——長沙市試點鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀及特色小鎮(zhèn)建設調(diào)查
近年來，浙江省積極探索特色小鎮(zhèn)建設發(fā)展，為企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)搭建新平臺，為經(jīng)濟結構調(diào)整創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)空間布局的新形態(tài)，為滿足多樣化、個性化需求激發(fā)新供給，破解經(jīng)濟結構轉化和動力轉換的現(xiàn)實難題，走出了一條獨具特色的新型城鎮(zhèn)化道路，得到黨中央、國務院的充分肯定。為學習借鑒浙江等地的成功經(jīng)驗，探尋新形勢下建設特色小鎮(zhèn)、推動新型城鎮(zhèn)化、促進轉型升級的現(xiàn)實路徑，根據(jù)長沙市委、市政府主要領導的批示要求，市住建委與市政府研究室組成聯(lián)合調(diào)研組，就長沙市的新型城鎮(zhèn)化進行了深入調(diào)研，并在黎春秋副市長的率領下，對杭州、湖州、嘉興、紹興特色小鎮(zhèn)建設進行學習考察，形成此調(diào)研報告。
長沙試點鎮(zhèn)建設發(fā)展成效明顯
近年來，長沙市認真落實中央城鎮(zhèn)化工作會議精神，著力構建以主城區(qū)為中心，寧鄉(xiāng)城區(qū)、瀏陽城區(qū)為副中心，15個中心鎮(zhèn)（小城市）、特色鎮(zhèn)為骨架的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展體系，取得明顯成效。
1．建設步伐加快，新型城鎮(zhèn)化水平全面提升。15個試點鎮(zhèn)成為區(qū)域經(jīng)濟的重要板塊，2012—2015年，僅三年時間經(jīng)濟總量增至807.5億元，增長55%；固定資產(chǎn)投資增至328.1億元，增長81%；建成區(qū)面積達106.2平方公里，增長37%；平均人口規(guī)模5.4萬人，城鎮(zhèn)就近轉移人口8.6萬人，城鎮(zhèn)人口增加53%；財政收入24.8億元、增長101%，其中永安、銅官、大瑤、灰湯、花明樓的財政收入均超過1億元（表1），龍頭帶動作用日益顯現(xiàn)。全市10個鎮(zhèn)入選全國重點鎮(zhèn)，2015年城鎮(zhèn)化率達74.38%。
2．產(chǎn)業(yè)支撐增強，錯位發(fā)展格局逐步形成。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托資源優(yōu)勢、歷史文化與產(chǎn)業(yè)基礎，積極探索特色化、差異化的錯位發(fā)展之路，初步形成了一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明的特色城鎮(zhèn)，如大瑤鎮(zhèn)的煙花鞭炮產(chǎn)業(yè)、金井鎮(zhèn)的茶葉及旅游產(chǎn)業(yè)、喬口鎮(zhèn)的生態(tài)農(nóng)業(yè)等，15個試點鎮(zhèn)特色主導產(chǎn)業(yè)及相關產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值占城鎮(zhèn)經(jīng)濟總量的近五成（表2），進一步帶動工商資本向城鎮(zhèn)投入，3年新增重大產(chǎn)業(yè)項目223個，完成投資229.72億元，“一業(yè)（或兩業(yè)為主、多業(yè)為輔）”的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)體系進一步凸顯。
3．承載能力提升，城鄉(xiāng)一體基石更加夯實。市財政從2012年起每年預算安排專項扶持引導資金1億元，并整合部門城鎮(zhèn)建設專項資金1億元，共同撬動社會資本，促進新型城鎮(zhèn)化加快發(fā)展。2012-2015年，15個試點鎮(zhèn)共投入資金161.45億元，新建或續(xù)建基礎設施項目452個，鋪排社會事業(yè)、公共服務項目180個，基本形成集鎮(zhèn)區(qū)道路交通便捷，自來水、污水處理、管道燃氣等生活設施齊全，學校、醫(yī)院和市民公園等公共服務配套完善的格局，綜合承載能力和公共服務水平全面提升，鎮(zhèn)村生產(chǎn)生活條件得到顯著改善（表3）。全市城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比由2012年的2.06:1縮小到2015年的1.69:１，邁入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展“快車道”。
