——長(zhǎng)沙市試點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀及特色小鎮(zhèn)建設(shè)調(diào)查
近年來(lái)，浙江省積極探索特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展，為企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)搭建新平臺(tái)，為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)空間布局的新形態(tài)，為滿(mǎn)足多樣化、個(gè)性化需求激發(fā)新供給，破解經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化和動(dòng)力轉(zhuǎn)換的現(xiàn)實(shí)難題，走出了一條獨(dú)具特色的新型城鎮(zhèn)化道路，得到黨中央、國(guó)務(wù)院的充分肯定。為學(xué)習(xí)借鑒浙江等地的成功經(jīng)驗(yàn)，探尋新形勢(shì)下建設(shè)特色小鎮(zhèn)、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化、促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的現(xiàn)實(shí)路徑，根據(jù)長(zhǎng)沙市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的批示要求，市住建委與市政府研究室組成聯(lián)合調(diào)研組，就長(zhǎng)沙市的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行了深入調(diào)研，并在黎春秋副市長(zhǎng)的率領(lǐng)下，對(duì)杭州、湖州、嘉興、紹興特色小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行學(xué)習(xí)考察，形成此調(diào)研報(bào)告。
長(zhǎng)沙試點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展成效明顯
近年來(lái)，長(zhǎng)沙市認(rèn)真落實(shí)中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神，著力構(gòu)建以主城區(qū)為中心，寧鄉(xiāng)城區(qū)、瀏陽(yáng)城區(qū)為副中心，15個(gè)中心鎮(zhèn)（小城市）、特色鎮(zhèn)為骨架的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展體系，取得明顯成效。
1．建設(shè)步伐加快，新型城鎮(zhèn)化水平全面提升。15個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要板塊，2012—2015年，僅三年時(shí)間經(jīng)濟(jì)總量增至807.5億元，增長(zhǎng)55%；固定資產(chǎn)投資增至328.1億元，增長(zhǎng)81%；建成區(qū)面積達(dá)106.2平方公里，增長(zhǎng)37%；平均人口規(guī)模5.4萬(wàn)人，城鎮(zhèn)就近轉(zhuǎn)移人口8.6萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口增加53%；財(cái)政收入24.8億元、增長(zhǎng)101%，其中永安、銅官、大瑤、灰湯、花明樓的財(cái)政收入均超過(guò)1億元（表1），龍頭帶動(dòng)作用日益顯現(xiàn)。全市10個(gè)鎮(zhèn)入選全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)，2015年城鎮(zhèn)化率達(dá)74.38%。
2．產(chǎn)業(yè)支撐增強(qiáng)，錯(cuò)位發(fā)展格局逐步形成。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托資源優(yōu)勢(shì)、歷史文化與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，積極探索特色化、差異化的錯(cuò)位發(fā)展之路，初步形成了一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明的特色城鎮(zhèn)，如大瑤鎮(zhèn)的煙花鞭炮產(chǎn)業(yè)、金井鎮(zhèn)的茶葉及旅游產(chǎn)業(yè)、喬口鎮(zhèn)的生態(tài)農(nóng)業(yè)等，15個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值占城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量的近五成（表2），進(jìn)一步帶動(dòng)工商資本向城鎮(zhèn)投入，3年新增重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目223個(gè)，完成投資229.72億元，“一業(yè)（或兩業(yè)為主、多業(yè)為輔）”的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)體系進(jìn)一步凸顯。
3．承載能力提升，城鄉(xiāng)一體基石更加夯實(shí)。市財(cái)政從2012年起每年預(yù)算安排專(zhuān)項(xiàng)扶持引導(dǎo)資金1億元，并整合部門(mén)城鎮(zhèn)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金1億元，共同撬動(dòng)社會(huì)資本，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化加快發(fā)展。2012-2015年，15個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)共投入資金161.45億元，新建或續(xù)建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目452個(gè)，鋪排社會(huì)事業(yè)、公共服務(wù)項(xiàng)目180個(gè)，基本形成集鎮(zhèn)區(qū)道路交通便捷，自來(lái)水、污水處理、管道燃?xì)獾壬钤O(shè)施齊全，學(xué)校、醫(yī)院和市民公園等公共服務(wù)配套完善的格局，綜合承載能力和公共服務(wù)水平全面提升，鎮(zhèn)村生產(chǎn)生活條件得到顯著改善（表3）。全市城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比由2012年的2.06:1縮小到2015年的1.69:１，邁入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展“快車(chē)道”。
