無論“逃離北上廣”的口號，曾經(jīng)多么盛極一時，依然有更多的人向往著城市便捷而多彩的生活，向往城市中無限的人生機會，渴望在城市中改變命運。然而，最近，生活在一些大城市的人們，愈來愈感受到權(quán)力對城市的強力干預(yù)——進(jìn)入這些城市變得不再那么容易，城市生活變得不再那么自在隨意，未來似乎變得不確定……
這時，我注意到了《城市隱秩序》這本在學(xué)術(shù)語言和范式包裹下的著作，旨在闡明一個簡單的道理：城市是個復(fù)雜系統(tǒng)組成的綜合體，起根本作用的是自生自發(fā)涌現(xiàn)的東西，看似不起作用的東一言西一語，看似不連貫的個體行為……好像在無序地做一些沒用的事，但進(jìn)行到一定程度，會產(chǎn)生巨大的結(jié)果，而這個結(jié)果比那些顯性的表達(dá)——比如規(guī)劃師的意見、權(quán)力的聲音——來的更強大。而這，就是“城市隱秩序”。換言之，最終說了算的，還是城市中的絕大多數(shù)人。
循著這本書，我找到了其作者劉春成，驚訝地發(fā)現(xiàn)，他的履歷如此豐富：做過高校教師，管理過北京商務(wù)中心區(qū)（CBD），當(dāng)過兩個不同城市的副市長，如今負(fù)責(zé)一家省級金融控股公司……豐富的實際運營經(jīng)驗和深厚的學(xué)術(shù)功底，使劉春成對城市，有著非常獨到的理解。尤為要者，是他對城市過分強調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的批判，以及對城市開發(fā)債務(wù)問題的審慎樂觀。
“唯產(chǎn)業(yè)論”是大部分城市病的根源
問：雖然中國的城市化已經(jīng)超過50%，但相比“三農(nóng)”問題在中國引起的廣泛重視，城市似乎并沒有作為一個整體引起足夠廣泛和深入的思考，你怎么看？
劉春成：中華民族是在傳統(tǒng)精耕細(xì)作的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)上孕育和發(fā)展起來的，城鎮(zhèn)化的歷程極短，但又極快，我們欠缺城市生活經(jīng)驗，甚至缺乏對城市的歸宿感。所以，中國人對城市一直抱有警惕、乃至某種戒備，歸隱田園總是一種更美好的愿望。
正因為如此，我們對城市的感情很功利。來到大城市被稱為一種無奈又必須的選擇，而真正發(fā)自內(nèi)心的熱愛卻不多。逃離大城市，不但是難以在這里找到安身立命之處的年輕人的退路，也是在這里功成名就的精英們的奢侈愿望。不妨想想我們住酒店時的心態(tài)，不再隨手關(guān)燈，不再節(jié)約用水，不再心疼衛(wèi)生，似乎只有盡可能地耗費酒店物資才對得起房費。我們絕大部分城市人，相當(dāng)比例是有這樣一種過客心態(tài)在城市中生活，這其中包括我們大量的城市規(guī)劃者和城市管理人員。這種心態(tài)下，中國的城市能好得了嗎？
我們有好幾千年的城市史，但由于中國在近兩百年來的遭遇，我們幾乎喪失了內(nèi)心對城市的自豪感。我們經(jīng)常用貧窮的心態(tài)看待逐漸富足的自己。這一點上，我們對城市的認(rèn)識以及對城市的態(tài)度是至關(guān)重要的。
問：談到對城市的戒備，不僅是普通人，甚至決策者，也對城市一直抱有警惕，尤其是對特大城市更是高度警惕。為什么會這樣？
劉春成：這是個一定時期的問題，只不過是近幾十年，我們對大城市才有恐懼。中國來歷史上有過長安、洛陽、開封、北京、南京、成都等諸多大城市，它們是當(dāng)時世界上首屈一指的大城市……那時候的人們困惑過嗎？恐慌過嗎？警惕過嗎？沒有。幾十年似乎挺長，但放在中國五千年歷史、三千年城市發(fā)展史中，才占多大比例？剩下大部分時間，該不該建立城市、是不是該建大城市，在中國歷史上沒有困惑過、恐慌過。這幾十年的城市發(fā)展實踐給我們造成一種心理陰影——現(xiàn)在很多人還活在這種心理陰影之中。這種陰影如果藏在內(nèi)心又不敢說，就會扭曲大家的判斷。