4．改革創(chuàng)新推進，試點示范作用有效發(fā)揮。設立300億元城鄉(xiāng)融合發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金，通過股權投資等方式支持城鄉(xiāng)融合重點項目。優(yōu)先保障試點鎮(zhèn)基礎設施等項目用地，對市分解下達的建設用地指標，按每個試點鎮(zhèn)不低于用地總量5%的份額標準予以安排。實行強鎮(zhèn)擴權試點示范，大瑤鎮(zhèn)獲得96項縣級管理權限，享受土地出讓金80%返還、新增地方收入80%返還等優(yōu)惠政策，不斷增強造血功能，城區(qū)規(guī)模由2012年的6平方公里擴容至12平方公里，實現(xiàn)“翻番”，達到中等規(guī)模的縣城水平。探索推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理逐漸向現(xiàn)代城市管理模式轉變，創(chuàng)造了農(nóng)村小微權力，私事、小事、大事“三事分流”等鄉(xiāng)村治理新模式。
外地特色小鎮(zhèn)建設的成功經(jīng)驗與有效啟示
浙江自2014年底啟動特色小鎮(zhèn)建設，在全省規(guī)劃建設100個特色小鎮(zhèn)，得到習近平總書記、克強總理和高麗副總理的充分肯定。其中杭州、湖州、嘉興、紹興等城市的經(jīng)驗突出表現(xiàn)為：
1．突出以產(chǎn)業(yè)為核心打造特色品牌。將特色小鎮(zhèn)的“特”主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)上，不求大、但求專，不求多、但求精，不求全、但求特。一是瞄準特色產(chǎn)業(yè)。主要聚焦信息經(jīng)濟、環(huán)保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備制造等七大產(chǎn)業(yè)，堅持一個小鎮(zhèn)只發(fā)展一個主導產(chǎn)業(yè)，主攻最有基礎、最有優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)及其細分領域，加強產(chǎn)業(yè)集聚，拉長產(chǎn)業(yè)鏈條，培育具有行業(yè)競爭力的“單打冠軍”（表4）。二是集聚高端要素。按照特色產(chǎn)業(yè)培育方向，集聚高端人才、高端資源和高端產(chǎn)品，充分運用現(xiàn)代技術提升發(fā)展現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)、改造歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)工藝，打通產(chǎn)業(yè)鏈、投資鏈、創(chuàng)新鏈、人才鏈和服務鏈，形成特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展高地。比如，紹興襪藝小鎮(zhèn)通過建立集創(chuàng)意設計基地、襪子研發(fā)中心、淘寶大學等為一體的“襪業(yè)智庫”，將建設成為全球最先進的襪業(yè)制造中心。三是強化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。依托特色小鎮(zhèn)，規(guī)劃建設了一批眾創(chuàng)空間、泛孵化器等公共服務平臺，形成創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)樂園。比如，杭州夢想小鎮(zhèn)打造17萬平方米的眾創(chuàng)空間，引進15個孵化平臺，目前已入駐企業(yè)350家，創(chuàng)業(yè)項目500多個，創(chuàng)業(yè)人才4500多人。
