摘要：英國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是英國政府調(diào)控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重要手段,在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)戶收入支持、鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)等方面發(fā)揮了重要作用,促進(jìn)了英國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展;通過對(duì)英國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的研究以期為完善我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策提供有益的借鑒。首先從單一支付計(jì)劃、基礎(chǔ)支付計(jì)劃以及農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃等方面來研究英國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策,在此基礎(chǔ)上分析了英國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的靜態(tài)支出和動(dòng)態(tài)支出結(jié)構(gòu),最后總結(jié)凝練出英國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策給予我們的借鑒與啟示。研究發(fā)現(xiàn)英國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性和多功能性,政府將農(nóng)戶執(zhí)行"綠化規(guī)則"和"交叉承諾"的具體情況與其獲得的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相捆綁,有效地促進(jìn)了英國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村環(huán)境保護(hù);英國對(duì)農(nóng)戶的直接補(bǔ)貼支付以不與產(chǎn)量掛鉤的補(bǔ)貼為主,且直接補(bǔ)貼支付總額大體呈下降態(tài)勢(shì)。因此,我國應(yīng)通過增加直接補(bǔ)貼使農(nóng)戶的生產(chǎn)行為更加市場(chǎng)化,通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策引導(dǎo)環(huán)境保護(hù)、引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、培育青年農(nóng)戶,并根據(jù)地域特征施行不同的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。
推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展, 穩(wěn)步提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力, 轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式, 保護(hù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境, 增加農(nóng)民收入和提升我國農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭力, 是新常態(tài)下農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策一直是我國政府增加農(nóng)民收入和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要政策工具。在產(chǎn)業(yè)實(shí)踐中, 世界各國非常注重實(shí)施農(nóng)業(yè)支持政策, 均將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策作為農(nóng)業(yè)政策的重要組成部分, 尤其是發(fā)達(dá)國家通過實(shí)施農(nóng)業(yè)高保護(hù)、高補(bǔ)貼政策來保障增加農(nóng)場(chǎng)主的收益和農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭力[1]。英國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策一直是英國政府調(diào)控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重要手段, 在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)戶收入支持等方面發(fā)揮了重要的作用, 促進(jìn)了英國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展[2]。英國是歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的重要制定國和政策改革的主要推動(dòng)者之一, 其在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策制定方面積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。因此, 研究英國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)于中國完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展有重要的借鑒意義。