建國之后，中國的城市建設(shè)成績也很大，只出現(xiàn)過兩次例外：一次是五十年代，自愿返鄉(xiāng)。因為當(dāng)時中國采取了計劃性的城市管理體制，或者叫半軍事化的管理體制，把城市中復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)生態(tài)變成了相對簡單的產(chǎn)業(yè)體系，于是大量就業(yè)機會失去了，部分城市人口只能返回鄉(xiāng)下；第二次是知青下鄉(xiāng)——跟50年代類似的原因，大量城市年輕人缺乏基本的就業(yè)機會，被有組織的輸送到農(nóng)村務(wù)農(nóng)。因為這兩次經(jīng)歷，我們對大城市、對城市的產(chǎn)業(yè)，既愛又恨。這造成了我們現(xiàn)在走上另一種傾向：過度注重城市中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，甚至把產(chǎn)業(yè)的重要性極端化了。
問：你不贊成“產(chǎn)城融合”？
劉春成：我反對過度強調(diào)產(chǎn)業(yè)對于城市的重要性。城市是個綜合體，產(chǎn)業(yè)本來就是城市必須具備的功能。就像心臟對于人的身體而言很重要，是提供身體運行的動力源，但沒有說“人心融合”的；肺主導(dǎo)呼吸系統(tǒng)也很重要，也沒有“人肺融合”的觀點。這是因為循環(huán)系統(tǒng)和呼吸系統(tǒng)是人體綜合系統(tǒng)的一部分，必須要有，但要適度，打個極端的比方，如果一個體重140斤的人長一個40斤的心臟，會有什么后果？
同理，產(chǎn)業(yè)是一個城市的動力系統(tǒng)，不可或缺，但動力過強或者動力不足同樣有害。對任何一個城市而言，與其相匹配的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成和產(chǎn)業(yè)規(guī)模都應(yīng)該是適度的。我們現(xiàn)在似乎覺得城市動力越強越好，產(chǎn)業(yè)越強越好，這種“唯產(chǎn)業(yè)論”是非常有害的，也是現(xiàn)在大部分城市病的根源。
城市只有兩類產(chǎn)業(yè)：必需產(chǎn)業(yè)和附加產(chǎn)業(yè)。必需產(chǎn)業(yè)能夠保證城市的健康運行，讓市民獲得重要的服務(wù)保障和幸福感；附加產(chǎn)業(yè)讓這個城市有張力，有顯示度，有影響力。城市的必需產(chǎn)業(yè)不可或缺，好的城市會把必需產(chǎn)業(yè)做細(xì)、做實；而城市的附加產(chǎn)業(yè)是要慎重選擇、慎重推進(jìn)的。對城市而言，必需產(chǎn)業(yè)是政府應(yīng)該更多花力氣去做的；而對于附加產(chǎn)業(yè)，一定要通過多方面智慧綜合判斷，多尊重市場主體的意志，依靠市場主體的能動性去做。
就城市經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)而言，必需產(chǎn)業(yè)是“里子”，附加產(chǎn)業(yè)是“面子”，目前的基本情況就是重“面子”，輕“里子”，很多“城市病”就因此而生。
我們?nèi)鄙贅?gòu)建和運營大城市的成功經(jīng)驗，特別是近代以來，我們在城市發(fā)展的理論和實踐方面都大大落后于發(fā)達(dá)國家；甚至在亞洲，也從典范變成了追隨者。過去幾十年的城市政策和發(fā)展問題，忽視了城市系統(tǒng)的復(fù)雜性和自適應(yīng)能力，難以把握其特定的規(guī)律，也讓我們對于超大城市有些揮不去的恐懼感。
