流動(dòng)人口公平發(fā)展是現(xiàn)代城市永恒的動(dòng)力
所謂國(guó)家現(xiàn)代化是一個(gè)國(guó)家由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)和城市社會(huì)轉(zhuǎn)化的過(guò)程。工業(yè)化的任務(wù)是持續(xù)提高產(chǎn)業(yè)效率，其手段在工業(yè)化前期表現(xiàn)為物質(zhì)資本的積累，在工業(yè)化中后期則表現(xiàn)為人力資本積累以及基于此的社會(huì)創(chuàng)新。城市化的根本任務(wù)是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，它包括兩個(gè)過(guò)程：一是通過(guò)人口的空間流動(dòng)完成人口由鄉(xiāng)村進(jìn)入城市的城市化，二是通過(guò)人口的社會(huì)流動(dòng)完成人口由邊緣者階層進(jìn)入中產(chǎn)階級(jí)階層的城市化。在此過(guò)程中廣泛、全面地積累人力資本，提高人的創(chuàng)新能力和對(duì)社會(huì)主流價(jià)值觀的認(rèn)同，進(jìn)而建立以中產(chǎn)階級(jí)為主的現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)民富和城鄉(xiāng)一體化的終極目標(biāo)。
中國(guó)正處于完成工業(yè)化的關(guān)鍵時(shí)期，深加工工業(yè)（先進(jìn)制造業(yè)）和傳統(tǒng)工業(yè)的信息化改造、網(wǎng)絡(luò)化賦能是中國(guó)未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主旋律。對(duì)中國(guó)制造4.0來(lái)說(shuō)，最短缺的是優(yōu)質(zhì)人力資本，培育高技能高素養(yǎng)的人正是城市化的最核心任務(wù)。根據(jù)工業(yè)化與城市化互為因果的關(guān)系，城市化就是要建構(gòu)一個(gè)公平的、給予每個(gè)人上升通道的社會(huì)制度，以完成人力資本積累，這是流動(dòng)人口公平發(fā)展問(wèn)題更加宏觀層面的意義，也是中國(guó)國(guó)家現(xiàn)代化下一步必須面對(duì)的路徑。
在傳統(tǒng)城市化時(shí)期，我們長(zhǎng)期在城市實(shí)施排斥性的流動(dòng)人口管理制度，導(dǎo)致流動(dòng)人口的“兩棲”特征，這給鄉(xiāng)村帶來(lái)了很多問(wèn)題，也讓鄉(xiāng)村問(wèn)題毫不留情地反噬城市，使得城市化步履維艱，同時(shí)這也是我們提出新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)初衷。新型城鎮(zhèn)化以人口的空間流動(dòng)和社會(huì)流動(dòng)為主線，流動(dòng)人口的公平發(fā)展既是新型城鎮(zhèn)化的核心任務(wù)，也是新型工業(yè)化的動(dòng)力和新時(shí)期國(guó)家發(fā)展的動(dòng)能。
市民化是流動(dòng)人口公平發(fā)展的核心環(huán)節(jié)
市民化是推進(jìn)城市化乃至工業(yè)化的首要任務(wù)，那么市民化與國(guó)家現(xiàn)代化有什么關(guān)系呢?以人為本，就是以人性為本。人性包括三種屬性，首先是自然屬性，其次是經(jīng)濟(jì)屬性，滿足前兩個(gè)屬性之外，繼續(xù)追求人的社會(huì)屬性。完成人的自然屬性的過(guò)程就是政府為所有流動(dòng)人口提供均等化公共服務(wù)的過(guò)程，也是完成真正意義上人口空間流動(dòng)和市民化的過(guò)程，更是一個(gè)積累人的經(jīng)濟(jì)屬性、社會(huì)屬性，從而完成人口社會(huì)流動(dòng)的過(guò)程。三種屬性互融互通，協(xié)同實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的市民化、人的現(xiàn)代化、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市社會(huì)進(jìn)步，進(jìn)而推動(dòng)城市現(xiàn)代化進(jìn)程和國(guó)家現(xiàn)代化。