雖然英國農(nóng)業(yè)在本國經(jīng)濟(jì)和世界范圍內(nèi)所占比重不大, 但其農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平較高, 生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和地理分布基本穩(wěn)定, 這與英國政府的積極政策引導(dǎo)是緊密相關(guān)的[3]。從20世紀(jì)70年代的補(bǔ)貼金額與產(chǎn)量直接掛鉤的“鼓勵(lì)生產(chǎn)”型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策, 到80年代的減輕財(cái)政補(bǔ)貼壓力和緩解農(nóng)產(chǎn)品過剩的“控制生產(chǎn)”型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策, 再到進(jìn)入21世紀(jì)后的支持農(nóng)戶收入和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策, 英國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)英國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的形成發(fā)揮了較強(qiáng)的引導(dǎo)作用, 并日益強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的多功能性和可持續(xù)性, 致力于農(nóng)村全面發(fā)展[4]。現(xiàn)在的英國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策仍在不斷進(jìn)行調(diào)整以在農(nóng)業(yè)環(huán)境可持續(xù)性要求和日益增長的食物需求之間達(dá)到平衡[5]。目前, 學(xué)界對(duì)歐洲國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的研究大都集中在歐盟這一層面上, 較少對(duì)歐盟單獨(dú)某個(gè)國家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行研究, 事實(shí)上, 由于歐盟各國國情不一, 歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策提供了多種政策選項(xiàng)以供成員國自行選擇, 因此歐盟各國實(shí)施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策并非完全一致。本文著重研究英國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策, 以期對(duì)該國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策有更深入的認(rèn)識(shí)和把握。
我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平在總量、結(jié)構(gòu)和方式等方面, 與發(fā)達(dá)國家有較大的差距。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總量方面, 我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼投入嚴(yán)重不足, 遠(yuǎn)低于美、歐、日等發(fā)達(dá)國家的投入水平[6];在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)方面, 我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼以價(jià)格補(bǔ)貼為主, 大量用于彌合購銷差價(jià)、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本等, 缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方式的引導(dǎo)[7], 且直接用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件的基礎(chǔ)設(shè)施的投資比例偏小;在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式方面, 我國對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼方式多采取間接補(bǔ)貼, 且資金分散, 使有限的資金不能形成合力[8], 同時(shí)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策未提升至法律層面, 不能從根本上保證農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的長期順利施行[9]。
在我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策邊際效應(yīng)遞減的背景下和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求下, 我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)向提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭力聚焦、向新型經(jīng)營主體傾斜、向資源節(jié)約和環(huán)境友好生產(chǎn)方式發(fā)力, 以農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型引領(lǐng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型[10]。在此背景下, 英國以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和食品安全的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展調(diào)控方式值得我們思考和借鑒。
1、英國農(nóng)業(yè)基本情況
英國是歐盟的重要成員國之一, 也是歐盟28國中的第六大谷物生產(chǎn)國、最大的產(chǎn)羊國以及第三大產(chǎn)牛國, 它的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平在歐盟具有較強(qiáng)的代表性。