2．突出以規(guī)劃為引領提升特色品質(zhì)。圍繞產(chǎn)業(yè)“特而強”、功能“聚而合”、形態(tài)“精而美”、文化“特而濃”，精細編制概念性規(guī)劃、控制性詳規(guī)、核心區(qū)設計規(guī)劃等，高起點規(guī)劃特色小鎮(zhèn)建設。一是注重精準定位。準確把握特色小鎮(zhèn)“非鎮(zhèn)非區(qū)”的獨特內(nèi)涵，既打破行政建制鎮(zhèn)的概念，也區(qū)別于各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，建設“園區(qū)鎮(zhèn)”“鎮(zhèn)中鎮(zhèn)”，打造產(chǎn)業(yè)定位科學、文化內(nèi)涵彰顯、旅游功能和社區(qū)特征鮮明的空間載體，實現(xiàn)“產(chǎn)、城、人、文”四位一體融合發(fā)展。二是注重合理布局。適應資源要素集聚的內(nèi)在規(guī)律和新特征，將特色小鎮(zhèn)主要布局在城區(qū)和近城區(qū)，以利于產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展。同時，特別注重盤活資產(chǎn)，不大拆大建，變廢為寶，實現(xiàn)城市資產(chǎn)的充分利用。比如杭州的夢想小鎮(zhèn)是在之前基本廢棄的糧庫上改造建設的，基金小鎮(zhèn)是從老舊廠房改造而成，不僅實現(xiàn)資源的有效利用，還增強了小鎮(zhèn)的文化底蘊。三是注重集約集聚。明確特色小鎮(zhèn)規(guī)劃面積一般為3平方公里左右，其中核心區(qū)1平方公里，集聚眾多高端生產(chǎn)要素。特別是緊緊圍繞特色產(chǎn)業(yè)，謀劃一批大項目好項目，每個特色小鎮(zhèn)3年完成50億元有效投資目標。
3．突出以企業(yè)為主體加快特色發(fā)展。在特色小鎮(zhèn)建設中，堅持“政府主導、企業(yè)主體、市場運作”，充分發(fā)揮市場的作用，調(diào)動龍頭企業(yè)、市場主體的主動性和積極性。一是采取企業(yè)主體、政府服務模式。即政府負責小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)定位、規(guī)劃、基礎設施和審批服務，企業(yè)負責按規(guī)劃實施項目。如湖州絲綢小鎮(zhèn)，政府重點抓特色小鎮(zhèn)規(guī)劃和投資主體選擇，投資主體選定后，由其制定投資計劃，落實建設進度。為有效促進小鎮(zhèn)建設，政府還將行政審批職能搬進小鎮(zhèn)，做到行政審批事項在小鎮(zhèn)內(nèi)辦結。二是采取政企合作、聯(lián)動建設模式。即由政府確定小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)定位，做好規(guī)劃和服務，重點引進大企業(yè)，聯(lián)手培育大產(chǎn)業(yè)。如紹興黃酒小鎮(zhèn)引進浙江精工集團投資50億元，主導小鎮(zhèn)東浦片區(qū)的旅游開發(fā)建設；杭州云棲小鎮(zhèn)依托阿里巴巴等優(yōu)勢企業(yè)，打造國內(nèi)首個云計算產(chǎn)業(yè)生態(tài)小鎮(zhèn)。三是采取政府建設、市場招商模式。即由政府做好小鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設和服務，根據(jù)產(chǎn)業(yè)定位面向外界招商。如杭州山南基金小鎮(zhèn)通過做優(yōu)公共服務、做美生態(tài)環(huán)境，成功吸引敦和資產(chǎn)、中信證券等260余家國內(nèi)外知名金融投資機構入駐。
4．突出以融合為導向形成特色功能。在強化產(chǎn)業(yè)功能，把小鎮(zhèn)建設成為特色主導產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)引領區(qū)的同時，深挖、延伸、融合小鎮(zhèn)多種功能，推進生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”和宜業(yè)宜居宜游“三宜結合”。一是充分發(fā)掘文化功能。大力傳承歷史文化、挖掘民俗文化，積極培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化、商務文化、時尚文化，形成獨特的人文標識。如龍塢茶鎮(zhèn)、絲綢小鎮(zhèn)、黃酒小鎮(zhèn)等，通過發(fā)掘上千年的文化積淀，傳承了工藝文化精髓。二是著力凸顯生態(tài)功能。實行“嵌入式開發(fā)”，保留原汁原味的自然風貌，充分體現(xiàn)綠色、舒適、愜意的“小鎮(zhèn)味道”。同時，嵌入旅游功能，每個特色小鎮(zhèn)都利用自身資源打造3A級景區(qū)，旅游特色小鎮(zhèn)打造5A級景區(qū)。如嘉興巧克力甜蜜小鎮(zhèn)突出“旅游+工業(yè)”特色，一年旅游總收入可達6180萬元。三是不斷夯實社區(qū)功能。提供完備的社區(qū)服務，實現(xiàn)“公共服務不出小鎮(zhèn)”，打造人口集聚的新空間。如杭州山南基金小鎮(zhèn)開通國際醫(yī)保服務，推行證照一站式辦理， “零距離”“零時差”服務，大力增強了集聚功能。