4．改革創(chuàng)新推進(jìn)，試點(diǎn)示范作用有效發(fā)揮。設(shè)立300億元城鄉(xiāng)融合發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金，通過(guò)股權(quán)投資等方式支持城鄉(xiāng)融合重點(diǎn)項(xiàng)目。優(yōu)先保障試點(diǎn)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目用地，對(duì)市分解下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)，按每個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)不低于用地總量5%的份額標(biāo)準(zhǔn)予以安排。實(shí)行強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)示范，大瑤鎮(zhèn)獲得96項(xiàng)縣級(jí)管理權(quán)限，享受土地出讓金80%返還、新增地方收入80%返還等優(yōu)惠政策，不斷增強(qiáng)造血功能，城區(qū)規(guī)模由2012年的6平方公里擴(kuò)容至12平方公里，實(shí)現(xiàn)“翻番”，達(dá)到中等規(guī)模的縣城水平。探索推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理逐漸向現(xiàn)代城市管理模式轉(zhuǎn)變，創(chuàng)造了農(nóng)村小微權(quán)力，私事、小事、大事“三事分流”等鄉(xiāng)村治理新模式。
外地特色小鎮(zhèn)建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)與有效啟示
浙江自2014年底啟動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，在全省規(guī)劃建設(shè)100個(gè)特色小鎮(zhèn)，得到習(xí)近平總書(shū)記、克強(qiáng)總理和高麗副總理的充分肯定。其中杭州、湖州、嘉興、紹興等城市的經(jīng)驗(yàn)突出表現(xiàn)為：
1．突出以產(chǎn)業(yè)為核心打造特色品牌。將特色小鎮(zhèn)的“特”主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)上，不求大、但求專(zhuān)，不求多、但求精，不求全、但求特。一是瞄準(zhǔn)特色產(chǎn)業(yè)。主要聚焦信息經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、健康、旅游、時(shí)尚、金融、高端裝備制造等七大產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)持一個(gè)小鎮(zhèn)只發(fā)展一個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，主攻最有基礎(chǔ)、最有優(yōu)勢(shì)的特色產(chǎn)業(yè)及其細(xì)分領(lǐng)域，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集聚，拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，培育具有行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的“單打冠軍”（表4）。二是集聚高端要素。按照特色產(chǎn)業(yè)培育方向，集聚高端人才、高端資源和高端產(chǎn)品，充分運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)提升發(fā)展現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)、改造歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)工藝，打通產(chǎn)業(yè)鏈、投資鏈、創(chuàng)新鏈、人才鏈和服務(wù)鏈，形成特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展高地。比如，紹興襪藝小鎮(zhèn)通過(guò)建立集創(chuàng)意設(shè)計(jì)基地、襪子研發(fā)中心、淘寶大學(xué)等為一體的“襪業(yè)智庫(kù)”，將建設(shè)成為全球最先進(jìn)的襪業(yè)制造中心。三是強(qiáng)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。依托特色小鎮(zhèn)，規(guī)劃建設(shè)了一批眾創(chuàng)空間、泛孵化器等公共服務(wù)平臺(tái)，形成創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)樂(lè)園。比如，杭州夢(mèng)想小鎮(zhèn)打造17萬(wàn)平方米的眾創(chuàng)空間，引進(jìn)15個(gè)孵化平臺(tái)，目前已入駐企業(yè)350家，創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目500多個(gè)，創(chuàng)業(yè)人才4500多人。
