日前，人力資源和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)邱小平透露，2017年農(nóng)民工工作將以有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化為目標(biāo)。據(jù)了解，截至2016年底，我國(guó)農(nóng)民工總量已達(dá)2.82億。2.82億農(nóng)民已離開(kāi)家鄉(xiāng)、走進(jìn)城市，獲得城市戶(hù)籍、享受市民同等公共服務(wù)和社會(huì)福利者卻僅為少數(shù)，我國(guó)也因此而延展出了常住人口和戶(hù)籍人口兩種城市化率統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。就此現(xiàn)象，中國(guó)網(wǎng)特別采訪了中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所前所長(zhǎng)牛鳳瑞。
農(nóng)民工市民化是構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)
中國(guó)網(wǎng)：據(jù)2016年末的城市化率統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)城市常住人口已占總?cè)丝诘?7.36%，戶(hù)籍人口卻僅為總?cè)丝诘?1.2%。您如何理解二者之間的數(shù)值差？該數(shù)值差隱含著我國(guó)社會(huì)的哪些需要改進(jìn)之處？
牛鳳瑞：其實(shí)，過(guò)去我國(guó)的城市化率都是按照戶(hù)籍人口來(lái)統(tǒng)計(jì)的；只是最近十多年來(lái)，因?yàn)榇罅康姆菓?hù)籍人口——2億多農(nóng)民工進(jìn)入城市，他們中的很多人因?yàn)闆](méi)有戶(hù)口而不能享受城市平等的公共服務(wù)，由此形成了一種半城市化現(xiàn)象，為了提升城市化質(zhì)量，我們才再次提出戶(hù)籍人口的城市化率統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，將其與常住人口的城市化率統(tǒng)計(jì)指標(biāo)區(qū)分開(kāi)來(lái)，這其實(shí)是一種回歸。農(nóng)村人口進(jìn)入城市，在城市工作、生活、納稅，成為城市建設(shè)的一員，為城市發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。如今，農(nóng)民工已成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的主體，但是我們長(zhǎng)期不給他們正式、公平的市民身份，這不符合社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也違反了社會(huì)公平的原則，所以我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。
中國(guó)網(wǎng)：所以推進(jìn)農(nóng)民工市民化既是一個(gè)戶(hù)籍問(wèn)題，也是一個(gè)社會(huì)平等問(wèn)題？
牛鳳瑞：戶(hù)籍只是政府管理的一種方式，更重要的還是農(nóng)民工享受到平等的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等有含金量的公共服務(wù)，這才是根本。戶(hù)籍管理背后是很大的含金量，我們更注重含金量，而不是戶(hù)籍本身。
中國(guó)網(wǎng)：您覺(jué)得在推進(jìn)農(nóng)民工市民化的過(guò)程中，怎樣才能使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受到與市民同等的公共服務(wù)和社會(huì)福利？
牛鳳瑞：這需要從中央到地方的政策設(shè)置。現(xiàn)在，中央已經(jīng)出臺(tái)了轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的數(shù)量掛鉤、建設(shè)用地與轉(zhuǎn)移數(shù)量掛鉤等政策，但我覺(jué)得，僅僅做到這一步還不夠，這些舉措還要進(jìn)一步細(xì)化，其中的關(guān)鍵在于地方政府的意愿、能力——特別是公共財(cái)政的支撐能力，以及具體操作。地方政府過(guò)去長(zhǎng)期享受外來(lái)務(wù)工人員帶來(lái)的好處，又不負(fù)責(zé)他們的公共服務(wù)，因?yàn)檫@樣可以減輕地方的公共財(cái)政負(fù)擔(dān)；現(xiàn)在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，地方公共財(cái)政要提供的服務(wù)數(shù)量增加了，壓力必然變大。如果這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是當(dāng)?shù)卣爡^(qū)的，問(wèn)題相對(duì)容易解決，政府可以通過(guò)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)自我消化；如果農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是跨區(qū)域的，地方政府的積極性就會(huì)減弱很多，中央就要在頂層設(shè)計(jì)上解決區(qū)域之間的利益再平衡問(wèn)題。
中國(guó)網(wǎng)：推進(jìn)農(nóng)民工市民化的舉措下是否隱藏著一個(gè)不容忽視的事實(shí)，就是我國(guó)目前土地的城市化速度要快于人口的城市化速度？