問：無論是恐懼還是反對，這種對大城市的警惕、限制的政策，對中國城市的發(fā)展會有什么影響？因為過去這十多年和未來一段時間，無疑是中國城市化發(fā)展非常關(guān)鍵的時期。
劉春成：這種被陰影所影響，或者說這種恐懼，明顯已經(jīng)造成了巨大的惡果。這種惡果就是，以西方國家的標(biāo)準(zhǔn)，中國已經(jīng)擁有了全世界規(guī)模最大的城市——中國現(xiàn)在的大城市比其他國家加起來的總和可能還要多——我們卻還在否定、還在討論，是不是要提超大城市，是不是要提城市群。這種視而不見已經(jīng)是最大的后果了！
中國的基本國情是將近15億的總?cè)丝凇⒖衫玫挠邢尥恋?、全面實現(xiàn)小康社會的發(fā)展目標(biāo)。脫離這個起點，中國的城鎮(zhèn)化問題便無法解決。人口和資源是被動性約束，發(fā)展是主動性約束。形象地說，人口和資源逼迫人口向城市高度聚集，而發(fā)展則要求聚集得舒適且富足。由于我們同時受到這兩方面的制約，所以必須以人口和資源為左右邊界，尋求城鎮(zhèn)化的合理道路，這就是中國城鎮(zhèn)化最基本的國情，是認(rèn)知中國城鎮(zhèn)化道路的出發(fā)點。
簡單地表達(dá)對大城市的好惡已經(jīng)沒有意義，而是要考慮怎樣管理以大城市為主導(dǎo)的城市群。這個題目已經(jīng)非常清晰了！
城市疏解考驗決策者智慧
問：您認(rèn)為“產(chǎn)城融合”這個提法是錯的？
劉春成：我說它片面，而且這種片面理論觀點在實踐中會導(dǎo)致極端的結(jié)果。剛才我舉的那個例子就是一種極端情況的類比，產(chǎn)業(yè)對于城市系統(tǒng)而言是動力系統(tǒng)，但是這個子系統(tǒng)一定要和整個城市系統(tǒng)的規(guī)模和特點相匹配，動力不足與動力過強都是不好的，就比如一個人的心臟要是占了人全部體重的三分之一，我不知道這個人怎么去生存。
問：這只是形象地比喻，如果投射到城市建設(shè)發(fā)展上，是否可以理解為：目前城市土地供給的失衡——產(chǎn)業(yè)用地相對過多，而住宅用地和公共服務(wù)用地不足——都跟這個理念有關(guān)？
劉春成：是的，產(chǎn)業(yè)比重過大必然帶來城市土地供給的失衡。目前，大部分城市對于產(chǎn)業(yè)用地的供給比較充足，相較之下，住宅用地和公共服務(wù)用地比例就相對較低。但是，這并不意味著住宅的供地絕對量少了，這要分析一下具體城市的總體用地規(guī)模是否合適，目前被歸為城市服務(wù)用地的很多內(nèi)容，是符合城市必需產(chǎn)業(yè)的范疇的，只是對于城市附加產(chǎn)業(yè)的用地給了太多的特別照顧，根本上說就是一種過度的產(chǎn)業(yè)狂熱。就像有些人健身，練肌肉練過了，肌肉超級發(fā)達(dá)而整個人并不健康。中國目前的“城市病”，很大部分是因為不恰當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策、不健康的產(chǎn)業(yè)取向造成的。
舉個例子：城市要有空氣和水，而對空氣和水最大的破壞都是產(chǎn)業(yè)。比如霧霾，最大的污染源都是產(chǎn)業(yè)——但是，我們治霾的時候，去管機動車，把小燒烤管的很嚴(yán)，把飯館排放油煙管的很嚴(yán)。其實我們越來越清楚，達(dá)標(biāo)機動車的排放和產(chǎn)業(yè)排放根本不是一個數(shù)量級的，一個化工廠的排放量頂千百個飯館。但是，為什么決策者會特別輕易地去限制飯館這種與城市必需產(chǎn)業(yè)，而把附加產(chǎn)業(yè)的東西放縱了？這里面肯定有政績導(dǎo)向的問題，也有對于產(chǎn)業(yè)短缺的恐懼，生怕城市的產(chǎn)業(yè)動力不足，寧可產(chǎn)能過剩也在所不惜。