2．突出以規(guī)劃為引領(lǐng)提升特色品質(zhì)。圍繞產(chǎn)業(yè)“特而強(qiáng)”、功能“聚而合”、形態(tài)“精而美”、文化“特而濃”，精細(xì)編制概念性規(guī)劃、控制性詳規(guī)、核心區(qū)設(shè)計(jì)規(guī)劃等，高起點(diǎn)規(guī)劃特色小鎮(zhèn)建設(shè)。一是注重精準(zhǔn)定位。準(zhǔn)確把握特色小鎮(zhèn)“非鎮(zhèn)非區(qū)”的獨(dú)特內(nèi)涵，既打破行政建制鎮(zhèn)的概念，也區(qū)別于各類(lèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，建設(shè)“園區(qū)鎮(zhèn)”“鎮(zhèn)中鎮(zhèn)”，打造產(chǎn)業(yè)定位科學(xué)、文化內(nèi)涵彰顯、旅游功能和社區(qū)特征鮮明的空間載體，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)、城、人、文”四位一體融合發(fā)展。二是注重合理布局。適應(yīng)資源要素集聚的內(nèi)在規(guī)律和新特征，將特色小鎮(zhèn)主要布局在城區(qū)和近城區(qū)，以利于產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展。同時(shí)，特別注重盤(pán)活資產(chǎn)，不大拆大建，變廢為寶，實(shí)現(xiàn)城市資產(chǎn)的充分利用。比如杭州的夢(mèng)想小鎮(zhèn)是在之前基本廢棄的糧庫(kù)上改造建設(shè)的，基金小鎮(zhèn)是從老舊廠(chǎng)房改造而成，不僅實(shí)現(xiàn)資源的有效利用，還增強(qiáng)了小鎮(zhèn)的文化底蘊(yùn)。三是注重集約集聚。明確特色小鎮(zhèn)規(guī)劃面積一般為3平方公里左右，其中核心區(qū)1平方公里，集聚眾多高端生產(chǎn)要素。特別是緊緊圍繞特色產(chǎn)業(yè)，謀劃一批大項(xiàng)目好項(xiàng)目，每個(gè)特色小鎮(zhèn)3年完成50億元有效投資目標(biāo)。
3．突出以企業(yè)為主體加快特色發(fā)展。在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)運(yùn)作”，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，調(diào)動(dòng)龍頭企業(yè)、市場(chǎng)主體的主動(dòng)性和積極性。一是采取企業(yè)主體、政府服務(wù)模式。即政府負(fù)責(zé)小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)定位、規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和審批服務(wù)，企業(yè)負(fù)責(zé)按規(guī)劃實(shí)施項(xiàng)目。如湖州絲綢小鎮(zhèn)，政府重點(diǎn)抓特色小鎮(zhèn)規(guī)劃和投資主體選擇，投資主體選定后，由其制定投資計(jì)劃，落實(shí)建設(shè)進(jìn)度。為有效促進(jìn)小鎮(zhèn)建設(shè)，政府還將行政審批職能搬進(jìn)小鎮(zhèn)，做到行政審批事項(xiàng)在小鎮(zhèn)內(nèi)辦結(jié)。二是采取政企合作、聯(lián)動(dòng)建設(shè)模式。即由政府確定小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)定位，做好規(guī)劃和服務(wù)，重點(diǎn)引進(jìn)大企業(yè)，聯(lián)手培育大產(chǎn)業(yè)。如紹興黃酒小鎮(zhèn)引進(jìn)浙江精工集團(tuán)投資50億元，主導(dǎo)小鎮(zhèn)東浦片區(qū)的旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)；杭州云棲小鎮(zhèn)依托阿里巴巴等優(yōu)勢(shì)企業(yè)，打造國(guó)內(nèi)首個(gè)云計(jì)算產(chǎn)業(yè)生態(tài)小鎮(zhèn)。三是采取政府建設(shè)、市場(chǎng)招商模式。即由政府做好小鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)和服務(wù)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)定位面向外界招商。如杭州山南基金小鎮(zhèn)通過(guò)做優(yōu)公共服務(wù)、做美生態(tài)環(huán)境，成功吸引敦和資產(chǎn)、中信證券等260余家國(guó)內(nèi)外知名金融投資機(jī)構(gòu)入駐。
4．突出以融合為導(dǎo)向形成特色功能。在強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)功能，把小鎮(zhèn)建設(shè)成為特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)區(qū)的同時(shí)，深挖、延伸、融合小鎮(zhèn)多種功能，推進(jìn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”和宜業(yè)宜居宜游“三宜結(jié)合”。一是充分發(fā)掘文化功能。大力傳承歷史文化、挖掘民俗文化，積極培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化、商務(wù)文化、時(shí)尚文化，形成獨(dú)特的人文標(biāo)識(shí)。如龍塢茶鎮(zhèn)、絲綢小鎮(zhèn)、黃酒小鎮(zhèn)等，通過(guò)發(fā)掘上千年的文化積淀，傳承了工藝文化精髓。二是著力凸顯生態(tài)功能。實(shí)行“嵌入式開(kāi)發(fā)”，保留原汁原味的自然風(fēng)貌，充分體現(xiàn)綠色、舒適、愜意的“小鎮(zhèn)味道”。同時(shí)，嵌入旅游功能，每個(gè)特色小鎮(zhèn)都利用自身資源打造3A級(jí)景區(qū)，旅游特色小鎮(zhèn)打造5A級(jí)景區(qū)。如嘉興巧克力甜蜜小鎮(zhèn)突出“旅游+工業(yè)”特色，一年旅游總收入可達(dá)6180萬(wàn)元。三是不斷夯實(shí)社區(qū)功能。提供完備的社區(qū)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“公共服務(wù)不出小鎮(zhèn)”，打造人口集聚的新空間。如杭州山南基金小鎮(zhèn)開(kāi)通國(guó)際醫(yī)保服務(wù)，推行證照一站式辦理， “零距離”“零時(shí)差”服務(wù)，大力增強(qiáng)了集聚功能。
