摘要：目前,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化程度明顯偏低,在城鎮(zhèn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)融入、政治融入、社會(huì)融入和文化融入方面存在種種困難,成本分擔(dān)機(jī)制不完善是阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的攔路虎,戶籍門檻與福利差距是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶難的壁壘,等級(jí)制的城市行政體制是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化均衡配置資源的障礙,農(nóng)村土地制度改革滯后是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的延緩器,不合理的財(cái)稅體制是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要制約因素。到2020年,推動(dòng)一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的總體思路是,堅(jiān)持以難帶易、以點(diǎn)帶面、以小帶大、以新帶舊四大基本原則,堅(jiān)持縮小城鄉(xiāng)區(qū)域福利差距、強(qiáng)化市民化法律賦權(quán)兩個(gè)核心導(dǎo)向,聚焦"進(jìn)得來(lái)"、"過(guò)得好"、"離得開"、"可持續(xù)"四個(gè)主要內(nèi)容,抓好隨遷子女進(jìn)城入學(xué)、家庭成員定居落戶兩個(gè)關(guān)鍵步驟。推動(dòng)一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵舉措包括,完善公共成本分擔(dān)機(jī)制、推動(dòng)公共資源配置市民化導(dǎo)向的城市行政制度改革、加強(qiáng)基本公共服務(wù)均等共享的城鄉(xiāng)戶籍一體化改革、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有償退出與帶資進(jìn)城的土地政策、完善一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)權(quán)事權(quán)匹配機(jī)制。
推動(dòng)一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化環(huán)境發(fā)生深刻變化，主要體現(xiàn)為圍繞一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移的首要任務(wù)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新常態(tài)、體制機(jī)制創(chuàng)人口市民化的利益結(jié)構(gòu)與內(nèi)外環(huán)境進(jìn)入多變區(qū)、體新的新格局對(duì)推進(jìn)一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化帶來(lái)制改革與制度創(chuàng)新進(jìn)入深水區(qū)、實(shí)踐模式與利益博了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，使一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的弈進(jìn)入探索區(qū)。
一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是城鄉(xiāng)二元戶籍下的制度性身份標(biāo)識(shí)
城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其附著的福利政策使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口既是一種職業(yè)性身份，更是一種制度性身份(張貢生，2016) 。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡管實(shí)現(xiàn)了就業(yè)非農(nóng)化，但沒有實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)化，無(wú)法與城鎮(zhèn)戶籍人口享受同等的公共服務(wù)與社會(huì)福利。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的制度性身份標(biāo)識(shí)，具體表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨的雙重福利差別明顯、對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的賦權(quán)維權(quán)制度缺失。
( 一) 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口直接受困于城鄉(xiāng)區(qū)域之間的雙重福利級(jí)差
戶籍制度與城市福利制度相互依存、緊密相連，在戶籍制度附加的社會(huì)福利功能依然存在的情況下，教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、社會(huì)保障等公共服務(wù)的享有前提是戶籍身份，只有獲得有本地戶口的城市居民才能夠享有;區(qū)域之間的市場(chǎng)性福利差別明顯，城市基礎(chǔ)設(shè)施、個(gè)人發(fā)展機(jī)會(huì)、環(huán)境衛(wèi)生和文化氛圍等一系列非競(jìng)爭(zhēng)性的公共品，與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平緊密相連，不同城市居民之間非戶籍福利的差異取決于城市之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異。城鄉(xiāng)之間的福利級(jí)差與區(qū)域之間的福利級(jí)差相互疊加，決定了特定城市戶籍的含金量，大城市和特大城市的戶籍含金量明顯高于中小城市和小城鎮(zhèn)(馬曉河等，2010)。
( 二) 賦權(quán)基礎(chǔ)源不穩(wěn)定是阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口
市民化的根本原因農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能否獲得權(quán)利以及獲取什么樣的權(quán)利，不是由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為公民資格所決定的，而是基于政府行政權(quán)力的賦予與承認(rèn)，即學(xué)者提出的“行政賦權(quán)”，必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)利不確定性，行政機(jī)關(guān)既可以賦權(quán)，也就可以“限權(quán)”，甚至“去權(quán)”。這就決定了基于行政賦權(quán)而獲得的權(quán)利，不是具有當(dāng)然性的權(quán)利，而是具有或然性的權(quán)利。這也就解釋了為什么農(nóng)民工所擁有的權(quán)益是不完整的權(quán)益體系，為什么農(nóng)民工獲取權(quán)利的過(guò)程具有漸進(jìn)性和不確定性。另外，維權(quán)渠道不健全，一是組織維權(quán)不利，在現(xiàn)行法律框架下，工會(huì)、婦聯(lián)等群眾性組織難以滿足農(nóng)民工的權(quán)益訴求;二是自我維權(quán)形同虛設(shè)，不在戶籍所在地工作的農(nóng)民工，就沒有機(jī)會(huì)參加當(dāng)?shù)氐娜舜筮x舉，盡管法律沒有剝奪農(nóng)民工通過(guò)人大代表的方式進(jìn)行維權(quán)的權(quán)利，但在現(xiàn)實(shí)中這一方式無(wú)法實(shí)現(xiàn)( 湯云龍，2011)。
二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵是家庭定居決策
目前，不同學(xué)者從不同角度對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化予以了理論解釋，但從各地市民化實(shí)踐調(diào)研來(lái)看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是農(nóng)民工以家庭為單位、以進(jìn)城務(wù)工為起點(diǎn)，按照收益最大化和現(xiàn)實(shí)可行的經(jīng)濟(jì)理性，逐漸獲取城鎮(zhèn)生活要素，自覺自愿實(shí)現(xiàn)定居落戶的過(guò)程。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化既要實(shí)現(xiàn)非正規(guī)就業(yè)市場(chǎng)的農(nóng)民工向正規(guī)勞動(dòng)力市場(chǎng)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工人的職業(yè)轉(zhuǎn)變，又要實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民工向市民的制度身份的轉(zhuǎn)變。
