黨的十八大以來的十年，我國城鎮化有很大進展，2021年末，我國常住人口城鎮化率已達64.72%。根據世界城鎮化發展普遍規律，我國城鎮化仍處于30%~70%的快速發展區間，仍有較大空間。從城鎮化意愿來看，多數農民向往城市生活、愿意落戶城市，并且在行動上也積極響應農村城鎮化和城鄉融合發展，希望從“農村人”轉變為“農民工”之后，再有一次蝶變，成為城市中的“新市民”。各地進一步推進城鎮化具有雙向的動力，地方政府的推力與農民進城的動力都是足夠的，盡管存在區域差異性。
我國城鎮化依然有較大空間，而這個空間是由多種因素造成的，其中一個因素就是農民市民化的問題。現在的農民市民化涉及兩個相當具體的問題，一是進城后原先在農村的一些權益主要是土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權如何維持與保障的問題；二是進城農民住房用地指標的保證與使用問題。這兩個問題對于城鎮化進程包括農民市民化來說是重要的，因為土地上的權益、落戶城市的住房不僅僅是經濟問題，更是一個社會問題，土地就是進城后農民的社保，“安居”才能“樂業”。
這兩個議題已經在2022年5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》中明確說明：“依法保障進城落戶農民的農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持其依法自愿有償轉讓上述權益。建立健全省以下財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤機制，重點支持吸納農業轉移人口落戶多的縣城。建立健全省以下城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制，專項安排與進城落戶人口數量相適應的新增建設用地計劃指標。”前者是個體農民的權益問題，后者是政府規劃的問題。總體來說，法律是明確的，政策是清楚的，主要在于如何執行與落實。
需要指出的是，當我們在思考農民市民化時，其實不必拘泥于農民非進城不可，因為農民進城的話，不僅需要對進城后農民的農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等權益進行保障，而且需要單獨增加住房指標。從浙江省寧波市等地的經驗看，農民市民化完全可以就地市民化，就是農民不進城，通過社區建設、公共服務均等化建設以及現代生活方式對農村居民的改造，讓其享受到現代城市市民的公共服務和相關的都市文化，從而實現農村居民在本村或本鎮、本街道就能夠市民化。如果能夠實行就地市民化，那么，本文下面所討論的議題“土地權益保障”和“建設用地指標”就不是問題了。
一、土地權益保障的重點在三種“例外”
對于農民個體的權益，相關法律對農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權作出了明確規定。例如，農村土地承包權在《中華人民共和國農村土地承包法》中的條款很明確：“國家保護進城農戶的土地承包經營權。不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件。”對于宅基地使用權，《中華人民共和國土地管理法》有明確規定：“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”《民法典》對農民的土地承包經營權、宅基地使用權的取得、行使、轉讓等也作出了進一步的法律規定。
2017年寧波市出臺《寧波市人民政府關于支持農業轉移人口市民化若干財政政策的實施意見》（以下簡稱寧波市《意見》）。寧波市《意見》提出，要維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，各級政府不得強行要求進城落戶農民轉讓在農村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，或將其作為進城落戶條件。對此，時間上略早于寧波的浙政發〔2017〕35號《浙江省人民政府關于支持農業轉移人口市民化若干財政政策的實施意見》（以下簡稱浙江省《意見》）也作出相同的規定。
