恰如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者約瑟夫·斯蒂格利茨所言，“中國(guó)的城鎮(zhèn)化與美國(guó)高科技并列為影響21世紀(jì)人類發(fā)展進(jìn)程的兩大關(guān)鍵因素。”
雖然中國(guó)是有著悠久歷史文明和農(nóng)業(yè)文明的大國(guó)，但只有把城鎮(zhèn)化搞好了，才是“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”三農(nóng)問(wèn)題的根本出路，也是中國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，走向現(xiàn)代化國(guó)家的根本所在，這已經(jīng)是國(guó)內(nèi)外各界的基本共識(shí)。
追根溯源、遵循規(guī)律
從“土地”的城鎮(zhèn)化走向“以人為本”的城鎮(zhèn)化
土地城鎮(zhèn)化根源在于過(guò)去中國(guó)30年的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，是依靠“低成本土地、低成本勞動(dòng)力、低成本環(huán)境”三低成本的產(chǎn)業(yè)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，成為全球最大的代工國(guó)家，最大的制造業(yè)國(guó)家；在城鎮(zhèn)化發(fā)展模式上，近年來(lái)國(guó)內(nèi)各個(gè)城市工業(yè)用地價(jià)格變化不大，但居住和商業(yè)用地價(jià)格不斷高企，依靠高價(jià)的居住用地和商業(yè)用地對(duì)沖低價(jià)的工業(yè)用地，最終完成城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。結(jié)果是在低成本的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式下大量進(jìn)入城市的人口收入必然是低的，同時(shí)又面對(duì)著非常高的房?jī)r(jià)或房租，這是解決不了人的城鎮(zhèn)化，結(jié)果顯然只能解決“土地”的城鎮(zhèn)化。
真正解決人的城鎮(zhèn)化，首先要中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式進(jìn)行轉(zhuǎn)型，從生產(chǎn)要素的低成本競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略和投資驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略走向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，這就需要我們?cè)谑藢萌腥珪?huì)決定和國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的指導(dǎo)下，在制度改革與機(jī)制創(chuàng)新中務(wù)實(shí)解決好我們同時(shí)面臨的“物流成本高、市場(chǎng)交易成本高和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)成本“的三高成本。
今天中國(guó)企業(yè)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)越來(lái)越小，尤其是企業(yè)的物流成本占銷售額的比例，中國(guó)高達(dá)20%~40%，發(fā)達(dá)國(guó)家僅有9.5%~10%；社會(huì)物流成本與GDP的比值中國(guó)是18%，美國(guó)僅為8.5%。美國(guó)制造業(yè)之所以可以復(fù)興，就是利用了其物流和能源成本的比較優(yōu)勢(shì)，足以對(duì)沖掉中國(guó)勞動(dòng)力成本的比較優(yōu)勢(shì)。
新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵是人口和產(chǎn)業(yè)
在中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)變到讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用、在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用的不同經(jīng)濟(jì)制度條件，在從傳統(tǒng)交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)變到以航空高鐵為主導(dǎo)的高速交通的物質(zhì)網(wǎng)絡(luò)和“互聯(lián)網(wǎng)+ ”為主導(dǎo)的互聯(lián)網(wǎng)的虛擬網(wǎng)絡(luò)，二網(wǎng)融合的不同組織條件下，人口的空間遷移和產(chǎn)業(yè)的空間變遷才是重塑中國(guó)城鎮(zhèn)空間的基礎(chǔ)性力量。
政府不能決定企業(yè)在哪里投資，不能決定個(gè)人是否到哪個(gè)城市發(fā)展，但政府能創(chuàng)造和改善企業(yè)發(fā)展、個(gè)人發(fā)展的空間環(huán)境、生活環(huán)境和制度條件，讓企業(yè)發(fā)展得更有競(jìng)爭(zhēng)力，讓個(gè)人生活得更幸福。
破除悖論、認(rèn)識(shí)空間價(jià)值
首先需要重新認(rèn)識(shí)在新型城鎮(zhèn)化道路上人口和土地的對(duì)應(yīng)關(guān)系。在中國(guó)過(guò)去30多年城鎮(zhèn)化發(fā)展中，從中央政府到地方政府，從城市建設(shè)規(guī)劃的學(xué)術(shù)理論界到技術(shù)行業(yè)，已經(jīng)形成一個(gè)慣例——“一萬(wàn)人對(duì)應(yīng)一平方公里的城市建設(shè)用地”。這樣的關(guān)系是來(lái)自于前蘇聯(lián)時(shí)代“以人定地、以地控人”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)規(guī)劃思維。
但從經(jīng)濟(jì)學(xué)視野來(lái)看，在不同類型產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)城鎮(zhèn)化階段，人口與土地的對(duì)應(yīng)關(guān)系顯然是不一樣：在農(nóng)業(yè)主導(dǎo)階段，如果一個(gè)人給以100平方米的用地，顯然100平方米土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出是很難維持個(gè)人的基本生存的；在工業(yè)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化階段下，一個(gè)人給以100平方米的用地，就滿足需求了；在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化階段，是不是一個(gè)人給以100平方米的城市建設(shè)用地？這需要大大的問(wèn)號(hào)。