( 一) 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的核心是市民化需求與市民化供給的匹配、市民化意愿與市民化能力的匹配
根據(jù)陳昭玖《農(nóng)民工市民化:意愿與能力的匹配》，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化可以從公共產(chǎn)品供需的角度予以辨識(shí)。“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”在邏輯上可以假設(shè)為一系列的公共產(chǎn)品，表現(xiàn)為“落戶證”，各級(jí)政府是“落戶證”這個(gè)公共產(chǎn)品的供給者，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是“落戶證”這個(gè)公共產(chǎn)品的需求者，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口根據(jù)自身的稟賦特征、行為能力等，形成差別化的“落戶證”需求。從公共產(chǎn)品供需匹配的視角看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是城市承載力(最大供給規(guī)模) 、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口容量(最大需求規(guī)模) 、入戶積分制等落戶機(jī)制(供需匹配機(jī)制) 共同作用下形成的開放的落戶證數(shù)量 ( 供需平衡水平) 。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化也是一個(gè)市民化意愿與市民化能力匹配的過(guò)程，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市、轉(zhuǎn)換為市民的能力非常重要。一般而言，就業(yè)穩(wěn)定、收入較高、教育良好的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更容易融入城市生活，對(duì)完成市民化轉(zhuǎn)換的能力更強(qiáng)、條件更好。根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的雙重供需匹配機(jī)制，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是從“供給不足、需求過(guò)剩”失衡狀態(tài)到制度約束調(diào)整(入戶積分制等) 到誘致性制度變遷的過(guò)程，最終達(dá)到供需均衡狀態(tài)(朱信凱，2017)。
( 二) 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不等于城鎮(zhèn)戶籍，也不等于城鎮(zhèn)公共服務(wù)，關(guān)鍵是要考察基于家庭定居的市民化決策
第一，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化≠城鎮(zhèn)戶籍化。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化被認(rèn)為是一個(gè)簡(jiǎn)單的戶籍問(wèn)題。自1992 年以來(lái)，國(guó)家不再包攬城鎮(zhèn)居民的生老病死等福利，城鎮(zhèn)戶籍的含金量明顯下降，反倒是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在家鄉(xiāng)的土地“金貴”起來(lái)，一些近郊區(qū)縣的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口甚至對(duì)城鎮(zhèn)戶籍出現(xiàn)排斥。因此，農(nóng)民工市民化如果僅由一紙城鎮(zhèn)戶籍來(lái)解釋顯然就說(shuō)不通了。
第二，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化≠城鎮(zhèn)公共服務(wù)均等共享化。這種認(rèn)識(shí)觀察到了城鎮(zhèn)戶籍背后的公共服務(wù)實(shí)質(zhì)，但限于把現(xiàn)有政府部門歸口將不同層次、不同性質(zhì)的公共服務(wù)打包在一起，但實(shí)際上農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并不需要所有公共服務(wù)，更不會(huì)同時(shí)需要所有公共服務(wù)，甚至忽視了不同公共服務(wù)之間的掣肘關(guān)系，一些城鎮(zhèn)政府往往是“不疼不癢給幾項(xiàng)，殘羹冷炙分一些”，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化關(guān)鍵性的公共服務(wù)仍難以獲取。
第三，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵是家庭定居城鎮(zhèn)。市民化必須以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭為單位，考察其定居落戶的實(shí)際需求、影響要素和滿足途徑，必須聚焦于全生命周期關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)的定居決策，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并非時(shí)時(shí)刻刻都面臨著市民化的抉擇，他們往往是在結(jié)婚生育、舉家遷移、子女入學(xué)時(shí)才會(huì)考慮到市民化問(wèn)題。
( 三) 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭定居城鎮(zhèn)實(shí)際上是一個(gè)包括三個(gè)層次的決策過(guò)程
第一層次是家庭定居決策。影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在務(wù)工城鎮(zhèn)定居的要素有6 個(gè)，分別是落戶資格、城鎮(zhèn)住房、社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)村土地、家庭狀況、觀念意識(shí)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只有同時(shí)具備以上六個(gè)要素或按其個(gè)體偏好認(rèn)定基本具備時(shí)才會(huì)選擇實(shí)際落戶。在6 個(gè)要素中，落戶權(quán)的突破具有牽引全局的作用。賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶權(quán)，等于使他們獲取大體等同的公共服務(wù)權(quán)利，可顯著提高其城鎮(zhèn)生活的便利性和家庭遷移的完整性。
第二層次是公共服務(wù)供給。主要是隨遷子女教育、住房保障、居民保險(xiǎn)、社會(huì)救助四項(xiàng)。如果賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶權(quán)，則農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以基于實(shí)際需要隨時(shí)落戶，享受到與城鎮(zhèn)戶籍居民同等的公共服務(wù)。在落戶權(quán)所包含的四項(xiàng)公共服務(wù)權(quán)利中，核心和關(guān)鍵是隨遷子女教育。
第三層次是實(shí)際落戶過(guò)程。以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在務(wù)工城鎮(zhèn)實(shí)際辦理落戶手續(xù)為準(zhǔn)，這是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的總?cè)肟诤托问浇K點(diǎn)。但落戶并不等同于市民化，單純的一紙戶籍并不能激起農(nóng)民工的興趣，目前中西部大部分中小城市已實(shí)現(xiàn)戶籍放開，但并未出現(xiàn)明顯的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶熱潮。市民化和落戶之間形成事實(shí)上的重合關(guān)系，往往是由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的定居決策行為所決定的(趙俊超，2017)。
三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度普遍偏低
根據(jù)《2016 年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2016 年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到28171 萬(wàn)人，其中，外出農(nóng)民工16934 萬(wàn)人，在外出農(nóng)民工中，進(jìn)城農(nóng)民工13585萬(wàn)人，進(jìn)城農(nóng)民工是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要對(duì)象。