5．突出以改革為抓手實行特色政策。樹立“店小二”的理念，以改革創(chuàng)新為動力提升服務，徹底打破突破行政化的思維定式、路徑依賴和體制束縛。一是實行創(chuàng)建制。基層申報，省里認定，以3年為創(chuàng)建期，實行寬進嚴定、動態(tài)管理、驗收命名，形成“優(yōu)進劣出”的競爭機制。實施“期權激勵制”，從“事先給予”改為“事后結算”，對如期完成目標任務的，給予用地指標獎勵；通過考核驗收后，給予財政獎勵。實施“追懲制”，對未在規(guī)定時間內(nèi)達到規(guī)劃目標任務的，實行土地指標倒扣。二是推動先行先試。把特色小鎮(zhèn)作為綜合改革試驗區(qū)，優(yōu)先上報國家和省里的改革試點，優(yōu)先實施改革政策，允許率先突破符合法律要求的改革。同時，出臺專項扶持政策，在用地指標、財政獎勵等方面進行支持，在項目規(guī)劃、人才引進等方面給予傾斜。三是大力簡政放權。實行企業(yè)“零地”投資項目政府不再審批、企業(yè)獨立選址項目高效審批，以“區(qū)域環(huán)評、能評+區(qū)塊能耗標準、環(huán)境標準”替代項目能評、環(huán)評，營造扶商、安商、惠商良好環(huán)境。
長沙試點鎮(zhèn)與浙江特色小鎮(zhèn)建設發(fā)展的差距比較
雖然長沙小城鎮(zhèn)建設取得明顯成效，但總體上仍以傳統(tǒng)、粗放模式為主。對比浙江特色小鎮(zhèn)建設發(fā)展，存在四大差距：
1．頂層設計非常滯后。一是規(guī)劃定位不高。仍處于就城鎮(zhèn)發(fā)展謀城鎮(zhèn)發(fā)展，仍停留在“行政區(qū)劃單元+產(chǎn)業(yè)園區(qū)”的簡單結合，沿襲大規(guī)模土地開發(fā)、基礎設施建設和招商引資的發(fā)展模式，對新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵理解不夠透徹，挖掘不夠深入。相比而言，浙江把建設特色小鎮(zhèn)作為適應和引領經(jīng)濟新常態(tài)的新舉措，以集聚特色產(chǎn)業(yè)高端要素為核心，打造“非鎮(zhèn)非區(qū)”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體、企業(yè)社區(qū)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間，跳出小城鎮(zhèn)謀劃小城鎮(zhèn)發(fā)展，特色小鎮(zhèn)對轉型升級的推動作用更加突出。二是內(nèi)涵發(fā)展不夠。對各自所在的城鎮(zhèn)發(fā)展到多大，缺乏科學的邊界設定，15個試點鎮(zhèn)平均建成區(qū)規(guī)模為7.3平方公里，平均規(guī)劃面積超過14.3平方公里，仍然沿襲“攤大餅”的粗放發(fā)展模式，在財力相對有限的情況下嚴重攤薄了公共服務能力和水平。同時，規(guī)劃對建設的指導和約束作用偏弱，執(zhí)行缺乏嚴肅性，存在隨意修改規(guī)劃等現(xiàn)象。而浙江特色小鎮(zhèn)在申報時即明確規(guī)劃面積和建設用地面積數(shù)據(jù)，以及對應的規(guī)劃文本和電子空間坐標圖，確保規(guī)劃嚴格落實。三是形象特征不突出。缺乏整體形象設計，存在簡單復制城市元素的現(xiàn)象，有的甚至成為城市的簡化版和縮小版，失去了城鎮(zhèn)原本固有的山水人文之美、空間錯落之美、閑適愜意之美的小鎮(zhèn)味道，留不住“鄉(xiāng)愁”。而浙江特色小鎮(zhèn)，尤其是布局在城鄉(xiāng)結合部和各縣市的特色小鎮(zhèn)，都充分利用原有生態(tài)特色，按照3A級以上景區(qū)標準規(guī)劃建設，彰顯出了獨特的江南特色和人文底蘊。
