監(jiān)督管理是推進(jìn)扶貧工作的重要抓手。中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記王岐山在調(diào)研湖南主持召開巡察工作座談會上指出，巡察要聚焦再聚焦，突出脫貧攻堅(jiān)這個重點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)和懲治群眾身邊的“微腐敗”，不斷增強(qiáng)群眾的獲得感。我省扶貧項(xiàng)目監(jiān)管依然存在一定程度的問題，本報(bào)告在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上針對扶貧領(lǐng)域存在的一些突出情況，深入分析原因，提出要著力標(biāo)本兼治，強(qiáng)化監(jiān)管，推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作取得實(shí)效。
一、扶貧中存在的突出問題
我省脫貧攻堅(jiān)目前已經(jīng)取得明顯成效，但依然存在一些不容忽視的問題。
1、產(chǎn)業(yè)扶貧方面。一是產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目與貧困對象的利益聯(lián)結(jié)不到位。如2015年某縣某農(nóng)林公司實(shí)施獼猴桃種植項(xiàng)目，要求新建基地2816畝以上、委托幫扶貧困對象3755人以上，然而該公司未采取向貧困對象保底分紅的方式進(jìn)行利益聯(lián)結(jié)，項(xiàng)目租賃398名農(nóng)戶1,531.6畝土地，貧困對象僅110人，占比27%。二是產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)不科學(xué)，難以按計(jì)劃實(shí)施。2016年，省扶貧辦、省財(cái)政廳安排16個縣重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目31個，截至2016年底，尚有11個項(xiàng)目未實(shí)施。三是產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目脫離貧困戶實(shí)際需求，缺乏針對性。如某鎮(zhèn)某村某組沒有水田，卻有5戶安排了稻田魚養(yǎng)殖扶持項(xiàng)目資金。
2、易地搬遷方面。一是非建檔立卡戶違規(guī)享受易地搬遷補(bǔ)貼資金。如某縣2016年易地搬遷扶貧對象4098人中，有50人為非建檔立卡貧困人員；某縣2016年申報(bào)易地搬遷補(bǔ)助的農(nóng)戶中，有47戶名下登記有在縣城購置的商品房。二是建檔立卡戶中不符合易地搬遷地理?xiàng)l件的對象納入補(bǔ)貼范圍。如2016年某縣實(shí)施易地搬遷的661戶中，有以交通不便為由實(shí)施搬遷的對象有539戶，占易地搬遷總戶數(shù)的81.54%，超范圍發(fā)放易地搬遷補(bǔ)助資金5167.5萬元。三是易地搬遷實(shí)施進(jìn)展緩慢。例如15個縣2016年易地搬遷項(xiàng)目實(shí)施情況，計(jì)劃搬遷35,814人，實(shí)際搬遷7741人，完成進(jìn)度為21.61%；計(jì)劃建設(shè)集中安置點(diǎn)80個，實(shí)際完成17個，完成進(jìn)度為21.25%。
3、金融扶貧方面。一是小額扶貧信貸資金違規(guī)投向非建檔立卡戶。如某縣2016年投放小額扶貧信貸資金14,183萬元，其中投向非建檔立卡戶的資金為4,494.1萬元，占比31.69%。二是承貸企業(yè)采用固定利率向貧困戶支付利息，以資本分成代替收益分紅。如某縣2016年投放某食品有限公司小額扶貧信貸資金800萬元，按6%的固定利息支付給貧困戶，簽訂了3年的協(xié)議。三是承貸企業(yè)將信貸資金用于發(fā)展非扶貧產(chǎn)業(yè)。如某縣2016年投放112家企業(yè)信貸資金29,340萬元，其中有19,945萬元實(shí)際投向建材、商貿(mào)、工業(yè)制造、礦產(chǎn)加工、房地產(chǎn)等非扶貧產(chǎn)業(yè)，占比63.7%。四是超利率標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放小額扶貧貸款貼息。如某縣對中國扶貧基金會中和農(nóng)信項(xiàng)目管理有限公司發(fā)放的小額扶貧貸款按10%至13%利率給予貼息，遠(yuǎn)高于4.35%的基準(zhǔn)利率。五是金融機(jī)構(gòu)違法牟利。如某縣農(nóng)商行2016年虛造43個建檔立卡戶名單，將213萬元小額扶貧貸款轉(zhuǎn)為定期存款，據(jù)此可獲得財(cái)政貼息20.24萬元。
4、醫(yī)療保險(xiǎn)和救助方面。一是對新農(nóng)合個人繳費(fèi)部分補(bǔ)貼不到位。如某縣2016年參加新農(nóng)合的建檔立卡戶44,331人，財(cái)政應(yīng)補(bǔ)貼個人繳費(fèi)531.97萬元，實(shí)際未到位。二是未落實(shí)貧困人口就醫(yī)費(fèi)用報(bào)銷優(yōu)惠政策。如某市、某縣2個縣市未出臺對貧困人口大病實(shí)行分類就診，落實(shí)“先診療、后付費(fèi)”的制度規(guī)定；某縣未全面實(shí)施貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)改善項(xiàng)目。三是未建立貧困人口健康檔案。如5縣市部分貧困人口未建立健康檔案。
