一、引言
自2013年起，國家開始推進以人為核心的新型城鎮化，而實現農民工市民化被認為是促進城鎮化高質量發展、加快構建強大國內市場的重要抓手。一個普遍接受的觀點是，造成農民工無法市民化的關鍵因素是具有城鄉分割特殊功能的戶籍制度的存在。因此，加快戶籍制度改革，讓農民工在城市落戶成為改革的共識。近年來國家先后出臺了《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》等一系列政策文件，力求提高戶籍人口城鎮化率，加快農民工市民化進程。
但是，加快農民工落戶的政策并未取得明顯進展。戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率的差距，近年來不降反增，并且在城市落戶的非戶籍人口大多是外來市民，而非農民工。一般認為，農民工落戶進展緩慢的原因，一方面是地方政府仍然設置了一定的落戶門檻，將學歷等各方面條件較低的農民工排除在落戶范圍之外；另一方面則在于農民工群體的落戶意愿不強。有調查表明，僅有三分之一左右的農民工愿意在流入城市落戶。由此形成了一個圍繞農民工落戶問題的悖論，即“農民工須市民化、市民化須落戶、農民工未落戶”。如何理解并面對這一悖論所揭示的現象，影響著未來農民工市民化政策的走向。
二、農民工落戶問題的三大認識誤區
（一）誤區一：農民工未能落戶是因為不愿放棄農村土地權利
對于農民工未能落戶的現象，最流行的解釋就是其受到農村土地權利的羈絆而不愿轉移戶口。一些針對農民工落戶意愿的問卷調查似乎也印證了“想保留承包地”是絕大多數農民工不愿在城市落戶的主要原因。
但是，基于問卷調查得出的結論可能有失偏頗，因為提問的方式實際上已經預設了問題的答案。例如，問“如果需要放棄農村土地，你還是否愿意在城市落戶？”這樣帶有誘導性且不明確落戶實際利益的籠統提問，顯然不能反映出農民工對待落戶的全部真實想法。
首先，相當比例的農民工在農村已經沒有土地了。國家從90年代開始實施“增人不增地、減人不減地”政策，很多農村“90后”“00后”從出生起就沒有名下的地，加之出于種種原因退出土地的農民工，相當比例的農民工實際上并沒有土地。根據國家衛健委2017年全國流動人口動態監測數據，在14萬多個農村戶籍流動人口樣本中，僅有53.6%回答在戶籍地農村還有承包地，回答“沒有”和“不清楚”的分別為39.7%和6.7%。將近一半的農民工在農村老家沒有或不清楚有沒有承包地，“無地可棄”何談“不愿棄地”？
其次，國家對進城落戶農民工的農村土地權利已給予了充分保障。有關政策文件明確提出，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為進城落戶的條件，農民工對“落戶即失地”的擔憂已經從正式制度上被消除。
再次，土地所承載的收入和保障功能已經大大下降。劉同山（2020）根據全國農村固定觀察點數據統計得出，截至2016年，僅有12.8%的農戶農業收入多于非農收入；非農收入占比超過80%的農戶比例高達64.0%。政府主導的農村社會保障體系也在加速替代土地承載的社會保障功能，2017年全國農村最低生活保障標準已達到4211元/人/年，國家提供的養老保障已超過承包地在農民養老生活來源中的作用。
最后，土地所帶來的未來潛在征地收入對落戶意愿的影響有限。一方面中國通過土地大規模擴張的城鎮化階段已過（劉守英等，2018），通過征地獲得一大筆補償金的潛在可能性在降低；另一方面，能有征地補償機會的只是那些正好位于城市周邊建成區擴張范圍內的農民，絕大多數位于一般農業地區的農民的土地并不會得到征收補償。
（二）誤區二：農民工未能落戶是因為未能滿足城市落戶條件
城市政府曾制定過一些限制外來人口落戶的門檻和條件，如“購房落戶”“投資落戶”等，還有一些大城市出臺了積分落戶制度，向能夠達到一定分值的外來人口提供城市本地戶口。有人認為，較高的落戶門檻使農民工普遍達不到落戶條件。
但是，隨著新一輪戶籍制度改革的推進和人口流動趨勢的變化，以限制農民工落戶數量為特點的戶口遷移政策也發生了重大調整。