英國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占經(jīng)濟(jì)總量比重較小, 但農(nóng)業(yè)人均凈增加值較高。2014年英國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為258億英鎊, 凈增加值 (總產(chǎn)值減去中間消費(fèi)品價(jià)格) 為99億英鎊, 農(nóng)業(yè)占經(jīng)濟(jì)總體比重約為1.4%。其中, 英格蘭地區(qū)的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為193億英鎊, 占英國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的74.8%, 威爾士地區(qū)、蘇格蘭地區(qū)和北愛爾蘭地區(qū)的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值則分別占英國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的11.8%、6%和7.3%。英國從事農(nóng)業(yè)的人員為47.6萬人, 占總就業(yè)人數(shù)的1.43%, 人均凈增加值達(dá)到2萬英鎊, 從事農(nóng)業(yè)的人員中有雇傭人員18.1萬人, 占比38%, 農(nóng)場(chǎng)主年齡中位數(shù)為59歲。
英國的優(yōu)良農(nóng)地資源集中在英格蘭地區(qū), 該地區(qū)農(nóng)地的單位產(chǎn)量很高。2014年英國農(nóng)用地 (Utilized Agricultural Area, UAA) 面積為1 724萬hm, 占英國國土面積的71%, 平均產(chǎn)值為1 495英鎊/hm (表1) 。其中, 英格蘭和蘇格蘭地區(qū)的農(nóng)用地面積相對(duì)較大, 分別為903萬hm和560萬hm, 英格蘭地區(qū)的農(nóng)用地土地肥沃, 平均產(chǎn)值最高, 達(dá)到2 138英鎊/hm, 而蘇格蘭農(nóng)用地較為貧瘠, 平均產(chǎn)值最低, 僅為277英鎊/hm;威爾士和北愛爾蘭地區(qū)的農(nóng)用地面積相對(duì)較小, 分別為163萬hm和100萬hm, 平均產(chǎn)值相近, 分別為1 869英鎊/hm和1 892英鎊/hm。英國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體為農(nóng)場(chǎng), 2014年英國有21.2萬個(gè)農(nóng)場(chǎng), 農(nóng)場(chǎng)平均面積為81 hm。
表1 2014年英國農(nóng)業(yè)基本情況Table 1 Basic UK agricultural information in 2014
2、英國農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策
英國目前采用的農(nóng)業(yè)政策是歐盟共同農(nóng)業(yè)政策 (Common Agricultural Policy, CAP) , 它是這一政策的重要制定國之一, 也是這一政策的歷次改革的主要推動(dòng)者之一。CAP是歐盟實(shí)施的第一項(xiàng)共同政策, 與關(guān)稅同盟政策共同構(gòu)成歐共體的兩大支柱政策, 它提供了多種政策選項(xiàng), 各個(gè)國家可以根據(jù)本國國情選擇合適的政策選項(xiàng)。因此, 盡管歐盟各成員國的農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)和方向是一致的, 但其具體實(shí)施計(jì)劃有區(qū)別。CAP從20世紀(jì)60年代開始實(shí)施, 至今已施行半個(gè)世紀(jì)有余, 其最初的目標(biāo)有三:培育農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力, 保障農(nóng)民收益, 穩(wěn)定農(nóng)業(yè)市場(chǎng)。隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展及內(nèi)外部環(huán)境變化, CAP經(jīng)歷了幾次改革和調(diào)整, 日益強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的多功能性和可持續(xù)性, 致力于農(nóng)村全面發(fā)展和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)等。它的主要補(bǔ)貼手段也由最初的以與生產(chǎn)掛鉤的補(bǔ)貼為主轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳暗囊灾苯友a(bǔ)貼為主[11-12]。現(xiàn)今, CAP主要通過直接發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼降低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格, 穩(wěn)定農(nóng)民收入;通過實(shí)施農(nóng)村發(fā)展政策優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu), 提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；? 提升農(nóng)業(yè)人口素質(zhì), 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)。
2.1 與生產(chǎn)掛鉤的補(bǔ)貼
在1973年英國加入歐盟以前, 英國的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)主要實(shí)行世界價(jià)格, 僅對(duì)少量產(chǎn)品進(jìn)行價(jià)格支持。從1973年英國加入歐盟至20世紀(jì)90年代, 英國農(nóng)業(yè)政策以歐盟共同農(nóng)業(yè)政策為基準(zhǔn), 加大了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度, 投入了大量財(cái)政資金開展農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。這一階段的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼以與生產(chǎn)掛鉤的補(bǔ)貼為主, 通過對(duì)農(nóng)作物、動(dòng)物和奶業(yè)實(shí)行價(jià)格支持, 以刺激農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)戶收入[13]。
