題記:“CMRC中國經(jīng)濟(jì)觀察”第50次季度報(bào)告會于2017年7月30日下午在北京大學(xué)國家發(fā)展研究院萬眾樓二樓舉行。會議由北京大學(xué)國家發(fā)展研究院盧鋒教授主持。
本次會議側(cè)重討論了我國城市化與土地改革、目前國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)形勢與政策等方面議題。中國(深圳)綜合開發(fā)研究院院長樊綱教授、上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院陸銘教授、國家發(fā)展和改革委員會中國城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展中心徐林主任、中國PMI分析小組秘書處負(fù)責(zé)人于穎女士、廣發(fā)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家沈明高教授以及北京大學(xué)國家發(fā)展研究院宋國青教授，先后發(fā)表演講并回答聽眾提問。
下面摘要國家發(fā)展和改革委員會中國城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展中心徐林主任的演講內(nèi)容，后續(xù)提供報(bào)告全文。
本次報(bào)告會上，徐林主任首先分析了城市化的內(nèi)涵以及中國的城市化規(guī)模，其次簡略闡述了戶口制度和土地制度安排，重點(diǎn)從城鄉(xiāng)建設(shè)用地的改變、農(nóng)村土地的處置兩個(gè)方面詳細(xì)分析了城市化過程中的土地制度安排，將現(xiàn)行制度的優(yōu)點(diǎn)弊端以及改進(jìn)思路進(jìn)行了闡述，最后強(qiáng)調(diào)了城市化為什么在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要作用。
徐林主任首先指出，城市化是一個(gè)國家的農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，向城市地區(qū)集中居住，以及整個(gè)社會適應(yīng)這一變化的過程。理解城市化問題，重點(diǎn)在于整個(gè)社會如何適應(yīng)這個(gè)變化。城市化問題是一個(gè)制度改革的問題，它不是簡單的城市建設(shè)，城市規(guī)劃這類技術(shù)問題。中國的城市化過程，除了要考慮2.7億左右的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到各類城市和小城鎮(zhèn)，還要考慮9千萬左右的規(guī)模的從小城鎮(zhèn)到大城市的人口。整個(gè)制度要適應(yīng)3億多人規(guī)模的流動問題，制度安排在中國主要是戶籍制度和土地制度。
徐林主任接著分析了中國的戶籍制度和土地制度。第一，關(guān)于戶籍制度。城市的公共服務(wù)和戶籍掛鉤。戶籍制度問題已經(jīng)成為一個(gè)社會公平正義的問題，一個(gè)福利制度的安排問題。比如，北京的外來務(wù)工人員子女無法在北京接受正規(guī)高中教育，體現(xiàn)公共服務(wù)的提供是不完全的。官方說法是讓基本公共服務(wù)覆蓋全體常住人口。目前實(shí)行了居住證制度，設(shè)立居住證制度的初衷在于，居住證的領(lǐng)取沒有門檻且覆蓋所有的基本公共服務(wù)，但是各地的做法略有差異，并沒有完全實(shí)現(xiàn)領(lǐng)取沒有門檻，以及基本公共服務(wù)覆蓋全部居住證的人口。
第二，關(guān)于土地制度的改革問題。包括土地制度的安排以及土地制度如何適應(yīng)城市化的變化。徐林主任分兩個(gè)方面進(jìn)行了闡述。第一個(gè)方面是城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度的改變和適應(yīng)性問題。我國是個(gè)人口大國，需要很高的糧食自給率，從而需要足夠的耕地來保護(hù)糧食安全，因此我國對建設(shè)用地的安排實(shí)行了嚴(yán)格的計(jì)劃分配制度。盡管如此，我國也做了相應(yīng)的制度調(diào)整。比如，實(shí)行了增減掛鉤的制度，農(nóng)村建設(shè)用地減少和城市建設(shè)用地增加相掛鉤，總體上沒有變化。這種制度延伸出重慶的地票制度，農(nóng)村退出來的宅基地復(fù)墾之后，在交易所可以購買土地額度，發(fā)揮市場的作用。另外，地方建設(shè)用地的指標(biāo)和落戶人口增加數(shù)額相掛鉤制度，鼓勵(lì)城市讓更多人落戶。
但是，上述制度安排仍然存在資源錯(cuò)配問題。第一，人口流入較多的城市得不到與人口規(guī)模相適應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)。大城市以及超大城市更吸納人口，但是他們的土地建設(shè)用地資源不一定是按照吸納常住人口的數(shù)量來配置。例如，廣東省外來的常住人口規(guī)模很大，但是建設(shè)用地配置不一定考慮到實(shí)際需求。而且我們控制超大城市特大城市的規(guī)模，甚至有人提出超大城市建設(shè)用地要實(shí)現(xiàn)零增長。但是因?yàn)槌蟪鞘幸?guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)顯著，就業(yè)機(jī)會多，更吸引人口集聚，人口流入較多的城市得不到與人口規(guī)模相適應(yīng)的建設(shè)用地的指標(biāo)，資源錯(cuò)配由此產(chǎn)生。第二，地票、增減掛鉤等制度目前的安排存在效率錯(cuò)配。地票、增減掛鉤等制度主要在縣域范圍內(nèi)配置，無法在縣外、全省、全國實(shí)施，省會城市、地級市更需要建設(shè)用地的指標(biāo)，但是農(nóng)村騰出來的建設(shè)用地可能放在縣城或者小城鎮(zhèn)上。第三，城市的低效用地的再開發(fā)無法順利展開。例如廣東的“三舊”改造，旨在將市中心的舊工廠遷移出去。但是這種土地的再開發(fā)在用途管制、招拍掛和出讓制度上存在很多的問題，無法順利的展開。
