1、農(nóng)村宅基地使用權(quán)政策背景
我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的規(guī)定分散在《憲法》、《民法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律及行政法律中, 只是出臺(tái)《不動(dòng)產(chǎn)登記條例實(shí)施細(xì)則》, 但并沒有專門的法律來規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。2015 年1月, 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的改革方向提出建議, 但并未做出實(shí)質(zhì)性規(guī)定。雖然目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象已經(jīng)十分普遍,但一直以來缺乏規(guī)范、系統(tǒng)的法律進(jìn)行約束, 立法資源相對(duì)薄弱, 嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。農(nóng)村宅基地有限流轉(zhuǎn)的規(guī)定已經(jīng)不利于土地資源的優(yōu)化配置, 制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
2 、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題
2.1 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制導(dǎo)致土地資源閑置與浪費(fèi)
隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn), 大批剩余農(nóng)業(yè)人口涌人城鎮(zhèn), 在城鎮(zhèn)就業(yè), 部分在城鎮(zhèn)購(gòu)買房產(chǎn)落戶城鎮(zhèn), 但其在農(nóng)村的宅基地仍舊得到保留, 農(nóng)村的房屋并沒有居住。由于農(nóng)村宅基地的使用權(quán)沒有期限, 存在較高價(jià)值, 進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民不愿將宅基地上交回集體; 村集體由于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民未完全脫離集體, 無權(quán)收回閑置的宅基地,也不利于城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置。
2.2 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在隱形交易風(fēng)險(xiǎn)
目前法律禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村住房, 農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限于集體內(nèi)部, 禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自由交易。雖然沒有正式的法律規(guī)定, 但農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)一直存在, 特別在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開展的新農(nóng)村建設(shè)過程中, 地方政府采用農(nóng)村宅基地?fù)Q取建設(shè)用地的做法已經(jīng)十分普遍。而風(fēng)險(xiǎn)更高的是農(nóng)村居民私底下宅基地使用權(quán)的交易, 一個(gè)“ 隱形交易市場(chǎng)” 正在逐漸形成。“ 隱形交易市場(chǎng)”的無序流轉(zhuǎn), 不僅嚴(yán)重?cái)_亂了土地市場(chǎng)的正常秩序, 而且交易雙方逃避所得稅、增值稅等稅款的繳納, 給國(guó)家稅收造成損失。
2.3 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中融資困難
由于我國(guó)法律對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制, 農(nóng)村居民住房不能發(fā)揮融資功能。抵押貸款的融資形式在我國(guó)農(nóng)村十分普遍, 但在現(xiàn)有法律制度規(guī)定下, 農(nóng)村居民不能將宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押, 只可以抵押附著于宅基地上的建筑物, 但大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村居民住房并不認(rèn)可, 農(nóng)村居民住房難以變現(xiàn)。對(duì)于農(nóng)村居民來說,宅基地使用權(quán)是其重要財(cái)產(chǎn), 進(jìn)人流通市場(chǎng)能夠有效提升農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)性收人, 更好地實(shí)現(xiàn)價(jià)值。2 4 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的“ 小產(chǎn)權(quán)房” 問題農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)引發(fā)的另一個(gè)問題便是“ 小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè), 在“ 小產(chǎn)權(quán)房” 開發(fā)過程中由村集體為主導(dǎo),農(nóng)民居民個(gè)體不承擔(dān)責(zé)任, 因此樂于將城市化發(fā)展帶來的福利變現(xiàn)。在巨大經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下, “ 小產(chǎn)權(quán)房” 雖不受法律保護(hù), 但仍有不少地方違法建設(shè)。“ 小產(chǎn)權(quán)房”出現(xiàn)的根源在于我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的限制違反了平等、有序交易的市場(chǎng)規(guī)律, 致使土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不夠合理, 收益分配不均。
3、 完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的建議
3.1完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)
宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的開放應(yīng)循序漸進(jìn), 法律政策可以采取先試點(diǎn)后推廣的方法, 流轉(zhuǎn)交易雙方也應(yīng)先加以限制, 防止過度流轉(zhuǎn)導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定因素增加。為防止宅基地的過度流轉(zhuǎn), 應(yīng)對(duì)流轉(zhuǎn)總量進(jìn)行控制, 對(duì)于已經(jīng)在城鎮(zhèn)有固定居所及落戶的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村居民,其已經(jīng)不再需要宅基地作為其生活保障, 在簽訂有關(guān)協(xié)議的條件下, 可以考慮允許其出售其在農(nóng)村的宅基地使用權(quán), 發(fā)揮宅基地的財(cái)產(chǎn)性作用, 為其在城鎮(zhèn)生活提供更好的財(cái)力保證; 而對(duì)于仍然依賴宅基地作為生活保障的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村居民, 可以考慮僅開放宅基地的抵押權(quán),允許其將宅基地進(jìn)行抵押貸款, 充分利用宅基地的財(cái)產(chǎn)性, 保證農(nóng)村與城鎮(zhèn)居民在交易市場(chǎng)的平等地位。法律對(duì)城郊和遠(yuǎn)離城郊的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)進(jìn)行區(qū)分:城郊農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)多用于緩解外來人口涌人導(dǎo)致城鎮(zhèn)住房緊張問題, 應(yīng)嚴(yán)禁在原宅基地住房基礎(chǔ)上的擴(kuò)建, 嚴(yán)格控制流轉(zhuǎn)的宅基地面積。對(duì)于遠(yuǎn)離城郊的農(nóng)村宅基地, 應(yīng)著重發(fā)揮“土地增減掛鉤”政策積極作用, 有序穩(wěn)步推進(jìn), 制定區(qū)域地價(jià)公開進(jìn)行市場(chǎng)交易, 這樣既滿足就地城鎮(zhèn)化集體建設(shè)用地需求, 又能增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收人。對(duì)于以前出現(xiàn)的“ 小產(chǎn)權(quán)房” 問題, 既然已經(jīng)“ 生產(chǎn)” ,盡量不要破壞, 避免農(nóng)民“ 傾家蕩產(chǎn)” , 維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。可在該村集體經(jīng)濟(jì)組織或村居委所屬范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地不突破的前提下, 完善集體建設(shè)用地規(guī)劃, 按照制定的公開進(jìn)行市場(chǎng)交易區(qū)域地價(jià)讓其補(bǔ)繳有關(guān)稅費(fèi), 然后辦理集體建設(shè)用地的《不動(dòng)產(chǎn)證書》, 進(jìn)一步解決遺留問題。
3.2 政府加快建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易平臺(tái)步伐
雖然存在法律限制, 但在巨大供需需求下農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)處于“ 隱形” 交易狀態(tài), 存在較大的交易風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)正視農(nóng)村居民與城市居民的交易需求, 在已有的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記的基礎(chǔ)上, 建立有序規(guī)范的農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易平臺(tái)。政府作為交易第三方,在監(jiān)管交易的同時(shí), 應(yīng)建立公開透明的信息平臺(tái), 降低交易雙方的信息不對(duì)稱, 減少隱形交易成本, 但不應(yīng)主動(dòng)干預(yù)交易具體環(huán)節(jié), 充分利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)雙方交易的實(shí)現(xiàn)。
3.3 建立與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相匹配的保障制度
在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革的過程中, 應(yīng)采取分步進(jìn)行, 逐步推進(jìn)策略, 建立與之相配的各項(xiàng)保障制度, 注重改革公平, 避免社會(huì)矛盾激化, 影響社會(huì)穩(wěn)定。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)限制政策的設(shè)立之初, 是將宅基地作為農(nóng)村居民的重要社會(huì)保障, 承擔(dān)著福利保障功能,一旦宅基地轉(zhuǎn)讓, 如果沒有相應(yīng)的農(nóng)村福利保障制度的建立, 農(nóng)村居民可能將面對(duì)流離失所的局面, 不利于社會(huì)的穩(wěn)定。因此在建立合理有序的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度之前, 應(yīng)建立農(nóng)村福利保障制度替代宅基地所發(fā)揮的社會(huì)保障功能, 從而為農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)奠定社會(huì)基礎(chǔ)。
4 、結(jié)語
隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷, 目前我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制已經(jīng)不再適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展, 改革勢(shì)在必行, 改革過程中應(yīng)注重對(duì)基本耕地的保護(hù), 政府嚴(yán)格監(jiān)管宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn), 杜絕耕地“ 變身” 宅基地進(jìn)人市場(chǎng)交易現(xiàn)象的出現(xiàn)。只有完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn), 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng), 才能降低土地資源浪費(fèi), 最大程度上提高土地資源的利用效率, 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的協(xié)調(diào)發(fā)展。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)與技術(shù)》
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