在國家層面，全面放開落戶限制的政策導向已十分明確。近年的《國家發改委新型城鎮化建設重點任務》均規定，常住人口300萬以下的Ⅱ型大城市不得設置任何落戶門檻，常住人口300萬以上的Ⅰ型大城市全面取消重點人群落戶限制。
在地方層面，人口所帶來的消費拉動和集聚經濟效益越發受到重視。各地競相出臺史上最寬松的落戶政策，一些大城市更是掀起了“搶人大戰”，將農民工落戶門檻一降再降。當前除少數特大超大城市和部分Ⅰ型大城市的主城區之外，農民工在絕大多數城市落戶已無任何政策障礙。
（三）誤區三：農民工市民化的核心是落戶
當前，城市本地戶籍的確還控制著一些城市社會福利，缺少這些城市福利，農民工確實很難實現市民化，因此落戶被當作了推進農民工市民化的最重要手段。
但是，這種認為通過落戶賦予農民工城市福利就能夠使其實現市民化的觀點，實際上是一個重大的誤區。
在計劃經濟體制下，基本公共服務實行城鄉分治，獲得非農戶口就可立刻享受市民化的福利待遇，此時的落戶就等同于市民化。改革開放后，勞動力就業很快完成了市場化改革，擁有城市戶口不再是獲得就業機會的保證；與就業相關的養老、醫療等社會保險已不再依賴戶口；房改之后，無論城市戶口還是農村戶口，想擁有城市住房都需要自己購買；在“兩為主”政策下，農民工子女在流入地接受公立義務教育的權利也已從正式制度上予以了保證。越來越多的社會福利不落戶即可獲得，而一些市場化程度較強的社會福利，即使擁有城市戶口也并不意味著可以獲得。
三、農民工落戶和市民化的再認識
（一）循環流動而不在流入地落戶是現階段農民工的理性選擇
在90年代以前，非農戶口有極大的吸引力，農民在面對進城落戶的機會時絲毫不會遲疑。但是，當前城市戶口的含金量已明顯下降，即使不考慮土地因素，農民對將戶口遷移到城市的迫切性也已經大為減弱。
事實上，農民工在城鄉之間循環流動而不落戶定居，是所有國家在工業化和城鎮化進程中要普遍經歷的階段。在很多戶籍沒有附加城鄉分割這一特殊功能的發展中國家，流動人口現象同樣大量存在（Hugo，1982）。采用流動而不落戶的這種遷徙模式，也是農民工家庭為增加家庭收入并降低風險所采取的一種策略（Stark and Bloom，1985）。同時，農民工流動而不落戶也與一定時期內工商業部門對臨時性就業的內在需求特點有關（Piore，1979）。
農民工在各城市之間的流動不僅是一個普遍現象，也是其提高收入水平和職業聲望的有效途徑。據衛健委數據，流動到過2個以上城市的農民工占總數的51.3%，其月平均收入水平為4384元，明顯高于只在1個城市流動過的農民工的月平均收入3799元。流動到過2個以上城市的農民工中，就業身份為雇主、固定雇員等較高職業聲望類型的比例明顯高于只流動到過1個城市的農民工。通過落戶將農民工固定在一個城市享受市民化待遇，既不符合工業化和城鎮化發展的一般規律，也不符合農民工自身的利益。
此外，年輕時在城市務工，年老后返回家鄉是農民工在現有條件下的理性安排，與戶籍制度并無很大關聯。即使是新生代農民工，面對流入城市高昂的房價和生活成本，以及隨著自身年齡增長而日益顯現的鄉愁和離愁（賀雪峰，2016），也并非都希望永久留下。2017年全國流動人口動態監測數據顯示，僅有不到三成的農民工表示會在流入城市定居。
（二）能力強的農民工未必更有落戶意愿
許多大城市通過積分落戶制對外來人口進行篩選，在積分設置上明顯偏向于高學歷、年紀輕、有技能、有住房、有投資的群體，即“能力強者優先落戶”。
但是，問題的吊詭之處就在于，那些能夠達到落戶條件的農民工卻未必更愿意落戶。調查顯示，如果以購買城市商品房和就業身份為雇主作為能力強的標志，則能力強的農民工的落戶意愿在各類農民工的落戶意愿中僅位居中游水平。相反，落戶意愿較強的反而是購買了小產權房或保障房、借房居住的農民工以及無業者，這些人普遍因居住和就業面臨著一定的合法性壓力而需要尋求制度上的認同感，落戶就是他們謀求制度認同的一種手段。那些已經在城市購買商品房和成功創業了的農民工，反倒不需要通過落戶來尋求這種認同感（蔡禾、王進，2007）。讓農民工落戶在某一個城市，反而是對其獲得收入和職業聲望提升的限制。
