——以山東省為例
市民化工作任重道遠
近年來，為貫徹落實中央關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的決策部署，山東省在全國率先實踐，提出了統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)外來務(wù)工人員、城中村城邊村原有居民、就地轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)民等“三個市民化” 的工作思路，編制了《山東省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化規(guī)劃（2016-2020年）》，研究制定了以加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實施意見為“1”，以支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的意見、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤的實施意見等為“N”的政策體系，市民化工作成效顯著。2016年，山東省常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率達59.02%和49.03%，同比提高2.01、1.53個百分點，高出全國1.67和7.83個百分點。
然而,當(dāng)前山東省面臨的市民化工作依然任重道遠。據(jù)測算,全省仍有各類農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口2250余萬人,其中城鎮(zhèn)外來務(wù)工人員、城中村城邊村原有居民、農(nóng)村就地轉(zhuǎn)移就業(yè)人口分別約占三分之一。去年年初，為全面摸清全省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口底數(shù)、找準(zhǔn)問題、找對原因、對癥下藥，省政府組織開展了新型城鎮(zhèn)化調(diào)研，組織省內(nèi)5所大專院校、科研機構(gòu)組成課題組，深入部分縣、市、區(qū)進行蹲點，通過入戶訪談、問卷調(diào)查等形式，分群體、分年齡段、分區(qū)域，進行深入調(diào)研，得出了9個主要結(jié)論：
一是外來務(wù)工人員和農(nóng)村地區(qū)就地轉(zhuǎn)移就業(yè)人員進城落戶意愿強烈。二是縣城是各類農(nóng)民工進城落戶的首選地。三是地級以上城市是農(nóng)村籍在校大學(xué)生進城落戶首選地。四是農(nóng)村適齡未婚青年進城落戶比重逐步提高。五是進城落戶意愿與學(xué)歷正相關(guān)，與年齡負相關(guān)。六是讓子女接受良好教育是進城落戶的第一驅(qū)動力，發(fā)展機會、生活質(zhì)量位列其后。七是多數(shù)農(nóng)民認為土地對家庭比較重要，希望長期保留宅基地使用權(quán)和土地承包權(quán)。八是城中村城邊村原有居民拆遷改造意愿很高。九是城中村城邊村原有居民非農(nóng)就業(yè)成為主要就業(yè)形態(tài)。
在調(diào)查了解農(nóng)民工和農(nóng)民進城意愿等的同時，還調(diào)查分析了制約各類群體進城落戶的因素，主要有九個方面：
一是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)穩(wěn)定性差、收入水平低。二是農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老保險、職工醫(yī)療保險人員比例低。三是城市房價貴、生活成本高。四是農(nóng)民擔(dān)心失去“三權(quán)”權(quán)益、不再享受支農(nóng)惠農(nóng)優(yōu)惠政策。五是戶籍政策落實不到位，農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)仍存障礙，居住證制度客觀上降低了遷移戶口的必要性。六是城中村城邊村“村改居”不徹底，居民對集體經(jīng)濟改制有顧慮，多數(shù)村民擔(dān)心失去生活保障和集體資產(chǎn)流失或被侵吞。七是城鎮(zhèn)中小學(xué)等公共資源配置嚴重滯后。八是城鎮(zhèn)化布局形態(tài)不盡合理，城鎮(zhèn)承載能力和輻射帶動能力不強。九是部分與城鎮(zhèn)化關(guān)聯(lián)度較高的政策事項客觀上發(fā)生逆向作用。
重點做好四方面工作
推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是長期過程，更是一項極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既需要個人、團體、企業(yè)等各種社會力量的廣泛參與，更離不開政府的引導(dǎo)?；谕七M市民化的現(xiàn)實基礎(chǔ)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的利益訴求，必須充分發(fā)揮政府的科學(xué)引導(dǎo)作用，推進基本公共服務(wù)均等化，構(gòu)建市民化多級空間載體，提升城鎮(zhèn)人口集聚功能，統(tǒng)籌推進相關(guān)領(lǐng)域制度改革，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化體制機制，促進城鎮(zhèn)化提質(zhì)增效。重點做好四個方面：
一、堅持統(tǒng)籌兼顧分類施策，加快三個市民化進程。積極探索多種形式的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化模式，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口根據(jù)自身需求、適應(yīng)能力和現(xiàn)實基礎(chǔ)，自主選擇市民化方式，促進不同人群在大中小城市和小城鎮(zhèn)落戶定居。一是積極推進城鎮(zhèn)外來務(wù)工人員市民化。重點引導(dǎo)外來務(wù)工人員及其隨遷家屬、農(nóng)村籍大中專學(xué)生和退役軍人、在城鎮(zhèn)購房的農(nóng)村人口等人群在城鎮(zhèn)落戶。強化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐，提升外來務(wù)工人員就業(yè)和收入水平，保障進城落戶農(nóng)民農(nóng)村權(quán)益，多渠道解決農(nóng)民工住房需求，推動外來務(wù)工人員融入城市。二是穩(wěn)步推進城中村城邊村原有居民市民化。因地制宜采用整村改造、局部拆建、綜合整治等方式，統(tǒng)籌推進城中村、城邊村改造，到2020年基本完成城市建成區(qū)內(nèi)城中村改造。將城中村城邊村原有居民逐步納入城市社區(qū)治理，優(yōu)化教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施布局，提升住區(qū)環(huán)境宜居水平。三是扎實推進農(nóng)村地區(qū)就地轉(zhuǎn)移就業(yè)人口市民化。進一步提升小城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)公共服務(wù)供給能力、產(chǎn)業(yè)支撐能力和管理水平，促進鎮(zhèn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施向周邊村莊延伸，實施農(nóng)村新型社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)“兩區(qū)同建”，推動農(nóng)村新型社區(qū)人口納入城鎮(zhèn)化管理。