我們團(tuán)隊(duì)在近期研究中發(fā)現(xiàn)：1.住房的健康化是完成市民化的關(guān)鍵抓手，是人口完成空間流動(dòng)的前提，而空間流動(dòng)又是社會(huì)流動(dòng)的前提；2.市民化水平的提高主要依靠城市經(jīng)濟(jì)活力、流動(dòng)人口的勤勞以及對(duì)家庭團(tuán)聚的向往。這也從一個(gè)側(cè)面反映了地方政府在市民化進(jìn)程中操作方法與實(shí)施路徑的不到位。
市民化難題的本質(zhì)與瓶頸
市民化難題的本質(zhì)就是地方政府職能缺位導(dǎo)致公共服務(wù)的缺失。政府職能缺位主要有四個(gè)瓶頸：前兩點(diǎn)是誤區(qū)，后兩點(diǎn)是真實(shí)存在的問(wèn)題。1.流動(dòng)人口市民化意愿誤區(qū)：流動(dòng)人口不愿落戶可能是他不知道市民化之后就可以享受社會(huì)福利； 2.高成本誤區(qū)：地方政府在落實(shí)市民化政策時(shí)，往往高估了市民化的成本，卻未考慮流動(dòng)人口流入的效益，許多城市都沒(méi)做成本效益核算的工作；3.地方政府缺乏激勵(lì)機(jī)制和有效的考核制度。市民化政策的實(shí)施效果不盡如人意，地方政府沒(méi)有深刻認(rèn)識(shí)市民化的歷史作用，把市民化作為外部任務(wù)。
此外，考核制度也存在難題：一是“城鎮(zhèn)戶口”這個(gè)指標(biāo)有局限性，首先是流動(dòng)人口有1/4是來(lái)自于其他城市的城鎮(zhèn)戶口，但是它天然地算在有戶口的統(tǒng)計(jì)口徑里面，沒(méi)有享受到公共服務(wù)；其次是相當(dāng)一部分大城市周邊郊區(qū)的農(nóng)村不要戶口，如果單純以戶籍人口的擁有率考察市民化，會(huì)使得地方政府采取一些惡性手段強(qiáng)制其落戶。二是考核公共服務(wù)的指標(biāo)體系復(fù)雜，在此我們建議對(duì)于中遠(yuǎn)距離的流動(dòng)人口，用“可支付健康住房”單一指標(biāo)考察市民化，簡(jiǎn)單實(shí)用，真實(shí)提高居民生活質(zhì)量，并以此為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。4.可支付健康住房如何提供。我們提出通過(guò)城中村改造來(lái)為流動(dòng)人口提供可支付健康住房。
建構(gòu)可支付健康住房導(dǎo)向的流動(dòng)人口公平發(fā)展路徑
城中村呈現(xiàn)出“四低一高”的特征：低效率土地、低技術(shù)產(chǎn)業(yè)、低收入居民、低品質(zhì)空間、占城市建設(shè)用地比重高。這類地區(qū)的存在讓我們的大城市內(nèi)部出現(xiàn)了新的二元結(jié)構(gòu)。我們認(rèn)為，在2020年之前，完全可以建立起城中村改造的秩序。思路就是：創(chuàng)構(gòu)包容性合作式城中村改造模式，為流動(dòng)人口提供可支付健康住房，完成流動(dòng)人口市民化過(guò)程，而不必增加大城市建設(shè)用地?！?/p>
借鑒于臺(tái)灣和日本的思路，以城中村改造為抓手，為大城市建立“二二四二”的流動(dòng)人口可支付健康住房供給機(jī)制：20%高收入外來(lái)常住人口自行購(gòu)買(mǎi)或租賃住房；20%中低收入單身者居住企業(yè)或開(kāi)發(fā)區(qū)的職工宿舍；40%中低收入者通過(guò)包容性城中村改造，租住農(nóng)民提供的合法的可支付健康住房；20%低收入者依賴政府的公共住房，最大限度降低特大城市市民化的公共成本。大城市城中村改造的過(guò)程是流動(dòng)人口解決可支付健康住房的歷史性機(jī)遇。所謂可支付健康住房，就是帶有獨(dú)立衛(wèi)生設(shè)施和廚房以滿足家庭基本生活需要的小面積密閉套間。為此，在包容性城中村改造的過(guò)程中，需要編制適合市民化需要的住房規(guī)劃——一戶一宅，以家庭為單位，提供成套的可支付健康住房是市民化得以實(shí)質(zhì)性推進(jìn)的基礎(chǔ)。