( 一) 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的女性比例穩(wěn)步提升，新生代農(nóng)民工成為主體，受教育水平不高，缺乏職業(yè)技能培訓(xùn)
從性別結(jié)構(gòu)來(lái)看，根據(jù)《2016年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，在全部農(nóng)民工中，男性占 65.5%，女性占34.5%，女性占比比上年提高0. 9 個(gè)百分點(diǎn)。其中，外出農(nóng)民工中男性占68. 3%，女性占 31.7%; 從年齡結(jié)構(gòu)來(lái)看，農(nóng)民工仍以青壯年為主，2016年農(nóng)民工平均年齡為39 歲，比上年提高0. 4 歲; 1980 年及以后出生的新生代農(nóng)民工已逐漸成為農(nóng)民工的主體，占全國(guó)農(nóng)民工總量的49. 7%，比上年提高1.2 個(gè)百分點(diǎn); 從教育培訓(xùn)來(lái)看，農(nóng)民工中，未上過(guò)學(xué)的占1%，小學(xué)文化程度占13. 2%，初中文化程度占59. 4%，高中文化程度占17%，大專及以上占9.4%; 接受過(guò)農(nóng)業(yè)和非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)的農(nóng)民工占32. 9%，比上年下降0. 2 個(gè)百分點(diǎn)。此外，受觀念與收入的限制，農(nóng)民工很少主動(dòng)增加對(duì)專業(yè)技能的投入，職業(yè)多以體力勞動(dòng)為主，流動(dòng)性較大，致使農(nóng)民工市民化的根基薄弱。
( 二) 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)狀況、流動(dòng)方向、市民化意愿的趨勢(shì)性變化越來(lái)越明顯
從就業(yè)狀況看，根據(jù)中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院近50名研究人員2016 年的春節(jié)返鄉(xiāng)調(diào)查，農(nóng)民工就業(yè)形勢(shì)總體穩(wěn)定，但穩(wěn)中有憂，東部“機(jī)器替人”壓力加大，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)“看上去很美”，一些農(nóng)民工“雄心勃勃返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，卻灰頭土臉又出去”，年輕農(nóng)民工抱怨體面工作難找，老一輩農(nóng)民工擔(dān)心“丟飯碗”。從流出方向看，外出農(nóng)民工增速回落，跨省流動(dòng)農(nóng)民工減少，西部地區(qū)農(nóng)民工快速增長(zhǎng)(胡杰成，2011)。特殊的逆城鎮(zhèn)化開始出現(xiàn)，一些年齡偏大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市缺乏必要的公共服務(wù)和社會(huì)保障，不得不選擇逆向流回農(nóng)村。從落戶意愿看，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組(2011) 調(diào)查顯示，80%的被調(diào)查對(duì)象愿意定居城市，即使不對(duì)他們放開城市戶口，但是大城市門檻過(guò)高和小城鎮(zhèn)戶籍吸引力降低導(dǎo)致農(nóng)民工主動(dòng)市民化意愿不足(譚崇臺(tái)等，2016); 對(duì)于誰(shuí)來(lái)落戶的意愿，與第一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工具備受教育程度高、職業(yè)期望值高、物質(zhì)和精神享受要求高和工作耐受低等特點(diǎn)，他們是目前迫切需要進(jìn)行市民化的群體(卓瑪草等，2016); 對(duì)于在哪里落戶的意愿，在農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的初始時(shí)期，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口首先傾向于進(jìn)入大城市，當(dāng)在大城市的收益不能滿足日益增加的顯性和隱性生活成本后，大部分不具備相應(yīng)能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將進(jìn)入中等城市，隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口年齡的增大，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將最終進(jìn)入市民化門檻最低的小城市(葉俊燾等，2016)。
( 三) 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化程度普遍較低，主要體現(xiàn)為在城鎮(zhèn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)融入、政治融入、社會(huì)文化融入存在不同程度的困難
從經(jīng)濟(jì)融入程度看，經(jīng)濟(jì)收入低，農(nóng)民工月均收入僅為城鎮(zhèn)非私營(yíng)職工月均收入的60%左右; 就業(yè)渠道窄，往往是處于整個(gè)城市產(chǎn)業(yè)鏈和勞動(dòng)力市場(chǎng)體系的低端崗位;勞動(dòng)權(quán)益少，2016年與雇主或單位簽訂了勞動(dòng)合同的農(nóng)民工比重為35. 1%，在城鎮(zhèn)基本上沒有社會(huì)保險(xiǎn)，農(nóng)民工大部分居住在如城中村、棚戶區(qū)等人口聚集地，居住條件簡(jiǎn)陋、衛(wèi)生條件較差、生活設(shè)施落后，農(nóng)民工與城市文化生活隔離，只生活在自己的熟人社會(huì)里，社會(huì)交往網(wǎng)絡(luò)也大多是家鄉(xiāng)的圈子，逐漸成為與城市隔離的“孤島”(張桂敏，2017) 。
從政治融入程度看，農(nóng)民工參加工會(huì)組織的比例低，《2016年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，加入工會(huì)的進(jìn)城農(nóng)民工占已就業(yè)的進(jìn)城農(nóng)民工的比重僅為11. 2%，在加入工會(huì)的農(nóng)民工中，經(jīng)常參加工會(huì)活動(dòng)的僅占21. 3%; 法律途徑維權(quán)的比例低，在工作和生活中遇到困難時(shí)，找單位領(lǐng)導(dǎo)或同事的占11. 7%，找工會(huì)、婦聯(lián)和政府部門的占6. 8%，找社區(qū)的占 2.3%，當(dāng)權(quán)益受損時(shí)，只有 27.2%的進(jìn)城農(nóng)民工選擇通過(guò)法律途徑尋求解決(周少來(lái)，2016)。
從社會(huì)文化融入程度看，農(nóng)民工與城市文化生活隔離，農(nóng)民工的社交圈子往往較為狹窄，主要的交往在親友之間，大部分農(nóng)民工將業(yè)余時(shí)間都用來(lái)照顧家人、看電視，基本沒有其他文化活動(dòng)，閑暇生活較為單調(diào)，農(nóng)民工的生活與城市居民脫節(jié)，形成了與城市社會(huì)很不相同的生活方式、行為方式和文化氛圍，對(duì)融入城市產(chǎn)生一定的抵觸和抗拒。
四、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的制度性障礙
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在階層、代際、職業(yè)以及所在城市類型等方面，已經(jīng)分化成不同市民化能力與訴求的群體，在市民化中面臨的困難也千差萬(wàn)別，但共性的問(wèn)題是“錢從哪里來(lái)”、“人往哪里去”，而制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化最根本的制度性障礙還是城鄉(xiāng)戶籍制度、城市行政體制、農(nóng)村土地制度以及財(cái)政稅收政策。
( 一) “錢囧”是阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的攔路虎
1. 巨額的市民化公共成本支出是阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的攔路虎。按照2016 年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《推動(dòng)1 億非戶籍人口在城市落戶方案》，從2017 年到 2020 年每年需要安排1000 萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及隨遷子女落戶。初步測(cè)算，到 2020年需要各級(jí)財(cái)政支出的公共成本總額約為3. 9 萬(wàn)億元，每個(gè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的進(jìn)城落戶成本為13 萬(wàn)元，其中義務(wù)教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障成本分別為3. 67、3. 72、3. 32、2. 13 萬(wàn)元。在全國(guó)31個(gè)省份中，上海、廣東、北京、浙江、江蘇、福建、天津、山東、四川等9 個(gè)省份的進(jìn)城落戶公共成本超過(guò)千億規(guī)模。上海、北京、天津、浙江的人均進(jìn)城落戶公共成本位居前列，分別為 39.6、29. 7、18. 7、13. 3 萬(wàn)元。