與生產(chǎn)掛鉤的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策毫無疑問成功地實(shí)現(xiàn)了它最初的政策目標(biāo), 英國的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量在這一時(shí)期獲得了大幅的提升, 但也造成了一定的負(fù)面影響。一方面這一政策使經(jīng)濟(jì)利益在英國不同規(guī)模農(nóng)戶之間的分配高度不均衡[14], 另一方面造成了20世紀(jì)80年代的農(nóng)產(chǎn)品供給過剩和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格過高, 并由此帶來了高昂的處理成本, 導(dǎo)致政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重。這一時(shí)期, 英國農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的價(jià)格幾乎全都高于世界市場(chǎng)的價(jià)格, 甚至高出數(shù)倍, 同時(shí), 由于對(duì)歐共體預(yù)算承擔(dān)的份額以及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格水平本身在成員國之間引起大量的資金轉(zhuǎn)移, 英國在經(jīng)濟(jì)方面蒙受了較大的損失[15]。為應(yīng)對(duì)這一局面, 英國政府一方面不得不采取牛奶配額、自愿休耕和強(qiáng)制休耕等農(nóng)產(chǎn)品供給控制手段, 另一方面開始進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革, 使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼由價(jià)格支持向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變, 以緩解農(nóng)產(chǎn)品供給過剩、降低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。
2.2 不與生產(chǎn)掛鉤的補(bǔ)貼
20世紀(jì)90年代開始, 英國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼從與生產(chǎn)掛鉤的補(bǔ)貼向不與生產(chǎn)掛鉤的直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變。直接補(bǔ)貼緩解了農(nóng)戶收入的兩極分化問題和農(nóng)產(chǎn)品供給過剩問題[16];同時(shí), 由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的水污染、土壤污染等問題的暴露, 農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)等理念被引入農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼計(jì)劃的制定中。21世紀(jì), 英國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中最重要的補(bǔ)貼計(jì)劃是單一支付計(jì)劃、基礎(chǔ)支付計(jì)劃和農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃, 其農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金主要通過這幾個(gè)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼計(jì)劃發(fā)放。
2.2.1 單一支付計(jì)劃
單一支付計(jì)劃 (Single Payment Scheme, SPS) 是英國在2003年至2014年間實(shí)施的最主要的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼計(jì)劃, 它是一種普惠性的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策, 其目的是轉(zhuǎn)變以往與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量掛鉤的補(bǔ)貼方式, 緩解以往實(shí)施的與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量掛鉤的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼所造成的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩, 并為農(nóng)民按照市場(chǎng)需求自主生產(chǎn)提供支持。2014年英國的SPS資金達(dá)到23.13億英鎊, 其中農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的英格蘭地區(qū)獲得14.88億英鎊, 占總數(shù)的64.3%, 蘇格蘭地區(qū)獲得3.82億英鎊, 占總數(shù)的16.5%, 北愛爾蘭獲得2.46億英鎊, 占總數(shù)的10.6%, 威爾士獲得1.97億英鎊, 占總數(shù)的8.5%[2]。由于SPS是普惠性的, 大部分或所有農(nóng)場(chǎng)都能得到。
歐盟為其成員國/地區(qū)提供了三種不同的SPS模式, 第一種是以農(nóng)民歷史上所獲補(bǔ)貼為基數(shù)進(jìn)行補(bǔ)貼, 第二種是按照每公頃相同支付標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼, 第三種是上述兩種模式的混合[17]。其中, 第二種模式計(jì)算方法更為簡單, 執(zhí)行成本較低。英格蘭地區(qū)采用第二種模式, 蘇格蘭地區(qū)采用第三種模式。SPS的補(bǔ)貼支付與環(huán)保、食品安全以及動(dòng)物福利標(biāo)準(zhǔn)緊密相關(guān), 獲得SPS補(bǔ)貼的農(nóng)民必須遵守“交叉承諾” (cross compliance) , 即必須達(dá)到環(huán)境、食品安全、動(dòng)物衛(wèi)生與福利、植物衛(wèi)生的相關(guān)要求, 并保護(hù)一定的永久性草地、保持生物多樣性等[18]。SPS有利于農(nóng)田保持良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及環(huán)境條件, 有利于農(nóng)村綜合發(fā)展, 使農(nóng)產(chǎn)品更有市場(chǎng)競(jìng)爭力, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更具市場(chǎng)導(dǎo)向性, 有效地支撐了農(nóng)民收入。