比如，香港是以服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的城市，工業(yè)占經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的比例為7%，其人均城市建設(shè)用地只有37平方米；新加坡是服務(wù)業(yè)70%和制造業(yè)25%并舉的城市，其城市人均建設(shè)用地也才僅僅65平方米；從世界三個(gè)城市群來(lái)看，東京工業(yè)用地占城市建設(shè)用地為6.46%，解決了43萬(wàn)人的就業(yè)，服務(wù)業(yè)用地占比4.83%，但解決了457萬(wàn)人的就業(yè)；倫敦工業(yè)用地占比為0.6%，解決了24萬(wàn)人的就業(yè)，服務(wù)業(yè)用地占比1.7%，解決了350萬(wàn)人的就業(yè)；紐約則工業(yè)用地占比為3.6%，解決了14萬(wàn)人的就業(yè)，服務(wù)業(yè)用地占比3.91%，但解決了239萬(wàn)人的就業(yè)。
由此可大致判斷，在就業(yè)類型的用地需求上，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和服務(wù)業(yè)與工業(yè)相比存在數(shù)量級(jí)的差異，即同樣一塊建設(shè)用地，如果可以滿足1萬(wàn)人的工業(yè)就業(yè)的話，則可以滿足10萬(wàn)甚至更多生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)的需要。
所以，中國(guó)在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的道路上，亟需清醒認(rèn)識(shí)人口和土地的關(guān)系，2015年中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)年會(huì)上有院士稱“全國(guó)新城新區(qū)規(guī)劃人口34億，這是嚴(yán)重失控的。”之所以地方城市在發(fā)展中努力做多人口，目的就是依據(jù)“一萬(wàn)人對(duì)應(yīng)一平方公里的城市建設(shè)用地”去做大城市規(guī)模，繼續(xù)走土地城鎮(zhèn)化的道路。因?yàn)樵谥袊?guó)高度計(jì)劃性的自上而下的土地劃撥制度下，在分稅制帶來(lái)的地方財(cái)政壓力和土地財(cái)政的收益誘惑下，地方政府不管是否有實(shí)際的需求，都會(huì)積極地?cái)U(kuò)大城市面積。
黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告明確提出提出，要“從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用率”，同時(shí)“深化財(cái)稅體制改革，明確事權(quán)、改革稅制、提高效率，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。”。黨的十八屆五中全會(huì)在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中更加強(qiáng)調(diào)，“優(yōu)化土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、管理等要素配置，堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，調(diào)整建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，降低工業(yè)用地比例，推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)和工礦廢棄地復(fù)墾，嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模。”這些都走土地集約節(jié)約化使用的要求。
所以從中央政府到地方政府，從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論界到城市規(guī)劃技術(shù)行業(yè)，貫徹好十八屆五中全會(huì)的決定，走出土地財(cái)政的困局，打破“一萬(wàn)人對(duì)應(yīng)一平方公里城市建設(shè)用地”的悖論已經(jīng)成為必須。
尊重并探尋產(chǎn)城融合的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在中國(guó)過(guò)去三十多年發(fā)展中，如同硬幣的兩面，中國(guó)城鎮(zhèn)化在取得世界矚目成績(jī)的同時(shí)也同時(shí)積累了結(jié)構(gòu)性、體系性等一系列矛盾。突出表現(xiàn)在政府主導(dǎo)的新城新區(qū)發(fā)展模式，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐的“鬼城” 時(shí)有出現(xiàn)。其中比較有名某市濱海新區(qū)CBD，其目標(biāo)是建設(shè)成全球最大的以金融服務(wù)業(yè)為主的中央商務(wù)區(qū)，但選址于貨運(yùn)港口與工業(yè)區(qū)圍合的中間，東邊是全球吞吐量第四的港口，西北邊是經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，西南邊是另外一個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)，商業(yè)金融功能與周邊工業(yè)及港口功能之間匹配難度大，這顯然是一個(gè)工業(yè)的區(qū)位，而不是一個(gè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的區(qū)位。
沒(méi)有尊重并認(rèn)識(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中“制造業(yè)向成本洼地集聚、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)向要素高地集聚”的基本規(guī)律，以政府主導(dǎo)大量投資建成CBD難以得到市場(chǎng)認(rèn)可，這才是鬼城產(chǎn)生的根源。