5．突出以改革為抓手實(shí)行特色政策。樹(shù)立“店小二”的理念，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力提升服務(wù)，徹底打破突破行政化的思維定式、路徑依賴(lài)和體制束縛。一是實(shí)行創(chuàng)建制。基層申報(bào)，省里認(rèn)定，以3年為創(chuàng)建期，實(shí)行寬進(jìn)嚴(yán)定、動(dòng)態(tài)管理、驗(yàn)收命名，形成“優(yōu)進(jìn)劣出”的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。實(shí)施“期權(quán)激勵(lì)制”，從“事先給予”改為“事后結(jié)算”，對(duì)如期完成目標(biāo)任務(wù)的，給予用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)；通過(guò)考核驗(yàn)收后，給予財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)。實(shí)施“追懲制”，對(duì)未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的，實(shí)行土地指標(biāo)倒扣。二是推動(dòng)先行先試。把特色小鎮(zhèn)作為綜合改革試驗(yàn)區(qū)，優(yōu)先上報(bào)國(guó)家和省里的改革試點(diǎn)，優(yōu)先實(shí)施改革政策，允許率先突破符合法律要求的改革。同時(shí)，出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)扶持政策，在用地指標(biāo)、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等方面進(jìn)行支持，在項(xiàng)目規(guī)劃、人才引進(jìn)等方面給予傾斜。三是大力簡(jiǎn)政放權(quán)。實(shí)行企業(yè)“零地”投資項(xiàng)目政府不再審批、企業(yè)獨(dú)立選址項(xiàng)目高效審批，以“區(qū)域環(huán)評(píng)、能評(píng)+區(qū)塊能耗標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”替代項(xiàng)目能評(píng)、環(huán)評(píng)，營(yíng)造扶商、安商、惠商良好環(huán)境。
長(zhǎng)沙試點(diǎn)鎮(zhèn)與浙江特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的差距比較
雖然長(zhǎng)沙小城鎮(zhèn)建設(shè)取得明顯成效，但總體上仍以傳統(tǒng)、粗放模式為主。對(duì)比浙江特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展，存在四大差距：
1．頂層設(shè)計(jì)非常滯后。一是規(guī)劃定位不高。仍處于就城鎮(zhèn)發(fā)展謀城鎮(zhèn)發(fā)展，仍停留在“行政區(qū)劃單元+產(chǎn)業(yè)園區(qū)”的簡(jiǎn)單結(jié)合，沿襲大規(guī)模土地開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和招商引資的發(fā)展模式，對(duì)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵理解不夠透徹，挖掘不夠深入。相比而言，浙江把建設(shè)特色小鎮(zhèn)作為適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的新舉措，以集聚特色產(chǎn)業(yè)高端要素為核心，打造“非鎮(zhèn)非區(qū)”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體、企業(yè)社區(qū)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間，跳出小城鎮(zhèn)謀劃小城鎮(zhèn)發(fā)展，特色小鎮(zhèn)對(duì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的推動(dòng)作用更加突出。二是內(nèi)涵發(fā)展不夠。對(duì)各自所在的城鎮(zhèn)發(fā)展到多大，缺乏科學(xué)的邊界設(shè)定，15個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)平均建成區(qū)規(guī)模為7.3平方公里，平均規(guī)劃面積超過(guò)14.3平方公里，仍然沿襲“攤大餅”的粗放發(fā)展模式，在財(cái)力相對(duì)有限的情況下嚴(yán)重?cái)偙×斯卜?wù)能力和水平。同時(shí)，規(guī)劃對(duì)建設(shè)的指導(dǎo)和約束作用偏弱，執(zhí)行缺乏嚴(yán)肅性，存在隨意修改規(guī)劃等現(xiàn)象。而浙江特色小鎮(zhèn)在申報(bào)時(shí)即明確規(guī)劃面積和建設(shè)用地面積數(shù)據(jù)，以及對(duì)應(yīng)的規(guī)劃文本和電子空間坐標(biāo)圖，確保規(guī)劃嚴(yán)格落實(shí)。三是形象特征不突出。缺乏整體形象設(shè)計(jì)，存在簡(jiǎn)單復(fù)制城市元素的現(xiàn)象，有的甚至成為城市的簡(jiǎn)化版和縮小版，失去了城鎮(zhèn)原本固有的山水人文之美、空間錯(cuò)落之美、閑適愜意之美的小鎮(zhèn)味道，留不住“鄉(xiāng)愁”。而浙江特色小鎮(zhèn)，尤其是布局在城鄉(xiāng)結(jié)合部和各縣市的特色小鎮(zhèn)，都充分利用原有生態(tài)特色，按照3A級(jí)以上景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)，彰顯出了獨(dú)特的江南特色和人文底蘊(yùn)。