2.2.2基礎(chǔ)支付計(jì)劃
2015年英國開始推行基礎(chǔ)支付計(jì)劃以替代之前采用的單一支付計(jì)劃?；A(chǔ)支付計(jì)劃 (Basic Payment Scheme, BPS) 不僅延續(xù)了SPS的重視環(huán)保的理念, 還致力于農(nóng)戶種植多樣化, 添加了鼓勵(lì)青年農(nóng)民的條款。BPS是目前歐盟最大的支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)村補(bǔ)貼計(jì)劃, 農(nóng)民一般在每年的5月申請(qǐng), 補(bǔ)貼款項(xiàng)在12月開始下發(fā)。凡是擁有5hm及以上農(nóng)業(yè)用地的農(nóng)民都可以申請(qǐng), 且40歲以下的農(nóng)民可以獲得額外的補(bǔ)貼。
申請(qǐng)成功的農(nóng)民需要遵守“綠化規(guī)則” (greening rules) 和“交叉承諾”, 不遵守“綠化規(guī)則”的農(nóng)民將失去30%的補(bǔ)貼。“綠化規(guī)則”致力于農(nóng)戶種植多樣化, 它規(guī)定擁有10-30 hm耕地的農(nóng)戶需要種植至少2種不同的作物;擁有30 hm以上耕地的農(nóng)戶需要種植至少3種不同的作物, 主要作物不能覆蓋75%以上的耕地面積, 且任意兩種作物種植面積之和不能超過95%;另外, 耕地面積超過15 hm的農(nóng)民需要使用一定面積的土地做有利于環(huán)境保護(hù)的活動(dòng)[19-20]。和申請(qǐng)SPS一樣, 申請(qǐng)BPS的農(nóng)民也需要遵守“交叉承諾”, 達(dá)到環(huán)境、食品安全、動(dòng)物衛(wèi)生與福利、植物衛(wèi)生的相關(guān)要求, 保護(hù)一定的永久性草地、保持生物多樣性等。
2.2.3 農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃
農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃是英國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的“第二支柱”, 在21世紀(jì)初被引入農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼計(jì)劃。農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)業(yè)污染控制, 重點(diǎn)通過控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中水、氮肥和農(nóng)藥的耗費(fèi), 以及加強(qiáng)對(duì)污水、牲畜糞便、牲畜殘骸的科學(xué)處理, 盡最大可能地降低農(nóng)業(yè)環(huán)境成本[21]。英國政府出臺(tái)了相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)范, 對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中水、肥、農(nóng)藥的使用, 牲畜糞便、殘骸的處理等給予詳細(xì)指導(dǎo);通過組織培訓(xùn)向農(nóng)戶普及環(huán)境友好農(nóng)業(yè)的相關(guān)知識(shí);建立了農(nóng)業(yè)用水監(jiān)控系統(tǒng), 以及生物、物理以及化學(xué)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn);根據(jù)不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)設(shè)計(jì)了相應(yīng)的補(bǔ)貼項(xiàng)目;同時(shí), 與單一支付計(jì)劃和基礎(chǔ)支付計(jì)劃相似, 農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃將農(nóng)戶獲得的補(bǔ)貼金額與其是否達(dá)到政府規(guī)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)相掛鉤, 以保證計(jì)劃達(dá)到預(yù)期效果。
2014年英國農(nóng)村發(fā)展資金總額為6億英鎊, 是SPS以外的主要農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目。農(nóng)村發(fā)展支持計(jì)劃主要包括三大項(xiàng), 即“不肥沃地區(qū)支持計(jì)劃”、“環(huán)境管理/鄉(xiāng)村管理計(jì)劃”和“鄉(xiāng)村優(yōu)先/土地經(jīng)營者選項(xiàng)”?！安环饰值貐^(qū)支持計(jì)劃”資金總額達(dá)到接近1億英鎊, 其中歐盟和英國政府各承擔(dān)1/2, 這部分資金主要分配給蘇格蘭和北愛爾蘭, 其中蘇格蘭獲得72.5%, 北愛爾蘭獲得27.5%。“不肥沃地區(qū)支持計(jì)劃”主要是針對(duì)養(yǎng)殖肉牛和羊的農(nóng)場(chǎng), 補(bǔ)貼數(shù)額依據(jù)農(nóng)場(chǎng)的土地質(zhì)量和區(qū)位遠(yuǎn)近來測(cè)算, 低的每hm補(bǔ)貼5-10英鎊, 高的可達(dá)30-40英鎊, 計(jì)算方法較為復(fù)雜。“環(huán)境管理/鄉(xiāng)村管理計(jì)劃”資金總額為3.84億英鎊, 全部分配給英格蘭地區(qū), 主要用于保護(hù)和提高鄉(xiāng)村環(huán)境。“鄉(xiāng)村優(yōu)先/土地管理者選項(xiàng)”資金總額0.4億英鎊, 全部分配給蘇格蘭地區(qū), 主要對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展大型復(fù)雜項(xiàng)目進(jìn)行支持, 如禽類保護(hù)、出于環(huán)保目的的土地管理、農(nóng)村社區(qū)項(xiàng)目等。