2. 市民化公共成本的分擔(dān)機(jī)制需要進(jìn)一步完善。市民化公共成本的區(qū)域分擔(dān)結(jié)構(gòu)需要完善。據(jù)測(cè)算，從 2017 年到 2020 年實(shí)現(xiàn) 1 億人落戶目標(biāo)，東部地區(qū)需要承擔(dān)的市民化公共成本為29950億元，是市民化總成本的77%。市民化公共成本的央地分擔(dān)結(jié)構(gòu)需要完善。據(jù)測(cè)算，到 2020 年如期實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，市民化公共成本中的中央財(cái)政支出部分約為7785 億元，醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、住房保障支出金額最高，分別為 3003、2904、1216 億元，占中央財(cái)政支出的比例分別為38. 6%、37. 3%、15. 6%。中央財(cái)政為每個(gè)進(jìn)城落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口支出的公共成本平均約為2. 59 萬(wàn)元，占人均進(jìn)城落戶公共成本總額的21. 7%。中央財(cái)政支出明顯向中西部?jī)A斜，中西部所獲得中央財(cái)政支出明顯高于東部地區(qū)，如中央財(cái)政支出占比最高的省份貴州達(dá)到86%、占比最低的上海僅為4. 6%。由于中央與地方之間、東中西之間的市民化成本分擔(dān)機(jī)制沒有理順，東部地區(qū)絕大多數(shù)城市在教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)方面的歷史欠賬還比較大，給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶帶來(lái)了難度。
( 二) 戶籍門檻與福利差距是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶難的壁壘
1. 戶籍制度背后的福利分配制度提高了農(nóng)民進(jìn)入城市的門檻。城鎮(zhèn)戶籍背后附帶著幾十種權(quán)利和福利，覆蓋了勞動(dòng)就業(yè)、收入、住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等各個(gè)領(lǐng)域。城鎮(zhèn)戶口“含金量”太高，這無(wú)疑大大提高了進(jìn)城農(nóng)民成為城鎮(zhèn)市民的門檻，只有極少數(shù)人才能跨過(guò)這道門檻。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心2007 年對(duì)勞務(wù)輸出縣301 個(gè)村所做的調(diào)查，改革開放以來(lái)，因外出就業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)遷移定居的農(nóng)民工，只相當(dāng)于目前外出就業(yè)農(nóng)民工的1. 7%。戶籍制度改革一直在探索中推進(jìn)，但始終沒有從實(shí)質(zhì)上突破戶籍所包含的利益固化問(wèn)題。2014年湖北等地實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度改革，拆除了“顯性戶籍墻”，但包含諸多戶口福利的“隱性戶籍墻”并沒有完全拆除。許多一線城市實(shí)行積分落戶，表面看為農(nóng)民工提供了可能性，但積分在短期很難達(dá)到，即使可以達(dá)到，也多是農(nóng)村戶籍中的精英分子，比例小之又小(肖倩，2016)。
2. 二元戶籍制度阻礙了農(nóng)民工的身份認(rèn)同，弱化了農(nóng)民工對(duì)城市的認(rèn)同感和歸屬感。大量的進(jìn)城農(nóng)民雖然在城鎮(zhèn)有一份穩(wěn)定的職業(yè)，也常年居住在城鎮(zhèn)，但因?yàn)闆]有城鎮(zhèn)戶口，往往容易產(chǎn)生身份認(rèn)同問(wèn)題，即“我是城里人還是農(nóng)村人”的問(wèn)題。另外，城市居民由于長(zhǎng)期在二元戶籍制度所造成的權(quán)利利益分配格局中處于優(yōu)勢(shì)地位，往往容易對(duì)進(jìn)城農(nóng)民產(chǎn)生歧視甚至排斥的心理和態(tài)度，這也會(huì)加劇農(nóng)民工的城市身份認(rèn)同危機(jī)。因此，農(nóng)民雖然進(jìn)了城，但對(duì)城市缺乏認(rèn)同感和歸屬感，形成農(nóng)民工獨(dú)特的“邊緣人”心態(tài)，這種心態(tài)無(wú)疑不利于農(nóng)民工市民化進(jìn)程。
( 三) 等級(jí)制的城市行政體制是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化均衡配置資源的障礙
1. 城鎮(zhèn)行政體制的多層級(jí)控制，導(dǎo)致公共資源集中在行政等級(jí)高的大城市，行政級(jí)別較低的中小城市無(wú)法獲取充足的市民化公共資源。在現(xiàn)行城鎮(zhèn)行政層級(jí)下，我國(guó)城市行政組織系統(tǒng)包括有省級(jí)、副省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)(建制鎮(zhèn)) 等五個(gè)層級(jí)。五個(gè)層次的城市(鎮(zhèn)) 政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置盡管存在差異，但其職能性質(zhì)與內(nèi)容存在較高程度的“同構(gòu)性”。“職能同構(gòu)”的五級(jí)城市政府之間的利益博弈，導(dǎo)致中央的政策措施容易被中間層次的政府扭曲，下放的權(quán)力也很容易被中間層次的政府截留，而地方特別是基層的自主權(quán)也難以得到落實(shí)。以行政級(jí)別為基礎(chǔ)形成的等級(jí)化城鎮(zhèn)管理模式，使得城市資源通過(guò)自上而下地分配與自下而上地上繳更多地集中于中心城市，各級(jí)中心城市通過(guò)行政資源實(shí)現(xiàn)行政區(qū)域內(nèi)的壟斷式自我擴(kuò)張，低行政級(jí)別的中小城市與小城鎮(zhèn)無(wú)法獲取充足的公共城鎮(zhèn)資源、缺乏充分的公共管理職能，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供公共服務(wù)的能力非常薄弱。
2. 城鎮(zhèn)行政區(qū)劃的地域化設(shè)置，導(dǎo)致城市邊界是典型的行政地域邊界而非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邊界，不利于城市空間范圍在市場(chǎng)機(jī)制下動(dòng)態(tài)調(diào)整。自改革開放至今，盡管市鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)與行政區(qū)劃范圍有所調(diào)整，總體而言城鎮(zhèn)邊界是典型的行政地域邊界而非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邊界，城鎮(zhèn)建制屬于典型的地域型行政建制，一方面，在中西部地區(qū)大量建制市特別是通過(guò)整縣改市方式新設(shè)立的縣級(jí)市，其城市人口的增加、城市功能的完善等城市化加速發(fā)展的特征不顯著，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程;另一方面，在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，既有的城鎮(zhèn)行政區(qū)劃設(shè)置無(wú)法適用人口與產(chǎn)業(yè)的快速集聚，一些快速成長(zhǎng)的特色小城鎮(zhèn)，其經(jīng)濟(jì)規(guī)模與常住人口數(shù)量與中西部的大中城市不相上下，但只能享有建制鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，無(wú)法為大量聚集的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供市民化所必需的公共服務(wù)。
( 四) 農(nóng)村土地制度改革滯后是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的延緩器
1. 農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具有強(qiáng)烈的“土地情結(jié)”，消弱了農(nóng)民工市民化的意愿。當(dāng)前城市公共服務(wù)還未實(shí)現(xiàn)常住人口全覆蓋，進(jìn)城農(nóng)民依然享受不到與城市居民同等的社會(huì)保障權(quán)利，農(nóng)村的承包地和宅基地就是他們生活的最后保障。大量調(diào)查證實(shí)，進(jìn)城農(nóng)民不愿意放棄土地，市民化意愿較低。例如，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的研究表明，83. 6% 的農(nóng)民工希望保留承包地，只有6. 6% 的農(nóng)民工愿意有償放棄、2.6%的農(nóng)民工愿意無(wú)償放棄承包地來(lái)獲得城市戶口。由于老一代的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無(wú)法享受城市社會(huì)保障服務(wù)，普遍把農(nóng)村承包地、宅基地作為最后的保障，不愿意放棄土地(郭熙保，2016)。
