農村集體產權制度改革問題近年中央一號文件均有提及。日前,參與起草2017年一號文件的國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶接受南方農村報記者專訪,對相關問題進行解讀。
確定邊界,鎖定成員權益
南農:從2015年開始,每年的中央一號文件都對農村集體產權制度改革進行了詳細闡述,去年底中央還出臺了具體意見。為什么農村集體產權制度改革如此重要?
葉興慶:當下農村人口流動性大,無論是人口流入地區還是流出地區,集體經濟組織成員和村民自治組織成員的重合度在顯著下降。尤其是發達地區,村民委員會已經不能代行集體經濟組織的職能,兩者完全是不同的概念。原先那套農村集體產權制度不利的一面逐步凸顯出來:一方面,從農村走出去的人,怎么處理老家的集體資產；另一方面,在人口流入地區,比如,廣東珠三角地區,社會治安、環境衛生等很多社區公共產品的供給主要依靠當地集體經濟,但公共產品的覆蓋人口又不單單是集體經濟組織成員,還包括外來人口,這對于集體經濟組織內部成員的權利也是一種損害。
南農:如何厘清集體經濟組織與村民自治組織之間的關系?
葉興慶:村民委員會是一個自治組織,其成員的界定是根據《村民委員會組織法》、居住關系來界定,比如常住在廣東某個村的外來人口可成為這個地方的村民自治組織成員,也有選舉權和被選舉權；而集體經濟組織是根據歷史上的產權關系來界定的。簡單點說,就是你長期住在這村,并有可能是這個地方自治組織的成員,但你不是這個地方的集體經濟組織成員。
南農:在改革過程中如何確定集體經濟組織成員?
葉興慶:從長遠看,成員權改革的核心之一是鎖定邊界。應該設定一個時間點來鎖定集體經濟組織成員的邊界。當然,這個邊界的確定非常復雜,存在一個各方利益兼顧的問題。我認為還是要秉著因地制宜,社會矛盾最小化、社會共識最大化這樣的原則,界定新形勢下或者未來的成員權的內涵。而且要尊重農民,應由他們集體經濟成員自己確定權益分配,尊重多數人的意愿,同時又要防止多數人侵犯少數人的權益。
南農:改革過程中如何厘清村委會與村小組之間的關系?
葉興慶:農村集體所有制在人民公社時期實行三級所有,原先是公社、大隊、生產隊,現在是鄉鎮、村委會、村民小組。多數地區的集體資產所有權是在村小組這一級,這個就需要尊重歷史情況,否則就會亂套。
清產核資,折股量化到人
南農:您對廣東南海區推行的“確權到戶、戶內共享、社內流轉、長久不變”這種模式有什么看法?
葉興慶:事實上,實行靜態管理還是動態管理,各地做法都不一樣。我們提倡的是固化,像南海一樣,清資核產,折股量化到戶之后,變為家庭的公有資產,媳婦生孩子也好,閨女嫁出去也好都是家庭內部財產分配的問題,由家庭內部去協商,這樣可以減少很多矛盾。
南農:農村發展非常不平衡,比如粵東西北的一些山區,村集體幾乎沒有什么經營性資產,改革全面鋪開會大大增加改革成本和治理成本,有無必要性?
葉興慶:不同地區在這次推進農村集體產權制度改革的著力點是不一樣的。像經濟較發達的農村地區,改革的重點是對傳統意義上的經營性資產,比如廠房、物業等等清產核資,明確集體經濟組織成員的邊界來進行折股量化到人,然后進行股權的封閉管理。另外,就是對集體經濟組織的治理結構進行改革,不能老是靠村干部管理,有些集體資產特別大的地方,還需要引進職業經理人,建立現代企業制度、現代治理結構。
對于經營性資產不多的廣大農區,改革的重點主要還是對土地、集體林權和養殖水面等資源性資產進行清產核資,開展確權登記頒證工作,然后才是流轉問題。
南農:現在全國有沒有一些非發達地區的農村在集體產權制度改革上取得了一定的成效?
葉興慶:今年一號文件中提到的“資源變資產,資金變股金,農民變股東”實際上就來源于貴州六盤水這一非發達地區的探索。這是當地在扶貧過程中創造出來的一種經驗。貧困地區有農田、山林等資源,可以想辦法變成資產,而國家的一些扶貧資金、國家扶持村集體的資金,以及國家的一些三農投入,則可以變為股金。需要注意的是,這個股份的所有權要量化到符合條件的人身上,讓農民變成股東。這樣就可以引進工商資本,把這些要素全部組合到一起,搞現代農業,規模經營。
穩步流轉,探索退出機制
南農:目前,推進農村集體產權制度改革需要注意的關鍵問題是什么?
葉興慶:現階段要做的工作主要還是清資核產,摸清“家底”,然后折股量化到人或到戶。至于怎么變現,怎么流轉交易,現階段不能著急。因為資產的價值是在變化的,農民對于未來資產增值的信息不對稱。另外,如果現在盲目推動流轉交易,外部資本一旦涌入,農民的利益很難保障,而且對農村的社會管理體制也會帶來很大的沖擊。
南農:今年一號文件中關于深化農村集體產權制度改革提及“允許地方多渠道籌集資金,按規定用于村集體對進城落戶農民自愿退出承包地、宅基地的補償”,如何理解這句話?
葉興慶:城鎮化過程中,農民還不能融入城市時可以持有宅基地使用權、土地承包權,但有些人可能已經完全市民化,在城市扎根并取得了城市戶口,那么就需要為他們在集體里面所持有的產權份額建立一個市場化的退出通道,要求他們無償退出是不合理的。
此外,在現有的制度下,承包權的退出和宅基地使用權的退出不允許外部資本來接盤,在村集體經濟普遍較差的地區,如何補償是個問題。目前還沒有一套完整的退出機制,只能讓地方先探索,例如利用國家農業開發項目的專項資金或通過土地增減掛鉤等途徑籌集資金,用于補償自愿退出承包權和宅基地使用權的人。
中國鄉村發現網轉自：南方農村報2017-02-09
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