綜上所述, 目前英國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策以不與產(chǎn)量掛鉤的直接補(bǔ)貼為主, 旨在鼓勵(lì)農(nóng)戶根據(jù)市場(chǎng)需求自由生產(chǎn), 防止農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩。同時(shí), 英國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的多功能性和可持續(xù)性, 致力于農(nóng)村全面發(fā)展, 通過與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策相捆綁的“綠化規(guī)則”和“交叉承諾”等政策工具有效地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)。
3、英國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出結(jié)構(gòu)
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的重要內(nèi)容, 占?xì)W盟共同農(nóng)業(yè)政策支出的68.7%。2014年英國對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼支付達(dá)29.54億英鎊 (表2) 。其中, 與產(chǎn)量掛鉤的補(bǔ)貼, 即蘇格蘭食用牛&牛犢計(jì)劃, 支出了0.21億英鎊;不與產(chǎn)量掛鉤的補(bǔ)貼, 包括單一支付計(jì)劃、不肥沃地區(qū)支持計(jì)劃、農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃和動(dòng)物疾病補(bǔ)貼及其他補(bǔ)貼, 分別支出補(bǔ)貼23.13億英鎊、0.91億英鎊、5.03億英鎊、0.21億英鎊和0.05英鎊。單一支付計(jì)劃是最主要的補(bǔ)貼計(jì)劃, 其支出金額占總直接補(bǔ)貼支付金額的78.3%。
2009-2014年英國對(duì)農(nóng)戶的直接補(bǔ)貼支出總額大體呈下降態(tài)勢(shì), 從2009年的36.54億英鎊下降為2014年的29.54億英鎊, 下降了19.2%;其中與產(chǎn)量掛鉤的補(bǔ)貼從2009年的0.37億英鎊下降為2014年的0.21億英鎊, 下降了43.2%, 不與產(chǎn)量掛鉤的補(bǔ)貼從2009年的36.16億英鎊下降為2014年的29.33億英鎊, 下降了18.9%。主要補(bǔ)貼計(jì)劃中, 除農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃增長了5%, 其他補(bǔ)貼有一定增長外, 其余補(bǔ)貼計(jì)劃均呈現(xiàn)不同程度的下降, 其中不肥沃地區(qū)支持計(jì)劃和單一支付計(jì)劃降幅最大, 分別下降了32.6%和22.4%, 蘇格蘭食用牛&牛犢計(jì)劃和動(dòng)物疾病補(bǔ)貼計(jì)劃降幅很小, 分別下降8.7%和4.5% (表3) 。
表2 2014年英國對(duì)農(nóng)戶的直接補(bǔ)貼 (百萬英鎊) Table 2 Direct payment to farmers by country in UK in 2014 (×10pounds)
表3 2009-2014年英國對(duì)農(nóng)戶的直接補(bǔ)貼支付 (百萬英鎊) Table 3 Direct payment to farmers in UK from 2009 to 2014 (×10pounds)
4、我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的現(xiàn)狀
從20世紀(jì)80年代中期開始, 我國以水果、水產(chǎn)品為突破口, 逐步推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革, 2004年全面實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策, 此后國家逐步實(shí)行主要農(nóng)產(chǎn)品最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)制度, 逐步建立各種補(bǔ)貼制度, 形成了農(nóng)民、市場(chǎng)、國家的新型“三角關(guān)系”。經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐, 我國初步形成了以直接補(bǔ)貼政策為主體、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策為補(bǔ)充的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策框架, 對(duì)保障糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)民收入發(fā)揮了重要作用。
我國直接補(bǔ)貼政策主要包括針對(duì)糧食生產(chǎn)設(shè)立了“四補(bǔ)貼” (包括良種補(bǔ)貼、種糧直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼) 和針對(duì)畜牧業(yè)、漁業(yè)分別設(shè)立了能繁母豬補(bǔ)貼、畜禽良種補(bǔ)貼及漁業(yè)燃油補(bǔ)貼等。直接補(bǔ)貼政策主要體現(xiàn)在與糧食種植面積或農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量相掛鉤, 這些直接補(bǔ)貼政策具有既能有效激勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、又能夠穩(wěn)定農(nóng)民收入, 對(duì)市場(chǎng)價(jià)格扭曲影響較小的特點(diǎn), 但其缺點(diǎn)在于執(zhí)行成本較高。近年來, 由于受到財(cái)政補(bǔ)貼力度的限制、補(bǔ)貼方式不合理等因素的影響, 導(dǎo)致直接補(bǔ)貼的政策效應(yīng)逐漸弱化。
