領(lǐng)導(dǎo)一“重視”，上帝就崩潰
——從農(nóng)民專業(yè)合作社之痛反思涉農(nóng)政策的研究、制定和執(zhí)行
一、農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼”問題成因剖析
全國農(nóng)民專業(yè)合作社目前已經(jīng)超過了190萬家，平均每個行政村擁有3家，農(nóng)民組織化程度顯著提高。實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶合作共贏是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。
而從總體上來看，農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼”現(xiàn)象嚴(yán)重，大多數(shù)沒有實(shí)質(zhì)性的合作業(yè)務(wù)。《經(jīng)濟(jì)參考報》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，陜西某縣有農(nóng)業(yè)合作社128家，但是完全規(guī)范運(yùn)作的一個也沒有。據(jù)陜西省農(nóng)業(yè)廳統(tǒng)計，到2016年底全省共有合作社4.2萬家，其中只有2000多家是夠得上省級示范條件的規(guī)范發(fā)展的合作社，僅占合作社總規(guī)模的千分之五。
合作社緣何變“空殼”？我認(rèn)為，主要原因有兩個：行政推動急功冒進(jìn)，財政支持不夠合理。
首先，領(lǐng)導(dǎo)“重視”無方，盲目行政推動。
自2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》出臺以來，各級政府高度重視合作社的推廣工作，制定發(fā)展數(shù)量目標(biāo)，明確時限，層層分解，壓實(shí)責(zé)任。對于完成不力的單位和個人，則嚴(yán)格問責(zé)。在推廣初期，不用說農(nóng)民，即使基層干部，也不能完全領(lǐng)會創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社的精髓要領(lǐng)。但是上級下達(dá)的合作社數(shù)量指標(biāo)必須完成，導(dǎo)致鄉(xiāng)里“逼著”村干部、村里“哄著”農(nóng)民去成立專業(yè)合作社。專業(yè)合作社的數(shù)量是實(shí)實(shí)在在上去了，各級政府發(fā)展專業(yè)合作社的任務(wù)也“圓滿”完成。但是，“大躍進(jìn)”、“政治任務(wù)”式的推廣過程極大地傷害了廣大基層干部和農(nóng)民群眾對專業(yè)合作社的感情，敗壞了專業(yè)合作社的名聲，讓許多農(nóng)民從內(nèi)心深處排斥專業(yè)合作社，認(rèn)為合作社是官僚主義、形式主義的產(chǎn)物，和自己沒有關(guān)系。
第二、投機(jī)動機(jī)抑制合作動力。
這里講的“投機(jī)動機(jī)”，有別于貨幣需求中的“投機(jī)動機(jī)”，而是指農(nóng)民專業(yè)合作社的領(lǐng)辦人，建立合作社的動機(jī)并不是開展生產(chǎn)合作業(yè)務(wù)，而是為了套取國家的專項(xiàng)補(bǔ)助資金。
國家對合作社的獎扶形式多樣，有財政直接補(bǔ)貼、貸款貼息、以獎代補(bǔ)、風(fēng)險補(bǔ)償?shù)榷喾N形式。一些精明農(nóng)民，有農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人，有承包綠化工程的個體戶，也有種糧大戶、農(nóng)機(jī)大戶等，洞察到了其中“商機(jī)”，借用親戚朋友的身份證，辦起了各種農(nóng)民專業(yè)合作社，以套取國家專項(xiàng)補(bǔ)助，獲得貸款和征地便利。本質(zhì)上，這類型的合作社屬于“一人社”，完全沒有合作內(nèi)容。但是，手續(xù)齊全，其他“合作股東”也很“配合”，很難監(jiān)管。
也許開展真實(shí)的合作業(yè)務(wù)會有更理想的效益、更廣闊的前景，但是，專業(yè)合作社領(lǐng)辦人的原始動機(jī)，就是投機(jī)取巧，鉆政策漏洞的空子，這種動機(jī)，會伴隨該合作社從生到死的整個歷程。產(chǎn)生投機(jī)動機(jī)的根源是不合理的財政支持，政策誘導(dǎo)動機(jī)。
還有人把“空殼社”問題歸因于諸如缺乏專業(yè)人才，門檻太低，監(jiān)管不到位等，都有一定道理。我認(rèn)為，形成合作社“空殼”問題的另外一個重要原因就是農(nóng)民缺乏合作精神。對國民的誠信教育體系遠(yuǎn)未建立，缺乏互信何談合作？一些國民信仰缺失，即使求神拜佛也僅僅是祈禱“保佑升官發(fā)財”，只求索取，不盡義務(wù)。這個題目很大，也很沉重。
二、從農(nóng)民專業(yè)合作社之痛反思涉農(nóng)政策的研究、制定和執(zhí)行
（一）（涉農(nóng)政策研究方面）勿以政策成敗輕易否定政策本身。