2．產(chǎn)業(yè)特色不夠明顯。一是產(chǎn)業(yè)競爭同質(zhì)化。以15個試點鎮(zhèn)為例，定位為旅游產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的均達6個，兩個產(chǎn)業(yè)占到總數(shù)的80%。尤其是缺乏行業(yè)細分，“裝進籃子都是菜”的情況比較普遍，支撐性、主導性產(chǎn)業(yè)不突出。二是產(chǎn)業(yè)層級低端化。產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級不夠，主導產(chǎn)業(yè)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)工業(yè)和資源開發(fā)型產(chǎn)業(yè)為主，15個試點鎮(zhèn)中，僅永安鎮(zhèn)定位于智能制造等非農(nóng)業(yè)、非旅游、非傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，鮮有定位于信息經(jīng)濟、金融、環(huán)保、高端裝備等新興產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)低端化特征明顯（圖1）。三是產(chǎn)業(yè)集聚碎片化。產(chǎn)業(yè)布局較為分散，以單個企業(yè)為主，像大瑤鎮(zhèn)那樣圍繞特色主導產(chǎn)業(yè)進行產(chǎn)業(yè)鏈延伸，形成產(chǎn)業(yè)集群的很少；產(chǎn)品檔次、技術含量、附加價值和品牌知名度都亟待提升。15個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，年總產(chǎn)值在50億元以上的產(chǎn)業(yè)集群僅3個，10-50億元的3個。此外，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能很好地將自身特色項目與旅游休閑、文化創(chuàng)意等第三產(chǎn)業(yè)相結合，資源整合能力較弱，不能發(fā)揮整體協(xié)同效應，成為可持續(xù)發(fā)展的嚴重制約。
3．集聚能力亟待提升。一是基礎設施配套有待完善。部分試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設投入占GDP的比重不足5%（圖表3），投入不足導致城鎮(zhèn)基礎設施建設標準偏低，弱化了城鎮(zhèn)對資本的集聚能力，阻礙了產(chǎn)城融合發(fā)展，制約了城鎮(zhèn)綜合承載能力的提升。二是公共服務供給較為缺失。與浙江特色小鎮(zhèn)“產(chǎn)、城、人、文”四位一體有機融合相比，長沙市的城鎮(zhèn)建設以基礎功能和經(jīng)濟功能為主，社會功能、生態(tài)功能、文化功能及旅游功能等相對缺失。特別是教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務產(chǎn)品供給滯后，商貿(mào)、金融、信息、休閑等配套服務水平較低，難以集聚人才、資本、項目和技術，在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)升級等方面受到較大限制。三是高端要素集聚尚未破題。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還停留在根據(jù)項目招兵買馬，自主創(chuàng)新能力較弱，對互聯(lián)網(wǎng)+、信息智能等關鍵技術引進力度不大，較少根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展前沿引入領軍人物、科技人員創(chuàng)業(yè)者以及國家級工藝大師等各類高端人才參與建設。與浙江的機器人小鎮(zhèn)、云智造小鎮(zhèn)、智能裝備小鎮(zhèn)等已進入工業(yè)智能化階段相比，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)尚沒有實現(xiàn)自動化，與智能化的距離更是遙遠。
4．體制機制缺乏活力。一是市場參與度較低。大部分中心鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)建設的行政化色彩比較濃厚，大都實行“先拿牌子、政府投資、招商引資”的傳統(tǒng)模式，政府大包大攬的現(xiàn)象仍然較為普遍，市場活力、企業(yè)動力沒有得到充分釋放，特別是參與建設的領軍企業(yè)不多，缺乏諸如浙江云棲小鎮(zhèn)引進阿里巴巴、富士康、因特爾等世界知名企業(yè)的成功案例。二是投融資渠道單一。由于城鎮(zhèn)建設周期較長，投資風險相對比較大，在經(jīng)濟下行壓力加大、投資前景不明的情況下，社會投入積極性不高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)城建投融資公司融資能力有限，金融機構對城鎮(zhèn)建設的信貸興趣不高、力度不大，各級財政資金投入仍然是城鎮(zhèn)建設發(fā)展的主渠道，有的試點鎮(zhèn)2015年政府投資占比高達70%以上（圖2）。