5、勞務(wù)輸出和教育扶貧方面。一是政策未落實(shí)。如某縣未落實(shí)半年以上職業(yè)技能培訓(xùn)獲得初、中級職業(yè)資格證書的貧困人口每人資助1500元的扶貧政策；某市、某區(qū)未開展“雨露計(jì)劃”職業(yè)教育培訓(xùn)。二是降低標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)助資金。如某縣降低標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放中職助學(xué)金；某市部分建檔立卡貧困學(xué)生未享受免學(xué)雜費(fèi)的優(yōu)惠政策。三是義務(wù)教育項(xiàng)目實(shí)施緩慢。如2個縣農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)條件改善項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，某縣鄉(xiāng)村中小學(xué)教師公租房建設(shè)未按進(jìn)度實(shí)施。
6、其他方面。一是扶貧資金閑置規(guī)模較大。如某市截至2016年底，財(cái)政扶貧專項(xiàng)及統(tǒng)籌整合資金結(jié)余19,849.69萬元，其中閑置1年以上的資金達(dá)2,234.13萬元，閑置2年以上的資金達(dá)1,634.29萬元。二是扶貧資金分配“散小”的問題突出。如某縣2016年安排村組道路、農(nóng)田水利、安全飲水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目316個，資金總額1664萬元，平均每個項(xiàng)目5.26萬元，其中5萬元以下項(xiàng)目268個，占項(xiàng)目總數(shù)的85%。三是公示公告制度執(zhí)行不到位。如某縣2016年第一批財(cái)政扶貧資金（產(chǎn)業(yè)發(fā)展）計(jì)劃中安排的40個扶貧項(xiàng)目，其項(xiàng)目規(guī)模、資金來源、建設(shè)內(nèi)容、施工單位、項(xiàng)目完成情況等未在所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公示，項(xiàng)目資金撥付后也未及時向群眾公布。
二、原因分析
扶貧領(lǐng)域存在的各種問題，根本原因在于扶貧項(xiàng)目管理，項(xiàng)目管理不完善是本，違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象是標(biāo)。
1、扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)機(jī)制不完善。一是扶貧項(xiàng)目與扶貧規(guī)劃脫節(jié)。一些縣政府的扶貧開發(fā)規(guī)劃沒有與“十三五”規(guī)劃以及行業(yè)部門規(guī)劃銜接，導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目與扶貧規(guī)劃嚴(yán)重脫節(jié)。二是扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)隨意性，缺乏項(xiàng)目庫的支撐。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多縣未建立動態(tài)的扶貧項(xiàng)目庫，扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)隨意性大，散而小，不合實(shí)際，不夠科學(xué)。三是項(xiàng)目的規(guī)劃、申報(bào)、立項(xiàng)等程序缺乏群眾參與。項(xiàng)目從申報(bào)到立項(xiàng)實(shí)施缺少群眾參與，導(dǎo)致項(xiàng)目一邊實(shí)施一邊調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，甚至造成項(xiàng)目不符合群眾需求與扶貧實(shí)際而失敗。
2、扶貧項(xiàng)目過程管理不健全。一是缺乏項(xiàng)目過程監(jiān)管。省級下放扶貧項(xiàng)目管理權(quán)限后，資金使用、項(xiàng)目審批、政府采購、招投標(biāo)、項(xiàng)目管理、監(jiān)管責(zé)任“六到縣”，但是缺少對縣政府的明確要求，實(shí)施沒有明確的程序和明確的責(zé)任人。二是項(xiàng)目驗(yàn)收工作不規(guī)范。目前，扶貧項(xiàng)目的驗(yàn)收方式過于單一，沒有考慮項(xiàng)目的進(jìn)度和質(zhì)量等多維度的驗(yàn)收，對項(xiàng)目的過程中的資金管理、檔案管理、實(shí)施效益沒有進(jìn)行量化考評，沒有出具項(xiàng)目驗(yàn)收報(bào)告，對存在的問題沒有及時整改。三是決算審計(jì)重視不夠。多數(shù)扶貧違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象可以通過決算審計(jì)發(fā)現(xiàn)并處理，但普遍決算審計(jì)不到位。