二、加強市民化載體建設(shè)，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)。尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，注重發(fā)揮城市群主體作用，深入實施《山東半島城市群發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》，推動山東半島城市群上升為國家戰(zhàn)略，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、開放式、一體化的山東半島城市群發(fā)展新格局，繼續(xù)保持全國第四大城市群地位，縮小與長三角、珠三角、京津冀三大世界級城市群的差距。做大做強濟南、青島兩大核心城市，積極推進濟南新舊動能轉(zhuǎn)換先行區(qū)和青島西海岸國家級新區(qū)建設(shè)，爭取國家中心城市政策支持，提升濟南、青島“雙核”首位度，增強濟南和青島兩大都市圈的綜合競爭力。推進城鎮(zhèn)密集區(qū)有機聚集、網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，做優(yōu)做強煙威、東濱、濟棗菏、臨日四個都市區(qū)，實施城鎮(zhèn)體系“壯腰”工程，積極推進中小城市試點和新生小城市培育，到2020年，培育8個新的大城市、15個中等城市、15個Ι型小城市、10個新生小城市和30個重點示范鎮(zhèn)，完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展格局，夯實市民化載體。
三、強化綜合配套改革，完善市民化政策體系。加快建立以《關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實施意見》為“1”，以戶籍制度改革、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障、土地制度改革和農(nóng)村集體資產(chǎn)處置等若干政策為“N”的政策體系，完善配套措施。一是建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與財政轉(zhuǎn)移支付、城鎮(zhèn)化建設(shè)用地規(guī)模增加、財政支持基礎(chǔ)設(shè)施掛鉤機制，構(gòu)建“錢隨人走、地隨人走”的資源分配機制。二是科學(xué)測算人口市民化成本和轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，厘清政府和市場職能邊界，建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶的經(jīng)濟壓力。三是充分發(fā)揮財政資金在推進人口市民化中的主體作用，鼓勵引導(dǎo)社會資本、金融機構(gòu)等積極參與人口市民化進程，逐步建立政府引導(dǎo)、市場運作的多元化、可持續(xù)的資金保障機制。四是切實發(fā)揮土地對推進人口市民化的要素支撐和資源保障作用，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，強化城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和城中村改造用地保障。五是積極開展行政區(qū)劃調(diào)整，推進撤縣設(shè)市或撤縣（市）設(shè)區(qū)進程，拓展城市發(fā)展空間。加快撤鎮(zhèn)設(shè)街辦、撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模和布局。對已建成的大型農(nóng)村新型社區(qū)，達到標(biāo)準(zhǔn)要求的探索試點設(shè)鎮(zhèn)或街辦。
四、健全工作推進機制，加強市民化制度保障。一是強化市民化發(fā)展監(jiān)測。建立季報送、半年通報的數(shù)據(jù)監(jiān)測共享報表制度，健全統(tǒng)計監(jiān)測指標(biāo)，統(tǒng)一統(tǒng)計口徑和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，加快完成市民化數(shù)據(jù)監(jiān)測共享平臺建設(shè)，建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的統(tǒng)計監(jiān)測體系，推進相關(guān)信息互聯(lián)互通和資源共享，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的動態(tài)管理和實時跟蹤。二是優(yōu)化市民化監(jiān)督考核。研究制定市民化綜合考核指標(biāo)體系，完善考核方法，注重考核實效，強化結(jié)果運用，充分發(fā)揮考核“風(fēng)向標(biāo)”、“指揮棒”和“助推器”的作用，科學(xué)引導(dǎo)各地加快市民化工作進程。三是強化宣傳引導(dǎo)。編制印發(fā)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作手冊，加大相關(guān)政策宣傳力度，及時宣傳報道各地發(fā)展的政策措施、工作動態(tài)和先進經(jīng)驗，廣泛凝聚社會共識，營造良好環(huán)境和濃厚氛圍。
作者為山東省城鎮(zhèn)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任耿慶海，山東省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳城鎮(zhèn)化發(fā)展指導(dǎo)處調(diào)研員麻鵬飛，山東省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳城鎮(zhèn)化發(fā)展指導(dǎo)處科長康守寶
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：社會科學(xué)報第1572期第2版
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