(yè)政策。立足于小農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)形式和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，創(chuàng)新面向小農(nóng)戶(hù)的普適性政策。加強(qiáng)農(nóng)村信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升小農(nóng)戶(hù)信息化運(yùn)用水平，解決單個(gè)小農(nóng)戶(hù)與市場(chǎng)信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。研發(fā)推廣小農(nóng)戶(hù)適用的農(nóng)業(yè)技術(shù)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技推廣體系建設(shè)。發(fā)展中小型配套、多用途、全產(chǎn)業(yè)鏈條的農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備，提升生產(chǎn)全程機(jī)械化質(zhì)量和水平。加快機(jī)構(gòu)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新步伐，及時(shí)滿(mǎn)足普通小農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)信貸需求。提升保險(xiǎn)賠付標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大保險(xiǎn)品種，實(shí)現(xiàn)保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全部成本、保障各類(lèi)特色品種、保障農(nóng)民收入等。積極利用農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)平臺(tái)，與農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等進(jìn)行服務(wù)對(duì)接、產(chǎn)銷(xiāo)對(duì)接，著力解決小農(nóng)戶(hù)產(chǎn)品銷(xiāo)售價(jià)格等信息失真、買(mǎi)難賣(mài)難等問(wèn)題。
（作者為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司司長(zhǎng)）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：瞭望 2018-10-13
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