牛鳳瑞：“土地的城市化速度快于人口的城市化速度”，意思是城市建設(shè)用地的增長(zhǎng)速度高于人口的城市化速度，這是最近十幾年的情況，也是城市化加速時(shí)期一個(gè)階段性的必然現(xiàn)象，因?yàn)橥恋氐某鞘谢^(guò)程是政府以小區(qū)、新城區(qū)、新園區(qū)為單元進(jìn)行規(guī)劃、征地、建設(shè)的過(guò)程，只要這些工作完成，土地的城市化就完成了；而人口的城市化是以自然人為單位來(lái)統(tǒng)計(jì)的，相比土地的城市化，人口進(jìn)入、填滿(mǎn)一個(gè)區(qū)域的過(guò)程肯定要滯后。但是到城市化后期，土地的城市化已結(jié)束或趨近于零時(shí)，人口的城市化仍將繼續(xù)，這就是現(xiàn)在很多城市中心區(qū)人口密度一直在增加的原因。
中國(guó)網(wǎng)：您認(rèn)為，推進(jìn)農(nóng)民工市民化對(duì)于中國(guó)社會(huì)發(fā)展的最大意義是什么？
牛鳳瑞：如果不解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問(wèn)題，我們將給未來(lái)中國(guó)的城市治理、社會(huì)和諧留下極大的隱患。我國(guó)改革開(kāi)放已近40年，現(xiàn)在第二代農(nóng)民工都已走進(jìn)城市、每年約有幾百萬(wàn)農(nóng)村學(xué)生在城市畢業(yè)——每年是幾百萬(wàn)人、十年就是幾千萬(wàn)人，這是不容忽視的。相比他們的父輩，這些人更有文化、更有思想、信息更充分，融入城市的心情更迫切、更強(qiáng)烈，如果他們無(wú)法享受到平等的市民待遇，那么其對(duì)社會(huì)的離心傾向、對(duì)政府的不滿(mǎn)傾向、矛盾激化程度都是他們的父輩不可比擬的。與此同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，農(nóng)民工進(jìn)入城市后雖然沒(méi)能及時(shí)地享受到平等的福利待遇，但農(nóng)民工進(jìn)城本身已是社會(huì)的進(jìn)步，在這一過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題也都是發(fā)展中的問(wèn)題，我們要通過(guò)發(fā)展來(lái)解決，而不能否定農(nóng)民工進(jìn)城。因此，我認(rèn)為，農(nóng)民工市民化是構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，從宏觀的國(guó)家治理層面看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化應(yīng)該是一個(gè)戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的舉措，我們應(yīng)該加大力度去推進(jìn)。
哪些農(nóng)民可以就地、就近市民化？
中國(guó)網(wǎng)：有觀點(diǎn)認(rèn)為，如果把廣大的農(nóng)村地區(qū)發(fā)展起來(lái)，使農(nóng)民在本地就可以享受與城市市民同等的公共服務(wù)，農(nóng)民在自己的家鄉(xiāng)就地、就近市民化是有可能的。對(duì)此您怎么看？
牛鳳瑞：就近城市化是城市化的一種方式，但不是主流，少數(shù)人（如近郊農(nóng)民）可以實(shí)現(xiàn)就近城市化，多數(shù)人（如遠(yuǎn)郊農(nóng)民）還是要異地城市化，離開(kāi)原來(lái)的居所、進(jìn)城就意味著異地。以縣域?yàn)槔粋€(gè)縣域面積為幾百到幾千平方公里，縣城原住民可以實(shí)現(xiàn)就地城市化，而其他人本質(zhì)上還是異地城市化，只是城市化的距離比較近而已。所以，就地、就近城市化只對(duì)一小部分農(nóng)村人口有實(shí)際意義，比如近郊農(nóng)民，比如通過(guò)外來(lái)人口集聚發(fā)展起來(lái)的小城鎮(zhèn)原住民。鄉(xiāng)村地帶如果沒(méi)有外來(lái)人口的集聚，它本身城市化的幾率很小，我們對(duì)此要給予正確的界定，不能夸大就地、就近城市化的作用，更不能把它作為一種政策。
中國(guó)網(wǎng)：您提到異地城市化為多數(shù)、就近城市化偏向于城市近郊，這是否意味著越偏遠(yuǎn)地方的農(nóng)民越難以就近、就地市民化呢？
牛鳳瑞：有些偏遠(yuǎn)地區(qū)本身可能就不適合人類(lèi)居住，所以現(xiàn)在有一個(gè)異地移民扶貧問(wèn)題，這些貧困人口變?yōu)槭忻竦倪^(guò)程就更多地表現(xiàn)為異地城市化，因?yàn)楫?dāng)?shù)貨](méi)有條件發(fā)展為城鎮(zhèn)。而位于交通節(jié)點(diǎn)、旅游景區(qū)的農(nóng)村有可能變成旅游城市、商貿(mào)城市、交通樞紐城市等，但這種情況只是少數(shù)，不會(huì)是大量的。
中國(guó)網(wǎng)：您剛才提到了縣域的問(wèn)題，現(xiàn)在北上廣深等大城市已經(jīng)人滿(mǎn)為患、農(nóng)村又受條件制約難以發(fā)展，所以發(fā)展縣城是否是推進(jìn)農(nóng)民就地、就近市民化的一個(gè)有效途徑呢？