2．產(chǎn)業(yè)特色不夠明顯。一是產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)同質(zhì)化。以15個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)為例，定位為旅游產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的均達(dá)6個(gè)，兩個(gè)產(chǎn)業(yè)占到總數(shù)的80%。尤其是缺乏行業(yè)細(xì)分，“裝進(jìn)籃子都是菜”的情況比較普遍，支撐性、主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)不突出。二是產(chǎn)業(yè)層級(jí)低端化。產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級(jí)不夠，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)工業(yè)和資源開(kāi)發(fā)型產(chǎn)業(yè)為主，15個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)中，僅永安鎮(zhèn)定位于智能制造等非農(nóng)業(yè)、非旅游、非傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，鮮有定位于信息經(jīng)濟(jì)、金融、環(huán)保、高端裝備等新興產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)低端化特征明顯（圖1）。三是產(chǎn)業(yè)集聚碎片化。產(chǎn)業(yè)布局較為分散，以單個(gè)企業(yè)為主，像大瑤鎮(zhèn)那樣圍繞特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈延伸，形成產(chǎn)業(yè)集群的很少；產(chǎn)品檔次、技術(shù)含量、附加價(jià)值和品牌知名度都亟待提升。15個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，年總產(chǎn)值在50億元以上的產(chǎn)業(yè)集群僅3個(gè)，10-50億元的3個(gè)。此外，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能很好地將自身特色項(xiàng)目與旅游休閑、文化創(chuàng)意等第三產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，資源整合能力較弱，不能發(fā)揮整體協(xié)同效應(yīng)，成為可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重制約。
3．集聚能力亟待提升。一是基礎(chǔ)設(shè)施配套有待完善。部分試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入占GDP的比重不足5%（圖表3），投入不足導(dǎo)致城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，弱化了城鎮(zhèn)對(duì)資本的集聚能力，阻礙了產(chǎn)城融合發(fā)展，制約了城鎮(zhèn)綜合承載能力的提升。二是公共服務(wù)供給較為缺失。與浙江特色小鎮(zhèn)“產(chǎn)、城、人、文”四位一體有機(jī)融合相比，長(zhǎng)沙市的城鎮(zhèn)建設(shè)以基礎(chǔ)功能和經(jīng)濟(jì)功能為主，社會(huì)功能、生態(tài)功能、文化功能及旅游功能等相對(duì)缺失。特別是教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)產(chǎn)品供給滯后，商貿(mào)、金融、信息、休閑等配套服務(wù)水平較低，難以集聚人才、資本、項(xiàng)目和技術(shù)，在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面受到較大限制。三是高端要素集聚尚未破題。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還停留在根據(jù)項(xiàng)目招兵買(mǎi)馬，自主創(chuàng)新能力較弱，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)+、信息智能等關(guān)鍵技術(shù)引進(jìn)力度不大，較少根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展前沿引入領(lǐng)軍人物、科技人員創(chuàng)業(yè)者以及國(guó)家級(jí)工藝大師等各類(lèi)高端人才參與建設(shè)。與浙江的機(jī)器人小鎮(zhèn)、云智造小鎮(zhèn)、智能裝備小鎮(zhèn)等已進(jìn)入工業(yè)智能化階段相比，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)尚沒(méi)有實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化，與智能化的距離更是遙遠(yuǎn)。
4．體制機(jī)制缺乏活力。一是市場(chǎng)參與度較低。大部分中心鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)建設(shè)的行政化色彩比較濃厚，大都實(shí)行“先拿牌子、政府投資、招商引資”的傳統(tǒng)模式，政府大包大攬的現(xiàn)象仍然較為普遍，市場(chǎng)活力、企業(yè)動(dòng)力沒(méi)有得到充分釋放，特別是參與建設(shè)的領(lǐng)軍企業(yè)不多，缺乏諸如浙江云棲小鎮(zhèn)引進(jìn)阿里巴巴、富士康、因特爾等世界知名企業(yè)的成功案例。二是投融資渠道單一。由于城鎮(zhèn)建設(shè)周期較長(zhǎng)，投資風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)比較大，在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、投資前景不明的情況下，社會(huì)投入積極性不高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)城建投融資公司融資能力有限，金融機(jī)構(gòu)對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)的信貸興趣不高、力度不大，各級(jí)財(cái)政資金投入仍然是城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的主渠道，有的試點(diǎn)鎮(zhèn)2015年政府投資占比高達(dá)70%以上（圖2）。