在實(shí)際操作中，如何讓城中村改造順利推進(jìn)？我們認(rèn)為，需要以規(guī)劃為基礎(chǔ)，讓市場(chǎng)在城中村改造中起決定性作用，信息對(duì)稱透明，形成雙向多元競(jìng)爭(zhēng)體系：政府建立城中村改造市場(chǎng)，制定市場(chǎng)規(guī)則；村（社）是供給方，達(dá)到城中村改造條件并同意政府統(tǒng)一改造標(biāo)準(zhǔn)的村（社）掛牌上市，將政府的談判對(duì)象由村民個(gè)體轉(zhuǎn)移到村集體，從而降低交易成本；企業(yè)是需求方，達(dá)到政府準(zhǔn)入條件的企業(yè)“生產(chǎn)”城中村改造這一特殊產(chǎn)品，政府在市場(chǎng)上公開(kāi)建立城中村改造企業(yè)“灰名單”來(lái)限制有過(guò)“不良前科”的企業(yè)進(jìn)入；法律維護(hù)公正：所有經(jīng)濟(jì)摩擦和沖突全部依靠法院公正處理，真正依法治市。最后可留下10%的城中村永遠(yuǎn)作為特殊時(shí)代發(fā)展下的歷史遺跡。
建立改造市場(chǎng)后，強(qiáng)勢(shì)的釘子戶和高額的開(kāi)發(fā)商利潤(rùn)問(wèn)題都會(huì)緩解，公共空間也就有了出路。借鑒臺(tái)灣市地重劃經(jīng)驗(yàn)，建立規(guī)劃主導(dǎo)、市場(chǎng)主體、多元獲益的合作式規(guī)劃模式：1.政府：規(guī)劃先行，改造完后土地國(guó)有化。其目標(biāo)是，得到公共空間用地，構(gòu)建現(xiàn)代城市空間形態(tài)，在10-15年后形成中產(chǎn)階級(jí)社會(huì)格局；2.原住民：貢獻(xiàn)30-35%的面積作為公共空間，10-15%開(kāi)發(fā)為商業(yè)用地用作平衡資金，縮小補(bǔ)償面積，總資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值不降，經(jīng)過(guò)談判認(rèn)同規(guī)范化統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；3.開(kāi)發(fā)商：市場(chǎng)的運(yùn)作者，得到利潤(rùn)或者未來(lái)的發(fā)展空間；4.流動(dòng)人口：根據(jù)其支付水平得到合法出租房屋，帶家屬遷移，并成為社區(qū)合法居民。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是減少村民和開(kāi)發(fā)商對(duì)超額利潤(rùn)追求的最好手段。按照這種模式改造完后，城市具備了包容性，公共空間的存在也提升了城市品質(zhì)，進(jìn)而吸引人才聚集、資本投資，完成城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)走向一體現(xiàn)代化的過(guò)程?？偟膩?lái)說(shuō)，大城市城中村改造的過(guò)程就是流動(dòng)人口可支付健康住房供給的過(guò)程，就是市民化的過(guò)程。
以可支付健康住房供給為起點(diǎn)全面推進(jìn)市民化
有了可支付健康住房為依托，就可以通過(guò)如下“七化”，完成流動(dòng)人口市民化：（1）以健康住宅為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)遷移人口家庭化，以家庭為單位落腳城市；（2）家庭生活社區(qū)化，遵循人類生活的基本規(guī)律；（3）以社區(qū)為空間載體，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，為社會(huì)融合建構(gòu)空間基礎(chǔ)；（4）社區(qū)治理民主化，推動(dòng)基層民主建設(shè)；（5）房屋5年之后自有化，避免過(guò)激改革導(dǎo)致泡沫破裂，同時(shí)賦予新市民資本權(quán)能；（6）人力資源資本化，為新工業(yè)化提供動(dòng)能；（7）流動(dòng)人口中產(chǎn)階級(jí)化，維持社會(huì)穩(wěn)定。最后，建立以中產(chǎn)階級(jí)為主的社會(huì)結(jié)構(gòu)，跨越中等收入陷阱，向發(fā)達(dá)社會(huì)邁進(jìn)。
作者系中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì)主任
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：社會(huì)科學(xué)報(bào)第1572期第2版
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