牛鳳瑞：這話有道理，但是不完整，這樣說(shuō)的前提是我們要發(fā)展縣城鎮(zhèn)、把大部分縣城鎮(zhèn)建設(shè)成中小城市。事實(shí)上，中國(guó)現(xiàn)在至少有100—200個(gè)縣城鎮(zhèn)已經(jīng)是有10多萬(wàn)—20多萬(wàn)人口的中小城市了，只是沒(méi)有城市的名號(hào)而已，這是一個(gè)行政審批的問(wèn)題。我個(gè)人認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)在可能還有1000多個(gè)縣城鎮(zhèn)有條件成長(zhǎng)為中小城市；一個(gè)縣域有幾十萬(wàn)乃至上百萬(wàn)人口，其中出現(xiàn)一個(gè)20—30萬(wàn)或40—50萬(wàn)人口的中小城市，這是正常現(xiàn)象。現(xiàn)在我國(guó)的很多大城市就是過(guò)去的中小城市成長(zhǎng)起來(lái)的，小城鎮(zhèn)成長(zhǎng)為中小城市、有條件的中小城市成長(zhǎng)為大城市、大城市成長(zhǎng)為特大城市，這恐怕是今后20—30年內(nèi)中國(guó)的基本現(xiàn)象。但是，這1000多個(gè)可能成長(zhǎng)為中小城市的縣城鎮(zhèn)不會(huì)成為中國(guó)城市化的龍頭，中國(guó)城市化的龍頭還是在中心城市，比如具備成長(zhǎng)為特大城市的條件和可能、正處于極化階段的省會(huì)城市，這些區(qū)域性、全國(guó)性的中心城市將引領(lǐng)中國(guó)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這一點(diǎn)不可動(dòng)搖也不會(huì)動(dòng)搖。以上是事情的兩個(gè)方面，我們不能只強(qiáng)調(diào)一個(gè)方面而否定另一個(gè)方面。
中國(guó)網(wǎng)：現(xiàn)在國(guó)家大力扶持的工商資本下鄉(xiāng)，是否也能促使農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變，推動(dòng)農(nóng)民就地、就近市民化呢？
牛鳳瑞：對(duì)于資本下鄉(xiāng)我們要有清醒的認(rèn)識(shí)，資本是逐利的，它客觀上會(huì)對(duì)農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生很大影響，可能是正面影響，也有些是負(fù)面影響，應(yīng)該實(shí)事求是地看。如果政府在其中牽線搭橋，這對(duì)農(nóng)村現(xiàn)代化是一個(gè)很大的幫助，技術(shù)下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)至少能夠起到示范的作用，但我們不能保證每一項(xiàng)都成功，一旦風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，資本的理性選擇是及時(shí)撤出、轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)，這樣一來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)就被轉(zhuǎn)嫁給了信息、資金等方面不對(duì)稱(chēng)的分散農(nóng)戶(hù)，這也是我們應(yīng)該防范的。
中國(guó)網(wǎng)：對(duì)于中國(guó)農(nóng)村的未來(lái)、農(nóng)民的未來(lái)，您有怎樣的預(yù)期呢？
牛鳳瑞：農(nóng)村是和城市對(duì)應(yīng)的一個(gè)人口聚集的社會(huì)形態(tài)，城市化的本質(zhì)是農(nóng)村人口大量減少、向城市聚集，農(nóng)村人口減少必然造成農(nóng)村居民點(diǎn)的大量消失和撤并，但是農(nóng)村不會(huì)完全消亡，還會(huì)保留一些，只是數(shù)量減少。其中有兩個(gè)必然趨勢(shì)：第一，農(nóng)村人口大量減少，從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的人口也大量減少，而這個(gè)過(guò)程首先是青壯年勞動(dòng)力、高素質(zhì)勞動(dòng)力的大量減少；第二，農(nóng)村居民點(diǎn)和務(wù)農(nóng)人口的減少與農(nóng)村現(xiàn)代化是同步推進(jìn)的、與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程是相輔相成的。隨著農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化裝備水平越來(lái)越高、過(guò)去的重體力勞動(dòng)被機(jī)械化代替，留守農(nóng)村的剩余人口就可以滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求；而伴隨農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的大發(fā)展，農(nóng)業(yè)商品化、農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)化等也都將成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。
農(nóng)村與城市的區(qū)別在于地域分工
中國(guó)網(wǎng)：如您所說(shuō)，農(nóng)村與城市是兩種不同的社會(huì)形態(tài)，推進(jìn)農(nóng)民工市民化和探索農(nóng)民就地、就近城市化道路的過(guò)程，也是進(jìn)一步調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系的過(guò)程，那么我們應(yīng)該如何理解現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元分化的社會(huì)結(jié)構(gòu)呢？