三是建設(shè)積極性不夠。與浙江特色小鎮(zhèn)實(shí)行寬進(jìn)嚴(yán)定的“創(chuàng)建制”相比，長(zhǎng)沙市試點(diǎn)鎮(zhèn)名單采取自上而下的指定模式，并且自2012年確定以來(lái)一直沒(méi)有調(diào)整和變動(dòng)。在當(dāng)前塔式級(jí)別化行政體制下，優(yōu)質(zhì)資源向上一級(jí)集聚的趨勢(shì)仍未改變，迫使有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)把試點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)當(dāng)作政治任務(wù)，一味依賴(lài)上級(jí)資金投入和政策扶持，自主發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力和能力不強(qiáng)。同時(shí)，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作中，還一定程度存在“部門(mén)分割”、“多頭管理”等問(wèn)題，未能形成更大合力。
關(guān)于發(fā)展特色小鎮(zhèn)的對(duì)策思考與政策建議
浙江特色小鎮(zhèn)建設(shè)的核心實(shí)質(zhì)是，精心打造轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展的新平臺(tái)，適應(yīng)投資機(jī)會(huì)不斷涌現(xiàn)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)加快升級(jí)、旅游消費(fèi)快速增長(zhǎng)的新機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新性供給與個(gè)性化需求的有效對(duì)接，形成小鎮(zhèn)大視野特色新業(yè)態(tài)。長(zhǎng)沙市實(shí)施《關(guān)于加快中心鎮(zhèn)（小城市）建設(shè)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的若干意見(jiàn)》已近四年，基本具備特色小鎮(zhèn)建設(shè)所需的產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、資金、文化等基礎(chǔ)條件。下一步應(yīng)充分借鑒浙江等地發(fā)展特色小鎮(zhèn)的成功經(jīng)驗(yàn)，將其作為新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和綠色化融合發(fā)展的新形式，集產(chǎn)業(yè)鏈、投資鏈、創(chuàng)新鏈、人才鏈、服務(wù)鏈等創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)體系于一體的新載體，激活供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)新。
1.加強(qiáng)特色小鎮(zhèn)頂層設(shè)計(jì)。一是強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)。加強(qiáng)與省里對(duì)接，高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)編制特色小鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，在全市范圍內(nèi)規(guī)劃首批建設(shè)10個(gè)左右特色小鎮(zhèn)。突出產(chǎn)業(yè)特色，突出文化特質(zhì)，突出基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的完善，建立由策劃到設(shè)計(jì)、大范圍到小區(qū)域以及產(chǎn)業(yè)、人才、城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目等構(gòu)成的規(guī)劃體系，將特色小鎮(zhèn)打造成現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)、宜居品質(zhì)生活區(qū)。二是科學(xué)精準(zhǔn)定位。堅(jiān)持差異化發(fā)展，突出“一鎮(zhèn)一業(yè)”，充分征詢(xún)專(zhuān)家、群眾的意見(jiàn)，對(duì)特色小鎮(zhèn)定位進(jìn)行充分論證和可行性評(píng)估，立足小鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)布局、資源優(yōu)勢(shì)、人文景觀(guān)和歷史文化，精準(zhǔn)定位小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)特色、建設(shè)邊界、功能分布等，有效避免因定位雷同而導(dǎo)致重復(fù)投資、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和資源浪費(fèi)，真正讓特色小鎮(zhèn)“產(chǎn)業(yè)有特色、形態(tài)如小鎮(zhèn)”。三是優(yōu)化空間布局。把特色小鎮(zhèn)重點(diǎn)布局在有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚提升的開(kāi)發(fā)區(qū)、有利于促進(jìn)旅游景點(diǎn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的旅游線(xiàn)路、有利于文化古城與現(xiàn)代新城過(guò)渡融合的城郊結(jié)合部。首批特色小鎮(zhèn)應(yīng)優(yōu)先布局在交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)好、特色明顯的城區(qū)或城郊結(jié)合部。同時(shí)，科學(xué)劃定小鎮(zhèn)邊界，規(guī)劃區(qū)域面積控制在3平方公里左右、核心區(qū)建設(shè)面積控制在1平方公里左右，既有利于現(xiàn)有基礎(chǔ)上更新升級(jí)，也有利于形成新的產(chǎn)業(yè)集群，防止“攤餅式”擴(kuò)張。