第二個(gè)方面是進(jìn)城農(nóng)民的農(nóng)村承包地和宅基地的處置問題。承包地的流轉(zhuǎn)，從過去兩權(quán)分立到現(xiàn)在三權(quán)分立，是一種進(jìn)步，對流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，進(jìn)行了一些基本的制度安排。這在一定程度上有利于農(nóng)村規(guī)模化的經(jīng)營，專門從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的企業(yè)可以通過承包地的流轉(zhuǎn)，以出租或者是入股的方式把土地集中起來，進(jìn)行更高效的經(jīng)營和開發(fā)。宅基地目前也可以通過出租、轉(zhuǎn)讓、入股等方式，得到更高效的利用，農(nóng)民可以獲得財(cái)產(chǎn)性的收入。
農(nóng)村土地現(xiàn)有的這種制度改革，產(chǎn)生了很多積極的效應(yīng)，但在以下幾個(gè)方面還存在一定的局限性：第一是合同的期限偏短，穩(wěn)定性不夠，不利于新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對集中起來的農(nóng)地進(jìn)行長期的投入。第二，新的經(jīng)營主體集中土地之后，雖然有土地的經(jīng)營權(quán)，但是因?yàn)闆]有所有權(quán)，所以對這塊地并沒有長期的考慮，不會關(guān)注這塊地的價(jià)值可持續(xù)性問題。第三，有些已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民，農(nóng)村的宅基地和承包地沒有退出，目前制度上也沒有有償退出的安排。很多農(nóng)民不愿意落戶，是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為農(nóng)村土地的收益可能比進(jìn)城落戶得到的公共服務(wù)好處更大。宅基地和承包地的閑置，造成了巨大的浪費(fèi)。對耕地制度的考慮是為了保護(hù)耕地，但是現(xiàn)在的制度安排導(dǎo)致的結(jié)果是：進(jìn)城農(nóng)民在過去十幾年增加了兩億多，農(nóng)村居民點(diǎn)的建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)該減少，但實(shí)際上占用的建設(shè)用地反而增加4000萬畝左右，除了農(nóng)民本身不放棄農(nóng)村土地，新生的孩子還要到農(nóng)村獲得土地。目前的制度安排，并不能真正有效的解決問題，特別是保護(hù)耕地的問題。
徐林主任強(qiáng)調(diào)，中國的改革很多都是發(fā)自基層，要尊重基層的首創(chuàng)精神，對現(xiàn)在地方上的做法進(jìn)行總結(jié)提煉推廣，形成制度化的安排。歷史教條在過去可能有用，在新時(shí)期可能并不是這樣，現(xiàn)在因?yàn)橛写罅康姆寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會，城市還有基本公共服務(wù)和社會保障，如果進(jìn)城的農(nóng)民發(fā)生失業(yè)，也不會像過去那樣淪落到很悲慘的境地。但是，涉及到農(nóng)地改革的安排，需要精心的組織試點(diǎn)，去逐步的推廣。這不僅僅是簡單的技術(shù)問題，更是很復(fù)雜的政治問題，是利益分配機(jī)制的重新安排問題。
最后，徐林主任認(rèn)為城市化可能是中國未來一段時(shí)間最重要的結(jié)構(gòu)性改革。因?yàn)楝F(xiàn)在我國城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的人均收入的差距是2.7倍左右，全世界差距的平均水平是1.5倍。城市化可以大大提高中國勞動力和土地資源配置的效率，因?yàn)橐粋€(gè)勞動力在第一產(chǎn)業(yè)和在第二第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值存在有2到3倍的差距，這是巨大的資源配置效率提高。土地也同樣如此。因此做好城市化制度安排，讓中國的城市化更符合規(guī)律，更能夠?qū)崿F(xiàn)市場配置資源的效應(yīng)，對中國經(jīng)濟(jì)的增長會有非常積極的推動作用。（本文由瑪西·高娃、蘇建文、臧謀安、張皓星、石先進(jìn)、劉鎏、李雙雙、白春華整理，未經(jīng)主講人審閱。）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信公眾號 北大國發(fā)院BiMBA商學(xué)院 2017-08-02
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