2. 農(nóng)村土地“退出權(quán)”缺失使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無(wú)法獲得農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)性收益，降低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的能力。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制創(chuàng)設(shè)之初，將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定為“身份權(quán)”，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能獲得該權(quán)利。后來(lái)順應(yīng)鄉(xiāng)—城流動(dòng)的時(shí)代需求，將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一分為二，分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)用益物權(quán)屬性，允許一定形式的土地流轉(zhuǎn)。但是這種財(cái)產(chǎn)權(quán)是不完整的，因?yàn)椴荒芟駠?guó)有土地使用權(quán)那樣繼承、贈(zèng)與和抵押。宅基地屬于集體所有，禁止流轉(zhuǎn)，農(nóng)民在宅基地上建造的房屋也不能出售。因此，農(nóng)民工退出農(nóng)村、放棄農(nóng)民身份的機(jī)會(huì)成本很高，農(nóng)民工市民化意愿降低。另外，如果進(jìn)城農(nóng)民不能從承包土地、宅基地及房屋那里獲得財(cái)產(chǎn)性收入，僅靠打工獲得微薄的工資性收入，要想跨越市民化的經(jīng)濟(jì)成本門檻，是相當(dāng)困難的。因此，沒有財(cái)產(chǎn)性收入的農(nóng)民工其市民化能力嚴(yán)重不足。
3. 政府對(duì)農(nóng)村土地低價(jià)征收、高價(jià)出讓，獲得了巨大的“剪刀差”收益，降低了土地交易對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的資本支持。在財(cái)政分權(quán)制度下，財(cái)政收支壓力下的地方政府低價(jià)從農(nóng)村征收土地，再通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式高價(jià)出讓國(guó)有土地，獲得巨大的“剪刀差”收益，這削弱了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口帶資進(jìn)城落戶的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。2011—2015 年，全國(guó)國(guó)有建設(shè)用地出讓合同價(jià)金額累計(jì)達(dá)到16. 36萬(wàn)億元，2015年全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入和收益基金收入為31807. 97 億元，占地方本級(jí)一般公共預(yù)算收入的比重高達(dá)38. 3%。由于農(nóng)村土地預(yù)期收益不斷提高，財(cái)政分權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)體制在驅(qū)動(dòng)地方政府選擇土地財(cái)政的同時(shí)，也加快了農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了“非糧化”、“非農(nóng)化”趨勢(shì)，損害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，對(duì)市民化造成了負(fù)面影響(匡遠(yuǎn)配，2017)。
( 五) 不合理的財(cái)稅體制是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要制約因素
分稅制導(dǎo)致地方政府分擔(dān)市民化的財(cái)政能力嚴(yán)重不足，事權(quán)相對(duì)于財(cái)權(quán)嚴(yán)重過(guò)載，直接影響市民化進(jìn)程。1994年的分稅制改革在保障中央政府獲得更多財(cái)權(quán)的同時(shí)并沒有增加更多的事權(quán)責(zé)任，盡管明確了中央與省級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，但沒有明確省以下政府之間的財(cái)權(quán)分配框架，導(dǎo)致財(cái)權(quán)中心不斷上移，而事權(quán)中心卻又不斷下移。由于全國(guó)絕大多數(shù)的市民化公共服務(wù)是由市縣級(jí)政府提供的，基層地方政府財(cái)政問(wèn)題日趨嚴(yán)重是不爭(zhēng)的事實(shí)，地方政府只拿著不到50%的財(cái)權(quán)，卻要承擔(dān) 80%的事權(quán)。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室編制的《中國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表2015———杠桿調(diào)整與風(fēng)險(xiǎn)管理》顯示，地方政府的杠桿率偏高，截至2014 年末地方政府總負(fù)債30. 28 萬(wàn)億元。在財(cái)權(quán)緊約束下，各級(jí)城市政府往往局限于優(yōu)先為當(dāng)?shù)爻鞘袘艏丝谔峁┕卜?wù)。
值得注意的是，有別于財(cái)政分權(quán)初期事權(quán)不明確、層層下壓至基層政府，致使農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品供給不足的情況，現(xiàn)在農(nóng)村社會(huì)發(fā)展事權(quán)不斷上收，逐步形成了各級(jí)政府分工明確、較為規(guī)范的供給體制，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給得到很大改善，農(nóng)村對(duì)農(nóng)民工產(chǎn)生了新的吸引力。隨著農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況的改善，以及土地作為稀缺資源價(jià)值的提升，部分年齡較大的第一代農(nóng)民工放棄農(nóng)村土地和農(nóng)業(yè)戶口、主動(dòng)市民化的愿望日益淡化，而更多地選擇“自邊緣化”，這在一定程度上分流了部分期待市民化的農(nóng)民工。
五、推動(dòng)一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的總體思路
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是個(gè)綜合性、全局性的系統(tǒng)工程。一方面，城市如何接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，這涉及到城市戶籍制度改革以及與此相關(guān)的社會(huì)公共服務(wù)、財(cái)稅制度、行政制度的改革;另一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如何退出農(nóng)村、是否愿意在城市落戶是必須正視的問(wèn)題。到2020 年，推動(dòng)一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要圍繞民本思維總體布局，尊重農(nóng)民工自身的意愿，充分創(chuàng)造有利于農(nóng)民工進(jìn)城落戶的條件，將選擇權(quán)放在農(nóng)民工手里。
( 一) 四大基本原則
1. 以難帶易，完善一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的頂層設(shè)計(jì)。圍繞一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的難點(diǎn)問(wèn)題，重點(diǎn)聚焦困擾市民化進(jìn)程的戶籍、財(cái)稅、土地、城鄉(xiāng)行政體制，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的總體框架與推進(jìn)機(jī)制，在難點(diǎn)突破的基礎(chǔ)上進(jìn)一步健全市民化公共成本分擔(dān)機(jī)制、公共服務(wù)均等化等。