3、扶貧項(xiàng)目管理體系不規(guī)范。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理不規(guī)范。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)人員緊張，項(xiàng)目管理、資金管理和檔案管理三項(xiàng)工作沒有制度規(guī)范，導(dǎo)致公款私存、大額提現(xiàn)、白條列支、資金撥付方式不合規(guī)等問題突出。二是扶貧項(xiàng)目資金監(jiān)管缺乏明細(xì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財(cái)政所沒有納入扶貧資金監(jiān)管體系，扶貧資金的使用明細(xì)不能及時反映到財(cái)政監(jiān)管體系內(nèi)，使得扶貧資金監(jiān)管的“最后一公里”容易出監(jiān)管漏洞。三是檔案管理不健全。未建立扶貧項(xiàng)目檔案管理工作體系和工作制度，項(xiàng)目的申報(bào)文本、實(shí)施方案、資金文件、撥付憑證、竣工報(bào)告等資料歸檔收集不全面。
4、扶貧項(xiàng)目信息公示不到位。一是部分縣扶貧信息公示制度執(zhí)行不到位。國務(wù)院巡查組在湖南巡查過程中接到舉報(bào)有人反映我省存在扶貧項(xiàng)目、資金信息公示不到位的情況。二是群眾知情權(quán)難保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村扶貧信息的公示不足，公示信息難以長時間保存，群眾的知情權(quán)難以落實(shí)。三是群眾監(jiān)督力量未充分發(fā)揮。只有把扶貧信息通過合適的方式有效地傳遞到群眾面前，暢通群眾監(jiān)督、反饋的渠道，群眾的監(jiān)督作用才能真正發(fā)揮起來。
三、對策建議
加強(qiáng)對扶貧項(xiàng)目事前事中事后的全過程監(jiān)管，要明確程序、壓實(shí)責(zé)任，注重程序監(jiān)管、痕跡監(jiān)管和群眾監(jiān)督。
1、加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，嚴(yán)把項(xiàng)目規(guī)劃、申報(bào)、審批關(guān)。一是加強(qiáng)扶貧規(guī)劃建設(shè)。縣、鄉(xiāng)、村各級單位要針對貧困戶主要致貧原因，深入分析本地區(qū)資源條件，因地制宜科學(xué)制定本地區(qū)的扶貧規(guī)劃，同時扶貧規(guī)劃要與本地區(qū)的“十三五”規(guī)劃，政府部門規(guī)劃結(jié)合起來，產(chǎn)生聯(lián)動效應(yīng)。二是加強(qiáng)項(xiàng)目科學(xué)論證，建立項(xiàng)目庫。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級層面在項(xiàng)目立項(xiàng)前必須經(jīng)過村民代表大會、村黨員大會、村民委員會的審核通過；縣級層面在項(xiàng)目立項(xiàng)前必須經(jīng)過專家組的可行性研究，確保符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和貼近貧困地區(qū)、貧困戶的實(shí)際需求。對扶貧項(xiàng)目實(shí)行計(jì)劃管理，建立項(xiàng)目庫，凡是納入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目才可審批審報(bào)。三是加強(qiáng)項(xiàng)目審批管理，推行事前審計(jì)制度。要建立審批規(guī)則，推行事前審計(jì)，嚴(yán)格審查項(xiàng)目是否符合本地區(qū)扶貧開發(fā)規(guī)劃、是否符合國家和省里的扶貧政策、是否符合資金投向范圍、是否符合規(guī)范程序等。
2、加強(qiáng)事中管理，確保扶貧項(xiàng)目落在實(shí)處。一是明確職責(zé)。要明確縣級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組和各職能部門的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手的監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行扶貧項(xiàng)目“法人負(fù)責(zé)制、合同管理制、建設(shè)監(jiān)理制、工程招投標(biāo)制、工程預(yù)決算審計(jì)制”等管理制度。二是把好項(xiàng)目運(yùn)作履約關(guān)。項(xiàng)目實(shí)施一定要按合同或協(xié)議運(yùn)作，不得隨意變動和更改項(xiàng)目計(jì)劃內(nèi)容，保證扶貧項(xiàng)目建設(shè)的嚴(yán)肅性。要做到精準(zhǔn)監(jiān)管、動態(tài)監(jiān)管，嚴(yán)格管理項(xiàng)目工程質(zhì)量，重點(diǎn)把好工程質(zhì)量監(jiān)理關(guān)和項(xiàng)目工期關(guān)。