有學(xué)者以農(nóng)民專業(yè)合作社沒能獲得預(yù)期效果來否定合作經(jīng)濟(jì)甚至集體經(jīng)濟(jì)理論。 我認(rèn)為，農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)之所以沒能取得成功，是因?yàn)閽煅蝾^賣狗肉式的“假合作”，問題不是出在“合作”上，恰好是出在“不合作”上。是推廣手段出了問題，不能說明農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)理論不適合中國國情。
《易》曰：“日中則昃，月盈則食。” 隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系也在不斷調(diào)整，永遠(yuǎn)不可能出現(xiàn)某種終極形式，更不存在能夠指導(dǎo)涉農(nóng)政策的絕對真理，產(chǎn)權(quán)理論也不例外。
實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國憲法確立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營體制。但是在當(dāng)下的農(nóng)村，有“分”無“統(tǒng)”，集體經(jīng)濟(jì)完全虛化，家庭經(jīng)營面臨巨大發(fā)展瓶頸：耕地細(xì)碎化問題嚴(yán)重，農(nóng)機(jī)普及困難，難以實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營；組織化程度低下，無力應(yīng)對市場盤剝。許多農(nóng)戶家庭收入增長乏力，近年來更是不升反降。發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)和適度規(guī)模集體經(jīng)濟(jì)無疑是針對性很強(qiáng)的政策方向。這既是改革，更是糾偏。農(nóng)村發(fā)展步子可以慢一點(diǎn)，但是方向必須正確。
當(dāng)然，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)目前也確實(shí)缺乏拿過來就能推廣的成功經(jīng)驗(yàn)。現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)明星村，不是能人推動，就是花瓶式試點(diǎn)，多數(shù)缺乏推廣價值。相關(guān)問題，許多學(xué)者已經(jīng)進(jìn)行了全面深入的調(diào)查研究。而基于同一研究對象，學(xué)術(shù)界卻產(chǎn)生了涇渭分明的兩大陣營：一部分學(xué)者據(jù)此全盤否定了集體經(jīng)濟(jì)，另外一些學(xué)者又表現(xiàn)得過分樂觀。
農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展歷程告訴我們，勿以暫時的政策成敗輕易否定政策本身，我們必須深入探究政策成敗后面的深層次原因。即使現(xiàn)有的集體經(jīng)濟(jì)明星村全都存在突出的治理問題，也不可以輕易否定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。要知道，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)面臨著政治經(jīng)濟(jì)體制的重大制約和西方經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)思潮的嚴(yán)重沖擊，和私營經(jīng)濟(jì)相比，發(fā)展機(jī)會嚴(yán)重不對等，能堅(jiān)持下來，實(shí)屬不易。
無論私有化還是集體化，兩個理想化極端都不可取。涉農(nóng)政策，首先應(yīng)該堅(jiān)持問題導(dǎo)向，有針對性地解決困擾農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)問題。與其鉆研曲高和寡的前沿理論，不如沉到農(nóng)村，研究如何解決一些現(xiàn)實(shí)“小問題”，如耕地細(xì)碎化嚴(yán)重，農(nóng)戶與市場對接難，等等。通過對一個又一個現(xiàn)實(shí)“小問題”的成功解決，我們就把握準(zhǔn)了涉農(nóng)政策的大方向。
（二）（涉農(nóng)政策制定方面）強(qiáng)烈關(guān)注涉農(nóng)政策對農(nóng)民行為動機(jī)的誘導(dǎo)方向。
一個晉西北山莊臥鋪的老農(nóng)，其思維方式和華爾街對沖資金經(jīng)理們存在顯著差別，這往往正是我們好心辦壞事的根源。
對農(nóng)民專業(yè)合作社的財政支持政策，激發(fā)起了許多農(nóng)民的投機(jī)動機(jī)，導(dǎo)致政策效果大打折扣。
其實(shí)，所有的涉農(nóng)政策都應(yīng)該強(qiáng)烈關(guān)注對農(nóng)戶行為動機(jī)的激發(fā)方向，這也許才是政策能否成功的關(guān)鍵。