2. 以點(diǎn)帶面，瞄準(zhǔn)一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重點(diǎn)人群。根據(jù)市民化能力、意愿與訴求不同，分類理清長(zhǎng)期進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工、新生代農(nóng)民工、舉家外出農(nóng)民工以及跨省外出農(nóng)民工等的規(guī)模結(jié)構(gòu)、分布特征，通過(guò)重點(diǎn)人群的市民化帶動(dòng)中西部就地就近城鎮(zhèn)化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，為“十三五”時(shí)期實(shí)現(xiàn)“3個(gè)一億人”目標(biāo)明確路徑。
3. 以小帶大，創(chuàng)新一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策工具。在隨遷子女義務(wù)教育、農(nóng)村“三資三權(quán)”、社會(huì)保險(xiǎn)異地接續(xù)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、城鎮(zhèn)管理權(quán)限調(diào)整、城鎮(zhèn)住房保障、轉(zhuǎn)移支付掛鉤、跨部門跨地區(qū)協(xié)同機(jī)制等方面創(chuàng)新探索，通過(guò)試點(diǎn)示范總結(jié)提煉各地可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的市民化經(jīng)驗(yàn)，減少市民化風(fēng)險(xiǎn)，提升市民化實(shí)效。
4. 以新帶舊，推進(jìn)一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的增量改革。為了避免各級(jí)城市政府因農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化增加財(cái)政壓力的消極性、減少各類城市市民因農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化削減社會(huì)福利的抵觸性，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化規(guī)模，統(tǒng)籌安排相應(yīng)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、公共設(shè)施建設(shè)支出等，讓“新市民福利有保障、老市民福利不減少”，最終實(shí)現(xiàn)老市民、新市民、未落戶城鎮(zhèn)常住人口均等共享城市公共服務(wù)。
( 二) 兩大核心導(dǎo)向
1. 推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的第一個(gè)核心導(dǎo)向是縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的福利差別，在充分考慮到城市承載力與財(cái)政社會(huì)福利支出能力相匹配的基礎(chǔ)上，逐步縮小大城市與中小城市之間基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距的居民非戶籍福利差異，并通過(guò)一系列福利分配非歧視化政策，消除城市內(nèi)部基于戶籍身份的福利差異。按照保障基本、循序漸進(jìn)的原則，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全面覆蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市就業(yè)與居住的預(yù)期與選擇。進(jìn)一步健全農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，加大農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策扶持力度，保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利，依法將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，采取廉租住房、公共租賃住房、租賃補(bǔ)貼等多種方式改善農(nóng)民工居住條件等制度安排，推進(jìn)農(nóng)民工與城市居民享有平等的城市基本公共服務(wù)，使農(nóng)民工安心在城市就業(yè)創(chuàng)業(yè)。
2. 推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的第二個(gè)核心導(dǎo)向是強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的法律賦權(quán)，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保護(hù)的法律體系，讓法律為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口撐腰。一是，基礎(chǔ)法與單行法、相關(guān)法相結(jié)合。鑒于農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的特殊性和現(xiàn)行立法比較零散的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)制定《農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)法》，作為農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)法律體系的基礎(chǔ)法，為解決“法出多門”、法律沖突等問(wèn)題提供依據(jù)和基準(zhǔn)。并且，為滿足農(nóng)民工某個(gè)方面權(quán)益保護(hù)的需要，需要制定專門的法律法規(guī)。此外，在涉及農(nóng)民工權(quán)益的相關(guān)法律中，對(duì)農(nóng)民工應(yīng)作出相銜接的特別規(guī)定。二是，中央立法與地方立法相結(jié)合。鑒于目前關(guān)于農(nóng)民工權(quán)益保障的地方立法較多而中央立法較少的狀況，應(yīng)當(dāng)在繼續(xù)完善地方立法的同時(shí)，加強(qiáng)中央立法，地方立法對(duì)農(nóng)民工權(quán)益保障的規(guī)定不得低于中央立法所規(guī)定的基準(zhǔn)。三是，逐步提高法律位階，加大法律的規(guī)范力度。目前關(guān)于農(nóng)民工權(quán)益保障的立法中，規(guī)章條例多、法律法規(guī)少，彈性規(guī)范多、剛性規(guī)定少、可操作性差，這種狀況今后應(yīng)當(dāng)盡快改變。四是，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口新市民政治權(quán)利的“落地實(shí)現(xiàn)原則”，一旦農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市工作生活六個(gè)月以上并長(zhǎng)期居住，其政治權(quán)利就應(yīng)該在所居住的城市“落地實(shí)現(xiàn)”。
( 三) 四項(xiàng)主要任務(wù)
要實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，就必須從城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩個(gè)層面上同步突破，同時(shí)解決好“進(jìn)得來(lái)”、“過(guò)得好”、“離得開”、“可持續(xù)”四個(gè)方面的問(wèn)題，建立完善的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化支持政策體系。
1. 建立完善“進(jìn)得來(lái)”的城鄉(xiāng)一體化戶籍制度。圍繞“進(jìn)得來(lái)”，咬定戶籍制度改革不放松，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶門檻。根據(jù)城市綜合承載能力和功能定位，區(qū)分主城區(qū)、郊區(qū)、新區(qū)等不同區(qū)域，分類制定差別化落戶政策和梯次設(shè)置準(zhǔn)入條件，降低超大城市、特大城市落戶門檻。優(yōu)化積分結(jié)構(gòu)，逐步提高社保、居住服務(wù)年限等項(xiàng)目分值，取消積分落戶年度限額。以放寬落戶申請(qǐng)條件為核心，加快突破大城市落戶限制。允許租賃房屋居住的常住人口落戶公共戶口。探索省域內(nèi)城市群不同城市間戶籍政策統(tǒng)一和人口自由遷移。
2. 建立完善“過(guò)得好”的市民化支持政策體系。圍繞“過(guò)得好”，推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化，著力提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生活質(zhì)量。按照“低門檻、廣覆蓋”、“分步推進(jìn)、穩(wěn)步提高”的原則，著力擴(kuò)大居住證覆蓋面、拓展互認(rèn)區(qū)域范圍、豐富公共服務(wù)內(nèi)容，不斷提高居住證含金量。在外來(lái)人口集中地區(qū)，鼓勵(lì)通過(guò)引導(dǎo)社會(huì)力量辦學(xué)、政府購(gòu)買學(xué)位、發(fā)放“教育券”等方式，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女提供教育服務(wù)。推進(jìn)保障性住房對(duì)城市常住人口全覆蓋，探索公共租賃住房保障貨幣化。推進(jìn)城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)資源城鄉(xiāng)共享和均衡配置。探索集團(tuán)化辦學(xué)、辦醫(yī)，組建城鄉(xiāng)教育和醫(yī)療共同體。構(gòu)建“有檔次之差、無(wú)身份之別、可自由轉(zhuǎn)換”的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系。