三是建設積極性不夠。與浙江特色小鎮(zhèn)實行寬進嚴定的“創(chuàng)建制”相比，長沙市試點鎮(zhèn)名單采取自上而下的指定模式，并且自2012年確定以來一直沒有調(diào)整和變動。在當前塔式級別化行政體制下，優(yōu)質(zhì)資源向上一級集聚的趨勢仍未改變，迫使有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)把試點鎮(zhèn)建設當作政治任務，一味依賴上級資金投入和政策扶持，自主發(fā)展的內(nèi)生動力和能力不強。同時，在新型城鎮(zhèn)化建設工作中，還一定程度存在“部門分割”、“多頭管理”等問題，未能形成更大合力。
關于發(fā)展特色小鎮(zhèn)的對策思考與政策建議
浙江特色小鎮(zhèn)建設的核心實質(zhì)是，精心打造轉型創(chuàng)新發(fā)展的新平臺，適應投資機會不斷涌現(xiàn)、消費結構加快升級、旅游消費快速增長的新機遇，實現(xiàn)創(chuàng)新性供給與個性化需求的有效對接，形成小鎮(zhèn)大視野特色新業(yè)態(tài)。長沙市實施《關于加快中心鎮(zhèn)（小城市）建設、推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的若干意見》已近四年，基本具備特色小鎮(zhèn)建設所需的產(chǎn)業(yè)、技術、資金、文化等基礎條件。下一步應充分借鑒浙江等地發(fā)展特色小鎮(zhèn)的成功經(jīng)驗，將其作為新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和綠色化融合發(fā)展的新形式，集產(chǎn)業(yè)鏈、投資鏈、創(chuàng)新鏈、人才鏈、服務鏈等創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)體系于一體的新載體，激活供給側結構性改革創(chuàng)新。
1.加強特色小鎮(zhèn)頂層設計。一是強化規(guī)劃引領。加強與省里對接，高標準、高起點編制特色小鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，在全市范圍內(nèi)規(guī)劃首批建設10個左右特色小鎮(zhèn)。突出產(chǎn)業(yè)特色，突出文化特質(zhì)，突出基礎設施和公共服務的完善，建立由策劃到設計、大范圍到小區(qū)域以及產(chǎn)業(yè)、人才、城鎮(zhèn)建設項目等構成的規(guī)劃體系，將特色小鎮(zhèn)打造成現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、生態(tài)旅游風景區(qū)、宜居品質(zhì)生活區(qū)。二是科學精準定位。堅持差異化發(fā)展，突出“一鎮(zhèn)一業(yè)”，充分征詢專家、群眾的意見，對特色小鎮(zhèn)定位進行充分論證和可行性評估，立足小鎮(zhèn)的經(jīng)濟基礎、產(chǎn)業(yè)布局、資源優(yōu)勢、人文景觀和歷史文化，精準定位小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)特色、建設邊界、功能分布等，有效避免因定位雷同而導致重復投資、產(chǎn)業(yè)同構和資源浪費，真正讓特色小鎮(zhèn)“產(chǎn)業(yè)有特色、形態(tài)如小鎮(zhèn)”。三是優(yōu)化空間布局。把特色小鎮(zhèn)重點布局在有利于促進產(chǎn)業(yè)集聚提升的開發(fā)區(qū)、有利于促進旅游景點聯(lián)動發(fā)展的旅游線路、有利于文化古城與現(xiàn)代新城過渡融合的城郊結合部。首批特色小鎮(zhèn)應優(yōu)先布局在交通區(qū)位優(yōu)勢明顯、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎好、特色明顯的城區(qū)或城郊結合部。同時，科學劃定小鎮(zhèn)邊界，規(guī)劃區(qū)域面積控制在3平方公里左右、核心區(qū)建設面積控制在1平方公里左右，既有利于現(xiàn)有基礎上更新升級，也有利于形成新的產(chǎn)業(yè)集群，防止“攤餅式”擴張。