2.明晰特色小鎮(zhèn)建設(shè)路徑。一是堅(jiān)持基礎(chǔ)先行。整合規(guī)劃、建設(shè)、交通、環(huán)保等部門(mén)資源，實(shí)施建設(shè)資金打捆投入，重點(diǎn)支持特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是完善綜合交通體系，構(gòu)建特色各種交通方式互補(bǔ)銜接的出行體系，暢通小鎮(zhèn)人流、物流、信息流。將特色小鎮(zhèn)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目?jī)?yōu)先列入政府重點(diǎn)工程，在投資、規(guī)劃、用地、報(bào)建、財(cái)評(píng)等審批服務(wù)上提供“綠色通道”，加快特色小鎮(zhèn)硬件建設(shè)步伐。二是完善建設(shè)機(jī)制。按照“寬進(jìn)嚴(yán)定、分類(lèi)分批”的原則統(tǒng)籌推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)建認(rèn)定一批、培育預(yù)備一批特色小鎮(zhèn)。明確特色小鎮(zhèn)建設(shè)的基本條件和準(zhǔn)入門(mén)檻，對(duì)產(chǎn)業(yè)特色鮮明、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、人文氣息濃厚、投資項(xiàng)目落實(shí)、示范效應(yīng)顯著的小鎮(zhèn)列入市級(jí)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建和培育名單，享受專(zhuān)門(mén)的扶持政策；對(duì)基本條件與市級(jí)特色小鎮(zhèn)有一定差距，但產(chǎn)業(yè)有特色、發(fā)展有潛力的小鎮(zhèn)，區(qū)縣（市）政府可自行制定扶持政策，作為區(qū)縣（市）特色小鎮(zhèn)進(jìn)行培育，待發(fā)展壯大后再酌情申請(qǐng)認(rèn)定市級(jí)特色小鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建嚴(yán)格按照自愿申報(bào)、審核篩選、年度考核、驗(yàn)收命名、落實(shí)獎(jiǎng)懲的程序進(jìn)行。三是構(gòu)筑創(chuàng)新生態(tài)。打造有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的營(yíng)商環(huán)境，構(gòu)建人才高地和資本洼地，特別是深化與高等院校、研究機(jī)構(gòu)之間的全方位合作，建設(shè)公共技術(shù)服務(wù)平臺(tái)，引入專(zhuān)業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)，建構(gòu)新型的創(chuàng)業(yè)孵化生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)小空間大需求、小平臺(tái)大產(chǎn)業(yè)。
3.突出發(fā)展小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)。一是以特色為根本，塑造小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)品牌。把傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、新型產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的首選，逐年分批啟動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)。首批特色小鎮(zhèn)建設(shè)都要立足基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)，因地制宜構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，重點(diǎn)發(fā)展一種主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)品牌，加快形成銜接市區(qū)、帶動(dòng)農(nóng)村、輻射周邊的配套產(chǎn)業(yè)鏈條。如銅官等地可壯大陶藝產(chǎn)業(yè)，建設(shè)工業(yè)小鎮(zhèn)；靖港古鎮(zhèn)等地可做精文化旅游產(chǎn)業(yè)，建設(shè)文旅小鎮(zhèn)。二是以企業(yè)為主體，打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)。廣泛引入市場(chǎng)主體，大力發(fā)動(dòng)本土民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)。探索開(kāi)展民營(yíng)企業(yè)整體承包建設(shè)機(jī)制，著力構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)平臺(tái)，推進(jìn)工業(yè)功能區(qū)和產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，加快小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚步伐。三是以項(xiàng)目為載體，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁。每個(gè)特色小鎮(zhèn)均要謀劃一批新的建設(shè)項(xiàng)目，3年內(nèi)固定投資要達(dá)到10億元以上，實(shí)現(xiàn)在小空間內(nèi)積聚眾多高端生產(chǎn)要素，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群集聚，為小鎮(zhèn)發(fā)展提供強(qiáng)勁驅(qū)動(dòng)力。四是以文化為靈魂，做精特色產(chǎn)業(yè)鏈條。充分發(fā)掘特色產(chǎn)業(yè)的文化積淀，用文化名片打造產(chǎn)業(yè)靈魂，突出把“虛”的文化變成“實(shí)”的商品，形成上下游全產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化、精品化、藝術(shù)化的良性發(fā)展。