2004年實(shí)施的糧食最低收購價(jià)、2008年啟動(dòng)的臨時(shí)收儲(chǔ)及2014年啟動(dòng)試點(diǎn)的大豆和棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼改革, 構(gòu)成我國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策框架。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策具有政策效果直接、政策見效較快并且執(zhí)行成本較低的特點(diǎn), 但是對(duì)市場(chǎng)作用扭曲影響較大, 最終導(dǎo)致產(chǎn)生農(nóng)產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)性過剩。在價(jià)格支持政策工具中, 最低收購價(jià)制度主要針對(duì)稻谷和小麥等口糧作物, 而臨時(shí)收儲(chǔ)政策主要針對(duì)玉米、糧油、豬肉和食糖等農(nóng)產(chǎn)品;最低收購價(jià)制度和臨時(shí)收儲(chǔ)補(bǔ)貼政策在短期內(nèi)能夠有效提高農(nóng)民種糧積極性、保障糧食穩(wěn)產(chǎn)和增產(chǎn), 但從長期看, 由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策破壞了原有的市場(chǎng)供求平衡, 導(dǎo)致“國糧入庫, 洋糧入市”等異?，F(xiàn)象, 使得價(jià)格支持政策難以為繼。針對(duì)棉花和大豆試點(diǎn)的目標(biāo)價(jià)格制度則兼具價(jià)格支持與直接補(bǔ)貼的性質(zhì), 目標(biāo)價(jià)格制度的特點(diǎn)是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格由市場(chǎng)決定, 而由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降導(dǎo)致農(nóng)民收入減少產(chǎn)生的損失則由政府予以補(bǔ)償。
隨著國家支持政策邊際效應(yīng)的遞減、市場(chǎng)扭曲程度的加劇、國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格倒掛程度的擴(kuò)大, 我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策迫切需要改革, 逐步擴(kuò)大市場(chǎng)的決定性作用, 以降低補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)資源配置的扭曲程度, 提高補(bǔ)貼政策效果。
5、對(duì)完善我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的啟示
5.1 通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼引導(dǎo)環(huán)境保護(hù)
通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼引導(dǎo)環(huán)境保護(hù)是英國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的顯著特征。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策中占主要地位的SPS和BPS補(bǔ)貼項(xiàng)目都要求申請(qǐng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的農(nóng)戶簽署“交叉承諾”, “交叉承諾”要求農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中達(dá)到環(huán)境安全的相關(guān)要求, 并保護(hù)一定的永久性草地、保持生物多樣性等, 若農(nóng)戶沒有達(dá)到相關(guān)的要求, 其領(lǐng)取的補(bǔ)貼金額將受到其“交叉承諾”完成情況的影響。農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃則通過補(bǔ)貼的發(fā)放來控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中水、肥和農(nóng)藥的耗費(fèi), 加強(qiáng)對(duì)污水、牲畜糞便、牲畜殘骸的科學(xué)處理, 盡最大可能地降低農(nóng)業(yè)環(huán)境成本。由于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是英國農(nóng)戶收入的重要部分, 農(nóng)戶會(huì)努力達(dá)到相關(guān)的要求標(biāo)準(zhǔn)。因此該補(bǔ)貼機(jī)制可以有效地保護(hù)生態(tài)環(huán)境, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
5.2 通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展
除環(huán)境保護(hù)以外, 有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)也是英國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重要目標(biāo)?！敖徊娉兄Z”要求申請(qǐng)補(bǔ)貼的農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中除了達(dá)到環(huán)境安全的相關(guān)要求, 還要達(dá)到食品安全、動(dòng)物衛(wèi)生與福利、植物衛(wèi)生的相關(guān)要求, 從而使農(nóng)戶生產(chǎn)出更高質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品和畜產(chǎn)品。2015年推出的BPS補(bǔ)貼項(xiàng)目進(jìn)一步要求農(nóng)戶進(jìn)行多樣化種植, 未達(dá)到相關(guān)要求的農(nóng)戶將失去30%的補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼政策均在引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用。我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼大量用于彌合購銷差價(jià)、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本等, 缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方式的引導(dǎo), 學(xué)習(xí)英國以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展, 結(jié)合我國的實(shí)際情況, 通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼促進(jìn)農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)的擴(kuò)散、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整, 將有利于加快實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。