2.明晰特色小鎮(zhèn)建設路徑。一是堅持基礎先行。整合規(guī)劃、建設、交通、環(huán)保等部門資源，實施建設資金打捆投入，重點支持特色小鎮(zhèn)基礎設施建設，特別是完善綜合交通體系，構建特色各種交通方式互補銜接的出行體系，暢通小鎮(zhèn)人流、物流、信息流。將特色小鎮(zhèn)重大基礎設施建設項目優(yōu)先列入政府重點工程，在投資、規(guī)劃、用地、報建、財評等審批服務上提供“綠色通道”，加快特色小鎮(zhèn)硬件建設步伐。二是完善建設機制。按照“寬進嚴定、分類分批”的原則統(tǒng)籌推進，實現(xiàn)創(chuàng)建認定一批、培育預備一批特色小鎮(zhèn)。明確特色小鎮(zhèn)建設的基本條件和準入門檻，對產(chǎn)業(yè)特色鮮明、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、人文氣息濃厚、投資項目落實、示范效應顯著的小鎮(zhèn)列入市級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建和培育名單，享受專門的扶持政策；對基本條件與市級特色小鎮(zhèn)有一定差距，但產(chǎn)業(yè)有特色、發(fā)展有潛力的小鎮(zhèn)，區(qū)縣（市）政府可自行制定扶持政策，作為區(qū)縣（市）特色小鎮(zhèn)進行培育，待發(fā)展壯大后再酌情申請認定市級特色小鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建嚴格按照自愿申報、審核篩選、年度考核、驗收命名、落實獎懲的程序進行。三是構筑創(chuàng)新生態(tài)。打造有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的營商環(huán)境，構建人才高地和資本洼地，特別是深化與高等院校、研究機構之間的全方位合作，建設公共技術服務平臺，引入專業(yè)化服務機構，建構新型的創(chuàng)業(yè)孵化生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)小空間大需求、小平臺大產(chǎn)業(yè)。
3.突出發(fā)展小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)。一是以特色為根本，塑造小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)品牌。把傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、新型產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)作為特色小鎮(zhèn)建設的首選，逐年分批啟動特色小鎮(zhèn)建設。首批特色小鎮(zhèn)建設都要立足基礎優(yōu)勢，因地制宜構建產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，重點發(fā)展一種主導產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)品牌，加快形成銜接市區(qū)、帶動農(nóng)村、輻射周邊的配套產(chǎn)業(yè)鏈條。如銅官等地可壯大陶藝產(chǎn)業(yè)，建設工業(yè)小鎮(zhèn)；靖港古鎮(zhèn)等地可做精文化旅游產(chǎn)業(yè)，建設文旅小鎮(zhèn)。二是以企業(yè)為主體，打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺。廣泛引入市場主體，大力發(fā)動本土民營企業(yè)、國有企業(yè)參與特色小鎮(zhèn)建設。探索開展民營企業(yè)整體承包建設機制，著力構建農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)平臺，推進工業(yè)功能區(qū)和產(chǎn)業(yè)共性技術服務平臺建設，加快小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚步伐。三是以項目為載體，增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁。每個特色小鎮(zhèn)均要謀劃一批新的建設項目，3年內(nèi)固定投資要達到10億元以上，實現(xiàn)在小空間內(nèi)積聚眾多高端生產(chǎn)要素，推動產(chǎn)業(yè)集群集聚，為小鎮(zhèn)發(fā)展提供強勁驅(qū)動力。四是以文化為靈魂，做精特色產(chǎn)業(yè)鏈條。充分發(fā)掘特色產(chǎn)業(yè)的文化積淀，用文化名片打造產(chǎn)業(yè)靈魂，突出把“虛”的文化變成“實”的商品，形成上下游全產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)專業(yè)化、精品化、藝術化的良性發(fā)展。