3. 建立完善“離得開”的農(nóng)村配套政策體系。圍繞“離得開”，加速深化推進(jìn)農(nóng)村改革。首先，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制和對(duì)農(nóng)地嚴(yán)格保護(hù)的基礎(chǔ)上，以不損害農(nóng)民利益為前提，允許農(nóng)村集體成員的動(dòng)態(tài)化調(diào)整。允許符合條件的新成員加入當(dāng)前封閉的村集體，不僅可以減緩農(nóng)村集體成員老齡化的趨勢(shì)，更為關(guān)鍵的是承接進(jìn)入城市定居的老集體成員的土地，激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的活力。承包本集體的農(nóng)地正是新成員加入村集體的前提條件。其次，建立農(nóng)村土地交易中心，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制解決農(nóng)村土地的退出問(wèn)題。允許在城市安家落戶的農(nóng)民工通過(guò)交易中心掛牌轉(zhuǎn)讓他們的承包地、宅基地及建筑物。再次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，地方政府要限期退出土地市場(chǎng)，取消國(guó)家低價(jià)征收公益性用地政策，放開由政府控制的一級(jí)土地市場(chǎng)，培育多元市場(chǎng)交易主體，允許農(nóng)民將集體所有的農(nóng)村建設(shè)用地經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)。
4. 建立完善“可持續(xù)”的市民化成本分擔(dān)機(jī)制。圍繞“可持續(xù)”，著力完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。開展農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本測(cè)算，明晰政府、企業(yè)、個(gè)人分擔(dān)比例，建立多主體、長(zhǎng)周期、可負(fù)擔(dān)的長(zhǎng)效成本分擔(dān)機(jī)制。建立健全農(nóng)民工市民化中央財(cái)政專項(xiàng)資金、與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化數(shù)量掛鉤的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)輸入地與輸出地之間的利益補(bǔ)償機(jī)制，探索輸入地對(duì)輸出地的利益補(bǔ)償形式。加快推進(jìn)中央轉(zhuǎn)移支付優(yōu)先覆蓋農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療、教育等基本公共服務(wù)需求，形成“錢隨人走”的機(jī)制。
( 四) 兩個(gè)推進(jìn)步驟
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不能一蹴而就，要在制度設(shè)計(jì)中區(qū)分階段性任務(wù)與步驟。我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化分為兩個(gè)階段:首先解決隨遷子女進(jìn)城入學(xué)，其次解決家庭成員定居落戶。建議選取一批農(nóng)民工市民化起步較早、放開落戶做得比較扎實(shí)、房?jī)r(jià)相對(duì)較低的城鎮(zhèn)作為試點(diǎn)，對(duì)影響農(nóng)民工落戶的城鎮(zhèn)住房、社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)村土地等問(wèn)題進(jìn)行積極探索，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)政府突破現(xiàn)有政策框架進(jìn)行開創(chuàng)性實(shí)踐，國(guó)家也應(yīng)打破現(xiàn)有的行政層級(jí)給予其必要的資源支持，開展解決農(nóng)民工城鎮(zhèn)定居難題、促進(jìn)實(shí)際落戶的政策實(shí)踐，探索實(shí)現(xiàn)跨越提升和最終完成市民化過(guò)程的可行途徑。
六、推動(dòng)一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策建議
( 一) 完善一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本分擔(dān)機(jī)制
1. 抓好公共服務(wù)的優(yōu)先項(xiàng)。參照公辦學(xué)校補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)并適度上浮，加強(qiáng)對(duì)民辦中小學(xué)校的財(cái)政支持，加快對(duì)公辦中小學(xué)校的擴(kuò)建、改建、新建。引入PPP模式，引導(dǎo)社會(huì)資本投入保障性住房建設(shè)。完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)，支持靈活就業(yè)人員和農(nóng)民工隨遷家屬參保城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)，鼓勵(lì)有穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參保城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)。鼓勵(lì)民辦醫(yī)院、民辦教育發(fā)展。引導(dǎo)保險(xiǎn)等資金投入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。探索實(shí)行國(guó)有資本收益收繳機(jī)制，全額用于基本公共服務(wù)。
2. 理順央地成本分擔(dān)機(jī)制。加強(qiáng)中央政府對(duì)義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的兜底支出。中央政府重點(diǎn)解決跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化成本;省級(jí)政府重點(diǎn)負(fù)責(zé)省內(nèi)跨市縣遷移農(nóng)民工市民化并承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，城市政府負(fù)責(zé)各項(xiàng)公用設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、衛(wèi)生健康服務(wù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等地方性公共事項(xiàng)的支出。
3. 完善分擔(dān)責(zé)任的跨區(qū)協(xié)調(diào)。建立完善與常住人口數(shù)量掛鉤的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，形成“錢隨人走”、“錢隨事走”的機(jī)制，優(yōu)化中央與地方的財(cái)稅分配比例，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的自主支配財(cái)力，加大對(duì)中小城市、小城鎮(zhèn)和落后地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。引導(dǎo)輸入地對(duì)外來(lái)人口輸出地的經(jīng)濟(jì)援助和對(duì)口幫扶。鼓勵(lì)各地探索建立“省級(jí)基本公共服務(wù)專項(xiàng)統(tǒng)籌資金”，完善各市縣的橫向轉(zhuǎn)移支付，有效縮小各市縣的基本公共服務(wù)差距。
( 二) 推動(dòng)公共資源配置市民化導(dǎo)向的城市行政制度改革
1. 調(diào)整城市權(quán)責(zé)關(guān)系。繼續(xù)推進(jìn)省直管縣改革，加強(qiáng)縣級(jí)城市作為基本執(zhí)法單位的綜合管理職能。穩(wěn)步推進(jìn)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革，對(duì)工商、稅收、投資、土地等管理權(quán)限有序下放到縣級(jí)城市政府。結(jié)合特色小鎮(zhèn)建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)與強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，選擇部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件較好的中心鎮(zhèn)試點(diǎn)，賦予中心鎮(zhèn)以社會(huì)保障、集鎮(zhèn)規(guī)劃、戶籍管理、財(cái)政稅費(fèi)等部分縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，解決中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與公共服務(wù)滯后之間的矛盾。