顯然，問題除了如何落實法律條款、相關政策之外，重點或困難之處在于下列三種筆者稱之為例外的情況。這里的“例外”主要指與常規的法律保障情況有別，所以容易產生執行上的分歧或問題。
第一種例外是土地被征用了的情況。其實土地被征用是比較常見的。被征用土地的農戶往往處于弱勢地位，缺乏“議價”能力或者機會。這時候，地方政府需要擔當公平公正的角色。如果不能做到這一點，那么被征用土地的農戶的權益很難得到保障。退而言之，政府有偏頗，那么，應該有司法途徑來保障。此外，土地被征用了的農戶應該有知情權，即政府應該以清單式的方式告之土地被征用農戶有哪些權利，哪些權益是受到保障的，例如，預征土地知情權、被征地農民的調查結果確認權、申請預征聽證權、參與征收報批權、征地批準結果知情權、土地補償知情權、補償標準爭議權，等等。另外，應該逐漸從貨幣補償轉到社保安置。
第二種例外是土地兩年未能耕作而被收回的情況。相關規定已經清楚地表明，承包期內的土地不能撂荒2年以上，否則，村集體可以依法收回土地。問題的關鍵在于：如何界定“撂荒”？如何收回？更重要的是“撂荒”的農戶若干年后又提出要承包土地怎么辦？假如某承包土地的農戶因病而無法耕作自己的承包地，也沒有機會進行有償轉讓（如相當僻遠的農村），也沒有農戶愿意幫助其耕作而免受撂荒的結局。這樣的情況，會產生如下問題：這類撂荒的土地是否要收回？若干年后農戶身體康復而有了耕作的能力重新提出要回原先的承包土地，應如何操作？再進一步推論，假如被撂荒的土地很巧合地被分配給別的農戶，或者轉讓給某一經營公司，那么，撂荒的農戶如何要回他（她）的承包土地，等等。這些都是難題。
第三種例外是土地權益如何有償轉讓。盡管土地歸屬權屬于農村集體，而農民個人只有土地的承包權，可是在承包期內的土地是可以被子女繼承的，變成事實上的“歸屬權”，更何況下一輪承包期到期的時間是2057年，也就是說，在2057年之前，不論戶口發生何種變化，農村家庭的土地不會隨著戶口的變化而被收回。可是，全國各地“人地分離”的情況普遍存在。對已經進城落戶的農民來說，土地已經沒有進行繼續耕作的可能，也不再成為最后的退路，可是需要更多土地的農民或者公司卻無法獲得更多土地擴大經營規模，這大大地制約了土地要素功能的有效發揮。面對這種情況，問題就變成了如何促進進城落戶農民土地權益的轉讓。因此，“十四五”規劃《建議》再次提出，要“保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，鼓勵依法自愿有償轉讓”。事實上，寧波市《意見》已經指出，要通過健全農村產權流轉交易市場，逐步建立進城落戶農民在農村的相關權益退出機制，積極引導和支持進城落戶農民依法自愿有償轉讓相關權益，促進相關權益的實現和維護。當然，因為涉及諸多因素，寧波市對于“有償轉讓”的規定看起來還是相對謹慎的：“現階段要嚴格限定在本集體經濟組織內部。”
盡管市場化不是唯一的方式，但是，它顯然是基本的手段，即以市場經濟的手段，對愿意轉讓或退出農村土地權益的已經進城落戶農民給予經濟補償。市場經濟的手段也就是建設農村土地轉讓的交易市場，對轉讓或退出農村土地權益的進城落戶農民給予合理補償。為此，需要對農村土地權益轉讓、退出進行制度設計。此外，與此相關并且有著共同邏輯的是，要做農村宅基地和農民住房確權登記頒證工作，明晰農民集體收益分配權。由此可見，需要形成農村產權交易市場。
無論是政府還是相關的法律政策，顯然將進城落戶農民的農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權視為一種保障，視為激勵農民進城并且落戶、推進農民市民化進程的一個穩定器、安全閥。如果從《寧波高質量發展建設共同富裕先行市行動計劃（2021—2025年）》來看的話，這種權益保障顯然是政府的底線思維。在《行動計劃》中，寧波市提出“加快農業轉移人口市民化改革”：一是“探索農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等‘帶權進城’或自愿有償退出機制，試行農村集體經濟組織成員登記備案、以經常居住地登記戶口、平等享受基本公共服務制度，促進農村人口向城鎮轉移”；二是“全面推行人地錢掛鉤、以人定地、錢隨人走制度，優化城鄉建設用地增減掛鉤分類管理政策，完善財政轉移支付和新增城鎮建設用地規模與農業轉移人口市民化掛鉤政策”。寧波市的“帶權進城”“以人定地、錢隨人走”顯然已經走得更遠了。當然，對于中國的大多數區域來說，目前及未來相當長的時期里依然需要這樣的底線思維。