4.強(qiáng)化特色小鎮(zhèn)政策扶持。一是用地上進(jìn)行傾斜。結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃修編和土地利用總體規(guī)劃調(diào)整，優(yōu)先保障特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地。依法適度調(diào)劑特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，在建設(shè)用地指標(biāo)分配上給予傾斜。支持盤(pán)活利用存量土地、閑置土地和荒廢土地，鼓勵(lì)農(nóng)村成片宅基地和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)以外的小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)。對(duì)納入市本級(jí)新增建設(shè)用地項(xiàng)目計(jì)劃的重大項(xiàng)目，所需農(nóng)轉(zhuǎn)用地計(jì)劃指標(biāo)由市本級(jí)統(tǒng)籌安排。二是投入上加大支持。整合中央、省、市、縣四級(jí)惠農(nóng)資金和新型城鎮(zhèn)化相關(guān)資金進(jìn)行集中投放，在原有試點(diǎn)鎮(zhèn)支持的基礎(chǔ)上單列資金投入。構(gòu)建以財(cái)政投入為引導(dǎo)、企業(yè)投入為主體、銀行貸款為支撐、社會(huì)集資和引進(jìn)外資為補(bǔ)充、優(yōu)惠政策作扶持的全社會(huì)投入體系。積極探索可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制，形成財(cái)政投資、項(xiàng)目增資、招商引資、土地生資、開(kāi)發(fā)帶資、銀行注資等多元化投資格局。探索建立長(zhǎng)沙特色小鎮(zhèn)發(fā)展基金，通過(guò)市級(jí)財(cái)政補(bǔ)助或返還、銀行參與等形式不斷提升基金規(guī)模，對(duì)重點(diǎn)特色產(chǎn)業(yè)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)扶持。探索發(fā)行長(zhǎng)沙市市政債用于城鎮(zhèn)建設(shè)，應(yīng)用特許經(jīng)營(yíng)、價(jià)格補(bǔ)貼、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式鼓勵(lì)社會(huì)資本和公共基金參與特色小鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。三是改革上先行先試。把特色小鎮(zhèn)作為改革創(chuàng)新的試驗(yàn)田，凡與企業(yè)和產(chǎn)業(yè)相關(guān)的改革率先在特色小鎮(zhèn)實(shí)施。比如對(duì)土地要素保障和財(cái)政政策不敏感的部分小鎮(zhèn)，積極實(shí)施特別的地方扶持政策，開(kāi)展土地“三權(quán)分置”；放寬小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施有償使用和有償服務(wù)范圍，建立政府調(diào)控價(jià)格與市場(chǎng)定價(jià)相結(jié)合的公用事業(yè)價(jià)格體系，逐步形成投資、經(jīng)營(yíng)回收的良性循環(huán)。
5.完善特色小鎮(zhèn)建設(shè)保障。一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。在各地創(chuàng)新基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，成立特色小鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，組織編制特色小鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，梳理形成產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)、文化小鎮(zhèn)、旅游小鎮(zhèn)等小鎮(zhèn)系列與一般標(biāo)準(zhǔn)，加快形成具有長(zhǎng)沙特色的特色小鎮(zhèn)系列品牌。二是強(qiáng)化功能完善。融合互動(dòng)各種資源要素，以完善的功能放大集聚效應(yīng)，特別是強(qiáng)化公共服務(wù)功能，按現(xiàn)代城市標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化配置小鎮(zhèn)各類(lèi)基礎(chǔ)性、公益性小鎮(zhèn)資源，加大政府投入，引導(dǎo)社會(huì)力量投入小鎮(zhèn)教育、科技、文化等公共事業(yè)，提高公共服務(wù)水平；強(qiáng)化社會(huì)保障功能，完善公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)基本養(yǎng)老保障，深化基本醫(yī)療保障，加快構(gòu)建面向小鎮(zhèn)常住人口的制度融合、梯次合理、水平適宜的社會(huì)保障體系。三是強(qiáng)化管理創(chuàng)新。推進(jìn)“兩型”建設(shè)管理，合理開(kāi)發(fā)利用小鎮(zhèn)土地資源、水資源和可再生能源，建設(shè)“高顏值”的原生態(tài)小鎮(zhèn)。同時(shí)，創(chuàng)新社會(huì)管理體制，構(gòu)建更高水準(zhǔn)、常態(tài)化的小鎮(zhèn)管理機(jī)制和格局，加速形成基本公共服務(wù)、居民互助服務(wù)、市場(chǎng)有償服務(wù)有機(jī)結(jié)合的社區(qū)服務(wù)體系，深入推動(dòng)小鎮(zhèn)社會(huì)管理向現(xiàn)代城市管理模式轉(zhuǎn)變。
長(zhǎng)沙市政府研究室、長(zhǎng)沙市住建委聯(lián)合調(diào)研組
課題組組長(zhǎng)：唐曙光、王偉勝
副組長(zhǎng)：王德志、馮先強(qiáng)
成 員：唐承燕、劉朝陽(yáng) 易海威、陳敦旭
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：湖南省人民政府發(fā)展研究中心月刊《研究與決策》2017年第8期
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