2. 優(yōu)化城市行政區(qū)劃。推進(jìn)城市行政區(qū)劃改革，針對(duì)中心城市對(duì)周邊縣市帶動(dòng)能力強(qiáng)的特點(diǎn)，將周邊縣市并入中心城市、轉(zhuǎn)型為市轄區(qū)，為中心城市向大城市、特大城市發(fā)育預(yù)留發(fā)展空間。推進(jìn)城市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和模式的創(chuàng)新，將部分經(jīng)濟(jì)實(shí)力符合建制城市標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)縣或強(qiáng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型為省直轄的縣級(jí)建制城市。適度整合縣域行政區(qū)管轄規(guī)模，將部分人口規(guī)模較小的縣按照地理位置相鄰、發(fā)展水平相近、歷史聯(lián)系緊密等原則予以合并。
( 三) 加強(qiáng)基本公共服務(wù)均等共享的城鄉(xiāng)戶籍一體化改革
1. 推動(dòng)戶籍去福利化。加快修訂《戶口登記條例》，使戶籍制度作為證明公民身份、提供人口資料和方便社會(huì)治安的基本功能得到恢復(fù)。分類設(shè)計(jì)戶籍制度改革框架，明確戶籍性質(zhì)轉(zhuǎn)換條件，分時(shí)、分地推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶規(guī)模。探索公共戶口制度，對(duì)有合法穩(wěn)定住所(含租賃) 、合法穩(wěn)定職業(yè)、生活有保障但無(wú)房屋產(chǎn)權(quán)人員(含征地區(qū)域安置過(guò)渡人員)，允許其在以鎮(zhèn)(街道) 為單位設(shè)立的公共戶口簿落戶。
2. 完善居住證的功能。推進(jìn)居住證取代城鄉(xiāng)二元戶籍制度進(jìn)程和省際間居住證制度的相互銜接，逐步建立以身份證號(hào)為唯一標(biāo)識(shí)、全國(guó)統(tǒng)一的居住證制度，制定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶與居住證制度的接續(xù)辦法。建立以居住證為載體的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。居住證持有人無(wú)條件平等共享城市義務(wù)教育、基本社會(huì)保險(xiǎn)、計(jì)劃生育服務(wù)、臨時(shí)性救助。
3. 健全農(nóng)民工的住房保障體系。把農(nóng)民工住房納入國(guó)家住房保障政策中統(tǒng)籌考慮，大力擴(kuò)建適合農(nóng)民工特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)適用房，鼓勵(lì)在工業(yè)園區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)農(nóng)民工公寓。建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的住房補(bǔ)貼機(jī)制。探索設(shè)立住房?jī)?chǔ)蓄銀行，開展“新市民”貸款購(gòu)房業(yè)務(wù)。在保障房建設(shè)中引入分享經(jīng)濟(jì)模式，政府與保障房住戶按出資比例共同擁有房屋產(chǎn)權(quán)(共有產(chǎn)權(quán)) ，保障房住戶可以按市場(chǎng)價(jià)格或稍低于市場(chǎng)價(jià)格，購(gòu)買政府擁有的部分產(chǎn)權(quán)。
( 四) 創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有償退出與帶資進(jìn)城的土地政策
1. 加快農(nóng)村土地的修法釋法工作。加快推進(jìn)《土地管理法》修改，增加“賦予農(nóng)民土地使用權(quán)人的土地用益物權(quán)，使其對(duì)土地使用權(quán)依法享有占有、使用、收益、讓子女等繼承的權(quán)利”等條款。修改《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》，發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的宅基地證書，明確宅基地流轉(zhuǎn)、退出、抵押等行為的合法性。制定全國(guó)性的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定辦法》，在農(nóng)村土地交易過(guò)程中建立新集體成員進(jìn)入與老集體成員退出機(jī)制。
2. 破除帶資進(jìn)城落戶的制度障礙。搭建區(qū)域性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。有序推進(jìn)農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。探索設(shè)立農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。建立“三權(quán)”評(píng)估的專業(yè)化服務(wù)機(jī)制，為“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓提供融資服務(wù)。探索設(shè)立農(nóng)村土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，收購(gòu)和整理進(jìn)城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓的承包地和宅基地。放開農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)限于集體成員內(nèi)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策規(guī)定。放寬農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)的限制條件，盡快結(jié)束現(xiàn)行法律限定農(nóng)民宅基地“一戶一宅”、轉(zhuǎn)讓限于本村村民之間的半商品化狀況。
( 五) 完善一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)權(quán)事權(quán)匹配機(jī)制
1. 調(diào)整財(cái)權(quán)分配比例。堅(jiān)持“多予少取放活”原則，調(diào)整上下級(jí)政府間的財(cái)稅分配比例關(guān)系，降低上級(jí)政府財(cái)政稅收集中程度，提高基層政府所占份額，增加基層政府的可自主支配財(cái)力。賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)限，使地方可以結(jié)合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化的不同模式和不同特點(diǎn)自主調(diào)節(jié)、配置地方資源。建立以市政債券為主的城鎮(zhèn)化發(fā)展穩(wěn)定資金投入機(jī)制，緩解城鎮(zhèn)化過(guò)程中的資金壓力。
2. 完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。加大對(duì)中小城市、小城鎮(zhèn)和落后地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，平衡大中小城市間、發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)間的財(cái)力差距。鼓勵(lì)輸入地省份建立“城鎮(zhèn)化專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”制度，鼓勵(lì)各省份出臺(tái)對(duì)轄區(qū)市縣的轉(zhuǎn)移支付實(shí)施辦法，形成按照人口增加比例增加轉(zhuǎn)移支付金額、增加財(cái)稅收入的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。推動(dòng)中央對(duì)輸入地的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與常住人口掛鉤，對(duì)輸出地的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與戶籍人口掛鉤。強(qiáng)化對(duì)市級(jí)、縣級(jí)城市的市民化財(cái)力保障機(jī)制、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2018年第4期
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