其實，城市里增加大量就業(yè)，留住人的是必需產(chǎn)業(yè)；很多城市現(xiàn)在做反了，他們積極引進(jìn)、鼓勵支持，把大量資源拿來投入的恰恰是附加產(chǎn)業(yè)。所以，城市需要多一些精力去關(guān)注必需產(chǎn)業(yè)，更加嚴(yán)格審慎地去選擇附加產(chǎn)業(yè)，這個城市才會好。
問：一般會認(rèn)為，化工這些經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)是城市的必需產(chǎn)業(yè)但您對城市附加產(chǎn)業(yè)和必需產(chǎn)業(yè)的定義恰好相反。
劉春成：必需產(chǎn)業(yè)是指和人生存最相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，比如理發(fā)店、洗衣店。有的必需產(chǎn)業(yè)是和城市規(guī)模相關(guān)的，雜貨店是小城鎮(zhèn)的必需產(chǎn)業(yè)，大型購物中心則是大城市的必需產(chǎn)業(yè)。還有，在大城市，修指甲都成產(chǎn)業(yè)了，這就是基于人的自然生存需求的細(xì)化而延伸的產(chǎn)業(yè)，這才叫必需產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)通常和環(huán)境是和諧相處的，甚至還會優(yōu)化環(huán)境，減少單位排放量——這就是大城市的好處。這一類產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)該鼓勵人去干，而化工廠的產(chǎn)品也許可以用來為更大區(qū)域的人們提供服務(wù)，但對我們這個城市本身而言是有利有弊的，不一定非要干才行，就應(yīng)該慎重選擇。
缺少對于城市產(chǎn)業(yè)的正確分析，盲目且不計成本的發(fā)展熱門的附加產(chǎn)業(yè)是我們城市化中屢屢發(fā)生城市病的重要原因。產(chǎn)業(yè)怎樣分類，應(yīng)該與研究對象相對應(yīng)，城市產(chǎn)業(yè)的劃分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與城市系統(tǒng)相對應(yīng)。
問：但是我們也看到，最近一些大城市，恰恰在去掉一些你定義的必需產(chǎn)業(yè)，你怎么看？
劉春成：城市需要必需產(chǎn)業(yè)，但必需產(chǎn)業(yè)和城市系統(tǒng)要相輔相成。北京現(xiàn)在去掉了一些城市功能，就像有的人要減肥一樣。但是，減肥過程中同樣有學(xué)問，經(jīng)過努力把該減的贅肉減掉、得到好身材，就是成功的；雖然努力了，卻效果不明顯，或者雖然瘦了卻得了“貧血癥”等，就是失敗的。這項工作需要勇氣和毅力，也很考驗智慧，但不代表方向不對。
問：你認(rèn)為北京疏解部分城市功能的方向是對的，那么哪些功能該疏解，哪些不該疏解？
劉春成：這很考驗決策者和執(zhí)行者集成智慧的水平。現(xiàn)在大家都在發(fā)言，都在表達(dá)意見，這些建議和意見通常不會很完整，這是因為大家在城市中的位置不同，但是或多或少都有正確的成分，有些意見要點還會是唯一的，這就更加珍貴。決策者和執(zhí)行者只要能把這些分散的智慧集成起來，就會做到順勢而為、事半功倍。決策者要認(rèn)識和適應(yīng)城市的隱秩序。