二、土地規劃與指標重在監管
除了讓農村轉移人口“進得來”外，還得讓他們“住得下”。浙江省政府較早地開始考慮并著手解決進城農民的住房問題。浙江省《意見》明確規定，“進城落戶的農業轉移人口享有和城鎮居民同等住房救助和住房保障；未在城鎮落戶的農業轉移人口，按照合法穩定就業和合法穩定住所、參加社會保險年限、連續居住年限等條件，逐步納入城鎮住房保障體系。省財政在安排保障性住房相關資金時，對吸納農業轉移人口較多的地區給予重點支持。各市、縣（市、區）政府要加大投入力度，鼓勵、引導和支持社會力量投資建設和營運公共租賃住房，按照市場配置和政府保障相結合的原則，采取多種方式保障農業轉移人口基本住房需求”。寧波市積極跟進。寧波市《意見》指出，“各區縣（市）要將農業轉移人口市民化工作納入本地區經濟社會發展規劃、城鄉規劃和城市基礎設施建設規劃，完善提升城市基礎設施，提升城市功能，增強城市承載能力。完善城市基礎設施項目融資制度，建立健全規范的地方政府舉債融資機制，通過發行地方政府債券、推廣政府和社會資本合作（PPP）模式等多種方式，拓寬城市建設融資渠道。按照市場配置資源和政府保障相結合的原則，鼓勵農業轉移人口通過市場購買或租賃住房，采取多種方式解決農業轉移人口居住問題”。
就進城農民的住房而言，《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設意見》也很明確提出“建立集約高效的建設用地利用機制。加強存量低效建設用地再開發，合理安排新增建設用地計劃指標，保障縣城建設正常用地需求。推廣節地型、緊湊式高效開發模式，規范建設用地二級市場。鼓勵采用長期租賃、先租后讓、彈性年期供應等方式供應工業用地，提升現有工業用地容積率和單位用地面積產出率。穩妥開發低丘緩坡地，合理確定開發用途、規模、布局和項目用地準入門檻”，特別提出“專項安排與進城落戶人口數量相適應的新增建設用地計劃指標”。新增建設用地的計劃指標，是保證地方政府（縣級政府）推進工作積極性的一個基本因素，也是解決農民工進城落戶的一個重要條件。通過專項的建設用地指標，完善住房保障體系，讓新市民“有房子住，留得下”。
因此，現在的問題在于，一是如何落實“新增建設用地的計劃指標”的問題，二是更為重要與關鍵的監督問題。監管以保證兩個方面的真正落實：一是縣級政府不會也不能將新增建設用地計劃指標挪作他用，二是上級政府在分配指標時不能打折扣，不能以此名義讓這些指標挪作他用或允許縣級政府變相地更改指標的用途。
和權益保障一樣，土地規劃與指標重在監管，也屬于底線思維，在未來相當長的時期里依然需要這樣的底線思維。
三、城市的產業與就業是硬道理
我國城鎮化建設需要長期地推進農民進城落戶，做好市民化的工作。地方政府不能在經濟發展好的時候鼓勵農民進城，讓他們留在城市，而一旦經濟發展、就業碰到困難就想到讓農民返鄉。地方政府不能以進城落戶的農民在農村有退路而不在增強城市經濟、保障城市充分就業下功夫，要在如何增加就業增加這些落戶城市的農民的收入方面做文章。盡管法律與相關政策上保障農民的農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，以此作為穩定器、安全閥來鞏固城鎮化的成果，但是也要認識到，我國城鎮化進展到今天這個階段，要讓進城落戶的農民再退回到農村已經不現實，也不可能。