4.強化特色小鎮(zhèn)政策扶持。一是用地上進行傾斜。結合城鄉(xiāng)規(guī)劃修編和土地利用總體規(guī)劃調(diào)整，優(yōu)先保障特色小鎮(zhèn)建設用地。依法適度調(diào)劑特色小鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，在建設用地指標分配上給予傾斜。支持盤活利用存量土地、閑置土地和荒廢土地，鼓勵農(nóng)村成片宅基地和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地用于房地產(chǎn)開發(fā)以外的小鎮(zhèn)開發(fā)建設。對納入市本級新增建設用地項目計劃的重大項目，所需農(nóng)轉用地計劃指標由市本級統(tǒng)籌安排。二是投入上加大支持。整合中央、省、市、縣四級惠農(nóng)資金和新型城鎮(zhèn)化相關資金進行集中投放，在原有試點鎮(zhèn)支持的基礎上單列資金投入。構建以財政投入為引導、企業(yè)投入為主體、銀行貸款為支撐、社會集資和引進外資為補充、優(yōu)惠政策作扶持的全社會投入體系。積極探索可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制，形成財政投資、項目增資、招商引資、土地生資、開發(fā)帶資、銀行注資等多元化投資格局。探索建立長沙特色小鎮(zhèn)發(fā)展基金，通過市級財政補助或返還、銀行參與等形式不斷提升基金規(guī)模，對重點特色產(chǎn)業(yè)進行專項扶持。探索發(fā)行長沙市市政債用于城鎮(zhèn)建設，應用特許經(jīng)營、價格補貼、政府購買服務等方式鼓勵社會資本和公共基金參與特色小鎮(zhèn)的開發(fā)、建設和運營。三是改革上先行先試。把特色小鎮(zhèn)作為改革創(chuàng)新的試驗田，凡與企業(yè)和產(chǎn)業(yè)相關的改革率先在特色小鎮(zhèn)實施。比如對土地要素保障和財政政策不敏感的部分小鎮(zhèn)，積極實施特別的地方扶持政策，開展土地“三權分置”；放寬小鎮(zhèn)基礎設施有償使用和有償服務范圍，建立政府調(diào)控價格與市場定價相結合的公用事業(yè)價格體系，逐步形成投資、經(jīng)營回收的良性循環(huán)。
5.完善特色小鎮(zhèn)建設保障。一是強化組織領導。在各地創(chuàng)新基礎上，統(tǒng)籌規(guī)劃，加強協(xié)調(diào)，成立特色小鎮(zhèn)建設領導小組，組織編制特色小鎮(zhèn)建設規(guī)劃，梳理形成產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)、文化小鎮(zhèn)、旅游小鎮(zhèn)等小鎮(zhèn)系列與一般標準，加快形成具有長沙特色的特色小鎮(zhèn)系列品牌。二是強化功能完善。融合互動各種資源要素，以完善的功能放大集聚效應，特別是強化公共服務功能，按現(xiàn)代城市標準優(yōu)化配置小鎮(zhèn)各類基礎性、公益性小鎮(zhèn)資源，加大政府投入，引導社會力量投入小鎮(zhèn)教育、科技、文化等公共事業(yè)，提高公共服務水平；強化社會保障功能，完善公共就業(yè)服務平臺，推進基本養(yǎng)老保障，深化基本醫(yī)療保障，加快構建面向小鎮(zhèn)常住人口的制度融合、梯次合理、水平適宜的社會保障體系。三是強化管理創(chuàng)新。推進“兩型”建設管理，合理開發(fā)利用小鎮(zhèn)土地資源、水資源和可再生能源，建設“高顏值”的原生態(tài)小鎮(zhèn)。同時，創(chuàng)新社會管理體制，構建更高水準、常態(tài)化的小鎮(zhèn)管理機制和格局，加速形成基本公共服務、居民互助服務、市場有償服務有機結合的社區(qū)服務體系，深入推動小鎮(zhèn)社會管理向現(xiàn)代城市管理模式轉變。
長沙市政府研究室、長沙市住建委聯(lián)合調(diào)研組
課題組組長：唐曙光、王偉勝
副組長：王德志、馮先強
成 員：唐承燕、劉朝陽 易海威、陳敦旭
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：湖南省人民政府發(fā)展研究中心月刊《研究與決策》2017年第8期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