2017年，我計劃在新寨鄉(xiāng)羊道溝村進(jìn)行耕地并塊試點(diǎn)建設(shè)。為了不讓群眾誤解為這是政府行為，我讓華中農(nóng)業(yè)大學(xué)的孫新華、周娟老師幫忙，帶領(lǐng)華科大的幾名博士研究生挨家逐戶進(jìn)行了民意調(diào)查，調(diào)研結(jié)論顯示，百分百農(nóng)戶渴望改變目前的耕地細(xì)碎化格局，希望自家承包的多塊耕地并為一塊，以便于農(nóng)機(jī)作業(yè)，規(guī)?；?jīng)營。
這無疑是一種典型的帕累托改進(jìn)，幾乎所有農(nóng)戶都能夠從中受益，沒有一戶農(nóng)民因并地利益受損。但是，在召開村民代表會議進(jìn)行研究時，一些村民提出，因?yàn)楦亻g肥沃程度有差別，應(yīng)該給予適當(dāng)補(bǔ)償。這個提議得到了許多村民的響應(yīng)。這就是一種動機(jī)激發(fā)，村民即使面對純獲利選擇，只要覺得后面有政府推動，也希望能夠從中獲得額外的經(jīng)濟(jì)收益。
我糾結(jié)了很久：如果以行政手段推動，給村干部施壓，或給村民并地補(bǔ)償，即使并地成功，也沒有任何試點(diǎn)推廣價值。
因此，我調(diào)整了工作部署，覺得有必要先深入研究一下并地試點(diǎn)工作所涉及到的各種行為動機(jī)：農(nóng)戶的動機(jī)，利益集團(tuán)的動機(jī)，各級干部的動機(jī)，包括我自己的思想和動機(jī)，都成為了本次的觀察研究對象。
我深感自己的業(yè)余思考走不了太遠(yuǎn)，所以建議新華、現(xiàn)洪、周娟、馮小等各位農(nóng)經(jīng)博士能夠關(guān)注農(nóng)戶行為動機(jī)理論，相信一定會取得意外收獲。
（三）（涉農(nóng)政策執(zhí)行方面）領(lǐng)導(dǎo)重視也應(yīng)慎用行政手段。
對農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行行政推廣中所產(chǎn)生的問題，僅為整個三農(nóng)問題的一個縮影。事實(shí)上，高度依賴行政手段推動的涉農(nóng)政策，很難避免“運(yùn)動式治理”，經(jīng)濟(jì)問題政治化，由此產(chǎn)生的消極后果不容我們忽視。
還以土地確權(quán)登記工作為例。
在近年來接待的農(nóng)民來訪中，我深刻認(rèn)識到，農(nóng)村潛伏著大量土地矛盾，如原村干部和村里強(qiáng)勢人多占耕地，因逃避農(nóng)業(yè)稅而少報耕地，二輪承包前因外出打工而沒有分到耕地的農(nóng)民現(xiàn)在又返村務(wù)農(nóng)，舉家進(jìn)城經(jīng)商但耕地不愿騰退，新增農(nóng)業(yè)人口沒有耕地，等等，表現(xiàn)形式多種多樣。歷史遺留問題沒有解決，新的矛盾又不斷涌現(xiàn)。有一位農(nóng)民年輕時因外出打工而沒能分到耕地，年齡大了回到村里，只能高價承包耕地，過去糧價高的時候尚能解決溫飽，近兩年日子過得非常艱難。雖然對他進(jìn)行了耐心的政策解釋，但是我非常愧疚沒能幫他解決實(shí)際困難，腦海中經(jīng)常閃現(xiàn)那雙無助絕望的眼睛。我想呼吁，在土地確權(quán)工作中，應(yīng)關(guān)注每一位失地農(nóng)民的生存權(quán)益，哪怕一個村僅有一戶，全國也達(dá)數(shù)十萬戶。
當(dāng)然，能夠讓農(nóng)村土地權(quán)屬清晰、面積準(zhǔn)確，意義重大。但是，在確權(quán)之前，我們有必要首先妥善解決各種歷史遺留問題，通過確權(quán)登記契機(jī)巧妙化解農(nóng)村土地矛盾，不宜貪快冒進(jìn)。
不少地方在土地確權(quán)登記工作中高度依靠行政手段推動。據(jù)公開報導(dǎo)，廣東省普寧市“實(shí)施掛圖作戰(zhàn)，時間倒排、任務(wù)倒逼、責(zé)任倒追”，“層層立下軍令狀，級級簽訂責(zé)任書”，“嚴(yán)明獎懲措施，實(shí)行‘一月一督查、一排名、一通報、一獎罰’制度，對在每次通報中進(jìn)度排前三名的給予通報表揚(yáng)，并對排名第一、第二、第三的，分別給予6萬元、5萬元和4萬元的獎勵；對排后三名的進(jìn)行通報批評，并由普寧市掛鉤聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)對黨政主要負(fù)責(zé)同志及分管農(nóng)村土地確權(quán)工作的班子成員進(jìn)行約談”。
領(lǐng)導(dǎo)高度重視下的行政推動，往往會讓各級干部產(chǎn)生“完任務(wù)”思想，為了確權(quán)而確權(quán)，留下大量隱患。
今天就是明天的歷史。我們要對后人負(fù)責(zé)，不應(yīng)該為了解決問題而制造出更大的問題。
基礎(chǔ)打不好，大廈越高越危險。
如何打破涉農(nóng)政策“領(lǐng)導(dǎo)一重視，上帝就崩潰”詛咒？有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)真的應(yīng)該認(rèn)真思考一下了。
（作者系山西省忻州市五寨縣新寨鄉(xiāng)鄉(xiāng)長）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新鄉(xiāng)土 2017-12-20
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