因此，除了讓農村轉移人口“進得來”“住得下”外，還需要讓他們“留得下”，而“留下來”一個關鍵就是就業，要有工作可做，并且這份工作可以保證家人能夠穩定地、可預期地在城市生活。如果說權益涉及農民的最后保障與退路問題，而土地指標涉及農民在城市里有無穩定的住所，這兩項固然都是重要的，但是說到底，推進農民市民化、讓農民在城市安居樂業，根本還是就業，一個穩定的、可預期的就業機會及其由此帶來的收入才是最為核心的問題。對此，寧波市政府有足夠清醒的認識。寧波市《意見》中提出“加大對農業轉移人口就業的支持力度”：一是為調動各區縣（市）推動農業轉移人口市民化的積極性，有序推動有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，市財政創新建立了農業轉移人口市民化獎勵機制；二是縣級財政部門要統籌上級轉移支付和自有財力，支持農業轉移人口中的失業人員進行失業登記，提供免費職業指導、介紹、培訓及技能鑒定等公共就業服務；三是鼓勵單位吸納就業困難的農業轉移人口，等等。
如果城市沒有強大的可持續發展的產業，就不能提供足夠的崗位維持就業，那么，城鎮化及農民市民化就不可能有穩定性。
四、縣城城鎮化的最終目標是城鄉均衡化、一體化
農民市民化只是我國城鎮化進程中的一個過渡階段。從浙江杭州、寧波等經濟發達地區來看，對于政府來說，農民市民化已經不是一個重要的議題。目前在寧波，相當一部分農民缺乏動力進城被市民化。其原因就在于，寧波各區縣城鄉發展均衡，農民收入主要來源于二、三產業，就業也沒問題，進城轉變成市民不再具有吸引力。
事實上，從新農村建設到鄉村振興，再到現代化示范窗口建設，然后成為共同富裕建設示范區，浙江的城鄉差異不再明顯。相比全國其他區域，浙江率先推動區域統籌發展，城鄉、區域間平衡協調發展。浙江被公認為發展最均衡的省份。2018年浙江省城鄉居民收入比為2.04∶1，這一數據為全國各省區中最低，而到了2021年，浙江城鄉居民收入比再次下降到1.94∶1，其中最引人注目的是嘉興市的數據：早在2012年嘉興市城鄉居民收入比已經為1.92∶1，2021年縮小至1.60∶1。另一個就是11個地市間均衡發展。2017年，浙江省11市中人均GDP最高市與最低市的倍差為1.70，2020年最高和最低縮小至1.21倍，是區域收入差距最小的省份之一。再就浙江省城鄉醫療保障水平來說，2019年浙江省醫療保障局、省財政廳聯合印發《2019年城鄉居民基本醫療保障工作實施方案》。《方案》明確城鄉居民醫保人均財政補助標準新增30元，大病保險人均最低籌資標準增加15元，貧困人口大病保險起付線降低50%。從2020年起，按照“全市制度統一、預算統籌編制、基金分級管理”的思路，用3年時間分步全面做實城鄉居民醫保市級統籌。
總而言之，隨著我國城鄉發展均衡性不斷提高，城鄉生活方式與質量的差異日趨縮小，農民是否依然還會像城鎮化早期那樣決然地向城市轉移很難說，而人口的逆城市化也是有可能發生的。到城鄉發展均衡階段，也將是農民市民化過程結束的時候。在城市還是鄉村生活會成為人們的自主選擇，城市未必是農民特別向往之地，農民也未必愿意市民化，不管是主動的還是被動的。筆者近來在浙江省寧波市的調研表明，要讓寧波市江北區的農民進城成為市民，或者就地改變身份由農村居民變成城市居民，他們都是不愿意的。寧波早在2016年9月30日就宣布在全市范圍內取消“農業”“非農業”戶口性質區分，統一登記為居民戶口，結束了城鄉二元戶籍，進入城鄉戶口一元制的新時代。寧波市鎮海區通過全域融合，實現城鄉一體共繁榮。鎮海區通過加大基礎設施投入，資源和要素進一步向農村傾斜。通過努力，2019年鎮海區就已經實現村級電商服務網點、快遞服務網點、城鎮民用天然氣、河道衛生保潔、垃圾收運全覆蓋，90%以上的農村菜場開展標準化改造。這樣城鄉的生活與環境基本沒有差別。姚江社區是寧波市江北區第一個純農民安置新型社區，那里的居民是地地道道的農民，卻過著同城市居民一樣的生活。這是就地市民化的典型，姚江社區在浙江并非個例。就寧波等地來說，農民市民化已經不再是人們所思慮的議題了。從這個意義上說，所謂市民化問題也就終結了。相信中國其他區域，隨著時間的推移，作為地方政府一個重要議題的市民化，其終結也只是時間問題。
（作者系浙江大學公共管理學院政治學系主任、教授；中國鄉村發現網轉自：中國黨政干部論壇 微信公眾號）
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