城投債的高峰即將過去
問：最近這十幾年，中國城市的開發(fā)和建設(shè)是個非常快速的浪潮式的推進(jìn)，新城新區(qū)是常見的城市發(fā)展模式，而城投公司負(fù)債運營開發(fā)則是典型手段，你怎么看新城新區(qū)模式？你認(rèn)為中國的城投債會如有些人擔(dān)心的那樣發(fā)生債務(wù)危機嗎？
劉春成：中國為什么用新區(qū)建設(shè)的模式，要在一個比較長的時間維度中來分析，才會有比較客觀的結(jié)論。改革開放后，幾乎所有的中國城市在剛開始啟動城市建設(shè)的時候，原有的城市區(qū)域都是很小的，人口密度很大，而且這些城區(qū)基本上是農(nóng)村汪洋大海中的城市孤島。這種情況下，城市要擴大，正確的出路就是擴大面積——無論是否使用“新城”還是“新區(qū)”的概念，它必然需要額外占地，因為原來的城市面積太小，對于原有居民來說已經(jīng)很局促了，更無法滿足即將進(jìn)入的新移民。
比如北京，八十年代的時候，現(xiàn)在的三環(huán)附近叫近郊區(qū)，五環(huán)外就是遠(yuǎn)郊了?，F(xiàn)在北京城區(qū)面積擴大了很多，但是有數(shù)據(jù)表明，城市面積的擴大低于吸納人口的增長，這說明了什么？少占地多辦事。
在城市擴展過程中，城投作為城市開發(fā)建設(shè)的重要主體發(fā)揮了巨大作用。不過隨著城市化的進(jìn)程，現(xiàn)在的城投已經(jīng)不是過去的城投了，這個歷史節(jié)點已經(jīng)過去了，整個中國的大規(guī)模城市建設(shè)告一段落了，接下來是城市的提升、完善、調(diào)整。
問：所以從這個角度來講，你不是特別擔(dān)心城投債問題？
劉春成：不擔(dān)心?，F(xiàn)在中國的城市布局中，只有局部地區(qū)還會有較大規(guī)模建設(shè)，從全國整體來看，城市建設(shè)逐步轉(zhuǎn)入精細(xì)化階段，注重提升城市系統(tǒng)的整體效率，城市開始由過去一邊倒的拆少建多，局部變成拆多建少。不僅北京、上海，包括很多二線城市，對于老城區(qū)、人口密集區(qū)，也已經(jīng)明確提出要拆多建少。
問：換言之，城投債的債務(wù)規(guī)模峰值差不多也就這幾年，然后會往下走？
劉春成：肯定的。在城市快速擴張的過程中，會形成相當(dāng)規(guī)模的地方債務(wù)，這就需要城市的產(chǎn)業(yè)盡快培育發(fā)展，形成可持續(xù)的地方稅收，不斷增強的地方財政能力可以逐步消化建設(shè)期形成的債務(wù)。這就和前面講到的必需產(chǎn)業(yè)和附加產(chǎn)業(yè)有密切的關(guān)系，特別是附加產(chǎn)業(yè)是一把“雙刃劍”，如果附加產(chǎn)業(yè)選擇得當(dāng)，促進(jìn)發(fā)展有力，就可以形成大量的稅收，有助于從根本上解決債務(wù)問題。反之，如果附加產(chǎn)業(yè)選擇不當(dāng)，在耗費大量地方財力后發(fā)展失敗，就會給地方的債務(wù)雪上加霜，帶來嚴(yán)重的后果。所以，發(fā)展城市附加產(chǎn)業(yè)不能一哄而上，要根據(jù)各自城市的具體特點慎重選擇，爭取獲得比較優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢發(fā)展。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟觀察報 2017-08-02
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