5.3 通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼培育青年農(nóng)戶
由于農(nóng)業(yè)收入與其他行業(yè)相比較低, 選擇從事農(nóng)業(yè)的青年人相對(duì)較少, 英國的農(nóng)場(chǎng)主平均年齡接近60歲。為了鼓勵(lì)青年人從事農(nóng)業(yè), 英國針對(duì)該人群增加了額外的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼, 通過提高收入水平吸引更多的青年人。我國的從事農(nóng)業(yè)人員老齡化情況也比較嚴(yán)重, 吸引和培育新一代青年農(nóng)民是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提條件。通過補(bǔ)貼的方式鼓勵(lì)青年人從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營, 引導(dǎo)培育他們成為懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營、高素質(zhì)的新農(nóng)民, 是一條可行之路。
5.4 根據(jù)地域特征施行不同的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策
由于英格蘭地區(qū)、威爾士地區(qū)和蘇格蘭地區(qū)、北愛爾蘭地區(qū)的農(nóng)業(yè)資源稟賦差異大, 農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不同, 各地區(qū)施行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策也有一定的區(qū)別。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中最主要的SPS項(xiàng)目在英格蘭和蘇格蘭地區(qū)采用不同的補(bǔ)貼金額計(jì)算方法, 以對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶形成有針對(duì)性的激勵(lì);此外, 英國政府還根據(jù)各地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)推出了特定的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目, 如鼓勵(lì)蘇格蘭和北愛爾蘭地區(qū)牛羊養(yǎng)殖的“不肥沃地區(qū)支持計(jì)劃”, 保護(hù)和提高英格蘭地區(qū)鄉(xiāng)村環(huán)境的“環(huán)境管理/鄉(xiāng)村管理計(jì)劃”等。我國幅員遼闊, 不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在較大的差異, 英國根據(jù)地域特征施行不同的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策值得我們參考。
雖然現(xiàn)階段中國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策仍要以“保供給、促增收”為主要目標(biāo), 以支持糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為重點(diǎn), 以價(jià)格支持為基礎(chǔ), 以直接補(bǔ)貼為主體, 但也出現(xiàn)了“補(bǔ)貼總量已到極限, 農(nóng)民受益有限”的尷尬局面。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下, 我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)面臨轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)和提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭力的壓力;同時(shí), 我國實(shí)施的主要農(nóng)產(chǎn)品最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)制度一方面缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)引導(dǎo)作用, 另一方面造成了較大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。在這樣的背景下, 應(yīng)按照“價(jià)補(bǔ)分離、市場(chǎng)定價(jià)”的思路, 分品種推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控制度改革, 逐步擴(kuò)大市場(chǎng)起決定性作用的領(lǐng)域;發(fā)展兼顧農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和環(huán)境保護(hù)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策乃是中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策發(fā)展的大勢(shì)所趨。英國通過增加直接補(bǔ)貼使農(nóng)戶的種植行為更加市場(chǎng)化, 同時(shí)以控制補(bǔ)貼金額的方式使農(nóng)戶更加重視食品安全、環(huán)境保護(hù), 采取科學(xué)種植方法、提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量, 并緩解補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)過重的思路值得中國借鑒。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究2017年01期
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