牛鳳瑞：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”這個(gè)概念并不準(zhǔn)確，應(yīng)該叫“城鄉(xiāng)二元體制”，“結(jié)構(gòu)”是指產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)之間的地域分工決定了城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)是永遠(yuǎn)解決不了的。我們現(xiàn)在的很多概念都不十分準(zhǔn)確，比如“農(nóng)村城市化”、“農(nóng)村工業(yè)化”，大規(guī)模的工業(yè)化要依賴(lài)于工業(yè)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的空間聚集，而這種集聚過(guò)程就是城市化的過(guò)程，最終形成的就是城市，農(nóng)產(chǎn)品加工只是工業(yè)化一個(gè)小的組成部分，所以“城市化”、“農(nóng)村現(xiàn)代化”才是正確的表述；此外，城市化為農(nóng)產(chǎn)品提供市場(chǎng)、為農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力提供就業(yè)空間，工業(yè)化為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化裝備提供物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)支撐，所以我們說(shuō)，“工業(yè)化是城市化的動(dòng)力”，“城市化為工業(yè)化提供依托”，“城市化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村現(xiàn)代化的一個(gè)重要前提條件”，“城市化是我國(guó)現(xiàn)代化的必由之路”，三者應(yīng)當(dāng)是這樣的互動(dòng)關(guān)系。
中國(guó)網(wǎng)：農(nóng)村人口大量減少，意味著城市人口將大量增加，這不僅會(huì)影響城市規(guī)模，也會(huì)影響城市的發(fā)展方式和發(fā)展方向。您認(rèn)為，這一過(guò)程對(duì)我國(guó)城市的未來(lái)發(fā)展將產(chǎn)生怎樣的影響？
牛鳳瑞：相比農(nóng)村，城市有更高的要素配置效率，在一定的范圍內(nèi)，城市規(guī)模越大，資源配置效率越高、生產(chǎn)率越高，但城市環(huán)境壓力也越大，我們要做的是把握合理的度。我國(guó)有十幾個(gè)都市密集區(qū)，它們的人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)規(guī)模都要繼續(xù)提升，這是一個(gè)大趨勢(shì)，而在規(guī)模擴(kuò)張的同時(shí)，我們也要注重質(zhì)量提升。在思考城市的發(fā)展時(shí)，我們要清除幾個(gè)誤區(qū)：第一，我國(guó)的城市按人口規(guī)模分為大、中、小不同的等級(jí)，不應(yīng)只以北京、上海等超大城市為例來(lái)思考問(wèn)題，我國(guó)像北京、上海這樣市區(qū)人口超過(guò)1000萬(wàn)的超大城市寥寥無(wú)幾，市區(qū)人口超過(guò)500萬(wàn)的也只有數(shù)個(gè)；第二，中國(guó)的城市統(tǒng)計(jì)是有城市、沒(méi)有城市統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)都是按照行政區(qū)劃來(lái)統(tǒng)計(jì)的，比如重慶的統(tǒng)計(jì)人口有3000多萬(wàn)，但這是整個(gè)行政區(qū)劃8萬(wàn)平方公里的3000多萬(wàn)人口，而不是城市中心區(qū)幾百平方公里的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)于我們研究城市并沒(méi)有實(shí)際意義。
中國(guó)網(wǎng)：您剛才提到了規(guī)模擴(kuò)張與質(zhì)量提升并重的問(wèn)題，那么“推進(jìn)農(nóng)民工市民化”是否釋放出了城市發(fā)展應(yīng)從更注重速度向更注重質(zhì)量轉(zhuǎn)變的信號(hào)？
牛鳳瑞：“要速度還是要質(zhì)量”是一種單向、機(jī)械性的思維，速度和質(zhì)量應(yīng)該是統(tǒng)一的，不應(yīng)是對(duì)立關(guān)系。城市發(fā)展本質(zhì)上是一個(gè)自然、歷史的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程的某個(gè)時(shí)期中，因?yàn)閮?nèi)外部的各種因素，發(fā)展速度更快一些，而在另一個(gè)時(shí)期，質(zhì)量提升的權(quán)重可能更大一些，這都是正常現(xiàn)象，不能把“速度”與“質(zhì)量”割裂開(kāi)來(lái)。城市發(fā)展進(jìn)程應(yīng)遵循其自身規(guī)律，比如，當(dāng)特大城市的規(guī)模效應(yīng)顯現(xiàn)出來(lái)后、當(dāng)城市擴(kuò)張的邊際效應(yīng)為零時(shí)，它就從極化階段進(jìn)入到了外溢階段，這就是城市自身的發(fā)展規(guī)律。因此，正確的說(shuō)法應(yīng)該是，在正常的城市化推進(jìn)過(guò)程中，我們要重視城市化質(zhì)量的提高。（武鳳珠）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)網(wǎng)
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