我們需要反思的是，隨著交通網(wǎng)絡(luò)和互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的進(jìn)一步融合，經(jīng)濟(jì)的空間性價(jià)值更高，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)對(duì)空間區(qū)位的選址更加挑剔，在諸如上述CBD發(fā)展過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)學(xué)家和城市規(guī)劃專家對(duì)政府決策和社會(huì)的影響無(wú)疑是不到位或者是缺失的。在未來(lái)新型城鎮(zhèn)化道路上，能否做好產(chǎn)城融合，這需要經(jīng)濟(jì)學(xué)家和城市規(guī)劃專家加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的空間性、項(xiàng)目選址的空間區(qū)位、發(fā)展的制度條件的理論創(chuàng)新和規(guī)劃技術(shù)方法的不斷提升。
理論創(chuàng)新與實(shí)踐探索“知行合一”
傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)在研究產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)中為了考慮數(shù)學(xué)建模的方便，有三個(gè)假設(shè)條件，那就是認(rèn)為產(chǎn)業(yè)在空間上是勻質(zhì)分布、不考慮產(chǎn)業(yè)集聚帶來(lái)報(bào)酬遞增、產(chǎn)業(yè)在空間是完全競(jìng)爭(zhēng)的。
但在全球化和國(guó)際貿(mào)易一體化的背景下，產(chǎn)業(yè)在空間上發(fā)生了根本性的變化，那就是產(chǎn)業(yè)在空間上是高度集聚的，集聚之后因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施的共享效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)鏈條之間的匹配效益和知識(shí)信息環(huán)節(jié)的學(xué)習(xí)效應(yīng)，進(jìn)而形成了極大的報(bào)酬遞增，在空間上體現(xiàn)為壟斷性競(jìng)爭(zhēng)。所以才有了諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者保羅·克魯格曼的反思，“主流經(jīng)濟(jì)學(xué)忽略產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的空間區(qū)位，主要原因是缺乏分析工具來(lái)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乃伎紙?bào)酬遞增和壟斷性競(jìng)爭(zhēng)。”
所以，未來(lái)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論創(chuàng)新的一個(gè)重要方向就是經(jīng)濟(jì)學(xué)的空間性，這需要結(jié)合三個(gè)假設(shè)條件的根本性變化，在中國(guó)新型城鎮(zhèn)化實(shí)際中，重新構(gòu)建新空間經(jīng)濟(jì)理論。
過(guò)去30多年的中國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃長(zhǎng)期以來(lái)是以建筑、土木等工程專業(yè)為主體的知識(shí)結(jié)構(gòu)，以西方工業(yè)文明時(shí)期的土木工程專業(yè)為主體的空間規(guī)劃理論，善于解決 “土地”而非“人”的城鎮(zhèn)化，“西方工業(yè)文明”的城鎮(zhèn)化理論與“土地財(cái)政”經(jīng)濟(jì)體制的利益結(jié)合，與目前以土地財(cái)政為主的城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式有著高度利益契合，對(duì)把握城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口變遷的客觀規(guī)律有著天然的缺陷。
從傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)和城市規(guī)劃的學(xué)科特點(diǎn)上看，經(jīng)濟(jì)學(xué)是一門時(shí)間序列的解釋性學(xué)科，是“知”；城鎮(zhèn)化規(guī)劃是重大項(xiàng)目和各種要素在空間上行動(dòng)的安排，是“行”，“知”和“行”脫節(jié)顯然是土地城鎮(zhèn)化的病根所在。
既然舊的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和城鎮(zhèn)化劃體系已經(jīng)不能適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的需要，構(gòu)建符合時(shí)代發(fā)展的新經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和新規(guī)劃體系就勢(shì)在必行。以什么樣的理論作指導(dǎo)，將決定發(fā)展格局的大小，大格局才大有作為。唯此方可避免因體制原因受困于昨天，因利益之爭(zhēng)糾結(jié)于今天，因格局不足而迷惑于明天，否則未來(lái)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)新必將因體制之困、利益之爭(zhēng)和格局不足，失去后天。
在以體制改革和機(jī)制創(chuàng)新為核心的中國(guó)新型城鎮(zhèn)化工作中，從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論界到城市規(guī)劃技術(shù)行業(yè)，從中央政府到地方政府，從政府到企業(yè)以及起支撐作用的智庫(kù)，通過(guò)新空間經(jīng)濟(jì)理論和新制度經(jīng)濟(jì)理論的構(gòu)建，破解不能適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化需要的條塊體制分割、部門利益之爭(zhēng)，建設(shè)出真正能將體制機(jī)制改革創(chuàng)新和城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設(shè)融為一體的服務(wù)型政府機(jī)構(gòu)、新型城鎮(zhèn)化運(yùn)營(yíng)商和智庫(kù)出來(lái)，才是中國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)保障。
“知”“行”合一，才是中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的未來(lái)。
作者系國(guó)家發(fā)改委城市中心規(guī)劃院院長(zhǎng)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《財(cái)經(jīng)》雜志
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