3、加強(qiáng)事后監(jiān)管，確保扶貧項(xiàng)目效果到位。一是抓好項(xiàng)目竣工驗(yàn)收責(zé)任制。項(xiàng)目完工后，要由縣扶貧辦牽頭，組織財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察、有關(guān)職能部門專家和技術(shù)人員、項(xiàng)目業(yè)主代表等組成聯(lián)合驗(yàn)收小組，對項(xiàng)目進(jìn)行審核檢查驗(yàn)收，各方須在驗(yàn)收文件上簽字蓋章。驗(yàn)收采取誰簽字誰負(fù)責(zé)的原則。二是抓好扶貧項(xiàng)目決算審計(jì)。抓好扶貧項(xiàng)目竣工決算審計(jì)，要嚴(yán)格審核原始票據(jù)的齊全性和關(guān)聯(lián)性，審核事項(xiàng)的真實(shí)性和票據(jù)的合規(guī)性，嚴(yán)格擠壓工程造價“水分”，嚴(yán)防扶貧資金使用過程中的“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象。三是完善項(xiàng)目報(bào)賬制度。實(shí)行縣、鄉(xiāng)兩級報(bào)賬制，對縣級立項(xiàng)的扶貧項(xiàng)目實(shí)施縣級報(bào)賬，對由村級項(xiàng)目實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)政報(bào)賬，分級承擔(dān)責(zé)任，并通過國庫金支付提高撥付效率。四是加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目檔案管理。要明確扶貧項(xiàng)目檔案管理制度和人員，建立健全項(xiàng)目檔案，從項(xiàng)目立項(xiàng)到驗(yàn)收各個環(huán)節(jié)的文件資料都要嚴(yán)格按照規(guī)定收集、整理、歸檔。
4、優(yōu)化扶貧項(xiàng)目程序，確保扶貧管理嚴(yán)密。一是規(guī)范資金撥付程序。要嚴(yán)格執(zhí)行實(shí)行資金到項(xiàng)目、管理到項(xiàng)目、核算到項(xiàng)目的“三到”制度，所有的項(xiàng)目資金支出，必須按規(guī)定的程序申報(bào)，經(jīng)審批后方可撥付資金，確保項(xiàng)目資金按進(jìn)度及時安全到位。二是加強(qiáng)項(xiàng)目文件管理。所有項(xiàng)目資金從分配到使用都要發(fā)文明確，資金、項(xiàng)目、文號對應(yīng)，要抄送相關(guān)部門單位歸檔備查。三是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的監(jiān)管作用。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所與經(jīng)管站合署辦公，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員培訓(xùn)力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所要及時準(zhǔn)確的把扶貧資金的明確上傳到扶貧資金管理系統(tǒng)，資金要明確到人到事。
5、加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”，發(fā)揮群眾和科技的監(jiān)督力量。當(dāng)前，省紀(jì)委牽頭正在推進(jìn)全省“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺建設(shè)，要把全省“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺建設(shè)作為助推扶貧效果的重要科技手段，省、市、縣三級政府部門要按照扶貧工程總體部署,確定工程實(shí)施的內(nèi)容、資金數(shù)目、地點(diǎn)及時間,并把它落實(shí)到鄉(xiāng)、村和戶，把內(nèi)容在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村設(shè)置的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺進(jìn)行公示。通過“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺暢通群眾的知情、建議和投訴渠道，切實(shí)發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用。加強(qiáng)后臺的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析，借助科技助推扶貧監(jiān)管。
湖南省人民政府發(fā)展研究中心調(diào)研組
調(diào)研組組長：卞鷹（湖南省人民政府發(fā)展研究中心黨組書記、主任）
副組長：唐宇文（湖南省人民政府發(fā)展研究中心黨組成員、副主任）
成 員：左宏 胡躍平 龍花蘭
執(zhí) 筆：胡躍平 左宏
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《對策研究報(bào)告》2017年第28期
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