更進一步，中國農民普遍固有一種從“小農”向“小資”轉變的理想情懷，他們進城打工的目標是通過勤勞努力當上小老板，而并不想成為靠工資和社保生活的產業工人（溫鐵軍，2014），甚至進城打工初衷的完全實現往往就昭示著他們榮歸故里和落葉歸根的肇始（錢文榮等，2013）。這進一步說明了將農民工落戶數量少歸因于達不到城市落戶條件是一個重大的認識誤區，而設置能力導向的落戶政策則是人們單純站在城市的角度而非農民工的角度來思考落戶問題的產物。
（三）農民工市民化的進展得益于戶籍利益的剝離而非擴散
利益擴散和利益剝離是兩種不同的農民工市民化推進思路。所謂利益擴散，就是通過使制度受益者范圍擴大，新進入者獲得本地戶籍福利的過程。所謂利益剝離，就是通過形成某種新的利益分配機制，剝離由現有機制控制的部分利益，并逐步地替代現有機制，最終使其空殼化的過程。
從歷史上看，無論是自理口糧戶改革，還是城鎮住房、就業、社保及部分公共服務的市場化，每一次戶籍制度改革的邊際進展都是在利益剝離路徑的邏輯下完成的。居住證制度就是利益剝離的典型途徑。居住證的政策實施對象是城市福利，它將原本由戶籍承載的城市福利進行了轉移，其所具備的“低門檻申領、階梯式賦權”的特征，更符合農民工的流動就業特點，易于被農民工所接受。
四、推動農民工市民化政策轉型
（一）農民工市民化的著眼點從異地市民化向就地市民化轉變
如前所述，循環流動而不在首次流入城市落戶的遷移方式是當前階段農民工的理性選擇，并且多數農民工會選擇最終回到家鄉附近的小城市定居。但是，現階段農民工市民化的各項政策主要是針對農民工流入地城市而設置的，并未考慮到農民工的二次遷移。隨著近年來在省內和本地務工的農民工比例持續提升，市民化政策的著眼點應轉向就地市民化。服務于就地市民化目標的政策，應探索建立對那些回收了農民工年齡“負債期”的中西部地區和中小城市的財政支持政策。
此外，當前農民工市民化的頂層設計中，并未構建起土地退出與市民化之間的制度橋梁，忽視了那些愿意主動放棄農村土地的農民工在享受市民化權利時本應擁有的優先權。鑒此，應推動地方政府探索在本行政區內的農民土地退出與市民化權益享受掛鉤的政策，引導農民工退出土地，并就地實現市民化。
（二）落戶政策的制定從有能力者優先向有意愿者優先轉變
當前，部分特大超大城市的積分落戶制度仍然是以“有能力者優先”為導向的，這種做法是類似于西方發達國家對待跨國移民入籍和申領綠卡的做法，而對于一國內部的城鄉移民也采用相同的做法，不僅有違共享發展理念，也不利于實現區域協調：吸納農民工較多的城市本來就是經濟較發達的地區，如果再通過一套篩選機制使高稟賦的勞動者落戶，留下人口紅利、退回人口負債，則將加大地區發展差距。
鑒于落戶能力強的農民工未必落戶意愿也強，應盡快取消購房落戶、投資落戶以及對落戶重點人群的認定等能力導向的落戶政策，改以農民工落戶意愿為導向。對于中小城市，全面放開落戶不會出現扎堆落戶和財政壓力驟增現象；對于少數特大超大城市，可在短時間內繼續保留積分落戶政策，但應取消帶有能力稟賦傾向性的加分項目，以合法穩定就業和居住年限為主要的積分依據。
（三）市民化目標的設置從戶籍市民化向常住市民化轉變
以落戶這種利益擴散方式推進農民工市民化的客觀結果，不是弱化而是強化了戶籍的城市福利分配功能。將數億農民工全部實現城市落戶，既無可能也無必要。未來推動農民工市民化的根本途徑，應是通過大力推進居住證制度等利益剝離式改革舉措，實現各類城市福利在不同人群間的均等化配置，使戶籍制度的利益分配功能逐漸淡化。
在短期內，不再追求落戶數量的目標可能會使得農民工與市民的公共服務差距繼續存在，但以常住人口為目標推動市民化更符合農民工的流動特征。農民工市民化本來就不是一個畢其功于一役的舉措，而是一個需要全面、系統、漸進地推進的事業，它包括在基本公共服務上由歧視向均等的轉變，在居住方式上由非正規向正規的轉變，在就業崗位上由低質量向高質量的轉變，在心理狀態上由城市過客向城市主人的轉變。以常住人口市民化目標取代戶籍人口市民化目標，符合經濟發展規律，也有助于實現以人為核心的高質量城鎮化。
（作者系中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部研究院；中國鄉村發現網轉自《中國農村經濟》2021年第6期）
(掃一掃，更多精彩內容！)
