“2018中國特色小鎮(zhèn)博覽會(huì)暨特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)發(fā)展高層論壇”于1月13日至15日在湖南長沙舉行。 國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任徐林出席并演講。
對(duì)于構(gòu)建更加合理的城鎮(zhèn)體系，十九大報(bào)告當(dāng)中有一句重要表述——“要以城市群為主體、構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”，這表明我國的城鎮(zhèn)化需要形成大、中、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系，而要形成這樣一種關(guān)系，小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)的發(fā)展毫無疑問將會(huì)扮演極其重要的角色和作用。
改革開放以來，我國用了40年左右的時(shí)間經(jīng)歷了世界上最快速的城市化進(jìn)程，期間，我國的城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)接近8億人，到2017年底城鎮(zhèn)化率應(yīng)該會(huì)超過58%。根據(jù)各方預(yù)測，到2020年，我國城鎮(zhèn)化率會(huì)提高到60%左右，到2030年可能會(huì)達(dá)到70%左右的高水平狀態(tài)。
在中國城市化高速發(fā)展的過程中，大城市的發(fā)展取得了非常明顯的成效，這樣一種發(fā)展格局也引起了一些人對(duì)于大城市、特大城市，甚至超大城市的擔(dān)憂。徐林表示，在大城市的周邊地區(qū)或者在城市群的范圍里，中小城市的發(fā)展、小城鎮(zhèn)的發(fā)展還面臨一些不足和問題，所以在中國的城鎮(zhèn)人口分布中，小城市或小城鎮(zhèn)所占據(jù)的人口比重依然偏低，城市特別是大城市對(duì)人口的吸引力明顯高于小城市和小城鎮(zhèn)，這是今后需要去解決和克服的問題。
徐林認(rèn)為，小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)作為連接城市和鄉(xiāng)村的紐帶，是城鄉(xiāng)之間的一個(gè)很重要的緩沖地帶，應(yīng)當(dāng)吸納更多的城鄉(xiāng)人口，這些人口應(yīng)該更好的服務(wù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，同時(shí)也要迎合大城市的人們對(duì)鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)愁的價(jià)值追求和回味。
“中國新型城鎮(zhèn)化的重要關(guān)鍵點(diǎn)就是打破城市和鄉(xiāng)村之間的二元結(jié)構(gòu)界線”，他認(rèn)為，特色小鎮(zhèn)有利于在一個(gè)合理的空間范圍里融合城市功能和鄉(xiāng)村功能，形成城鄉(xiāng)一體發(fā)展的格局。“而且特色小鎮(zhèn)有利于形成創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新的平臺(tái)，真正培育構(gòu)建一個(gè)產(chǎn)、城、人、服緊密融合的一個(gè)新型的城鎮(zhèn)”。
誠然，各地特色小鎮(zhèn)的建設(shè)涌現(xiàn)出了眾多的優(yōu)秀案例，但也出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的問題和不足。徐林指出，第一，特色小鎮(zhèn)建設(shè)出現(xiàn)了運(yùn)動(dòng)化的趨勢(shì)。很多地方政府都出臺(tái)了一些鼓勵(lì)、激勵(lì)或者是推動(dòng)的一些政策措施，甚至還有考核要求，特別容易形成一哄而上的局面，使得特色小鎮(zhèn)建設(shè)成了政府的任務(wù)工程、政績工程，容易產(chǎn)生拔苗助長的效果。
第二，形成了假鎮(zhèn)真園區(qū)的一些做法。他舉例稱，有些地方把產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為特色小鎮(zhèn)來建設(shè)，本質(zhì)上就是一個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，甚至有些地方連一個(gè)居民都沒有，也叫特色小鎮(zhèn)，完全顛覆了人們對(duì)“鎮(zhèn)”的理解。
第三，一些地方把特色小鎮(zhèn)作為投資平臺(tái)來打造。希望利用特色小鎮(zhèn)平臺(tái)擴(kuò)大當(dāng)?shù)氐墓潭ㄙY產(chǎn)投資的規(guī)模，來推動(dòng)當(dāng)?shù)谿DP的增長，帶有一定的功利性。
第四，“短平快”不具備可持續(xù)性。有些地方特色小鎮(zhèn)演變成了房地產(chǎn)小鎮(zhèn)，引來房地產(chǎn)商規(guī)劃、蓋樓，“投資可以上去，也可以滿足地方政府的考核要求，但是你會(huì)發(fā)現(xiàn)這樣的房地產(chǎn)小鎮(zhèn)，沒有產(chǎn)業(yè)、沒有內(nèi)容，最后有可能會(huì)演變?yōu)榭招逆?zhèn)。這樣的案例過去在90年代就有過，所以我們不能忘記”。
第五，東施效顰。簡單的模仿別的地方的成功案例，完全不顧本地的實(shí)際情況和資源稟賦和發(fā)展條件。這樣的結(jié)果就是照搬照抄，甚至一張規(guī)劃圖可以打遍天下，形成千篇一律，千鎮(zhèn)一面。
“上述我說到的一些主要的問題，各方也引起了擔(dān)憂，從上到下都有這樣的擔(dān)憂，為了強(qiáng)化對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)范和引導(dǎo)，最近國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)保部、住建部專門發(fā)布了關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見”，徐林表示，“文件的主要目的就是要對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中存在的各類問題進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范，避免盲目建設(shè)，防止千鎮(zhèn)一面。特色小鎮(zhèn)建設(shè)是不能搞區(qū)域平衡，也不可能搞產(chǎn)業(yè)平衡，不能用數(shù)量要求和政績考核來推動(dòng)，要防止在這個(gè)過程中出現(xiàn)新的政績工程和形象工程，特別也要防止政府的大包大攬和加劇債務(wù)的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)”。
那么，一個(gè)好的特色小鎮(zhèn)的發(fā)展應(yīng)該遵循一些什么樣的規(guī)律？徐林給出了自己的思考。
一是特色小鎮(zhèn)建設(shè)要強(qiáng)調(diào)以人為中心。特色小鎮(zhèn)是人們居住和就業(yè)的地方，所以一個(gè)好的特色小鎮(zhèn)要有好的產(chǎn)業(yè)支撐，有好的產(chǎn)業(yè)支撐才會(huì)有足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)。同時(shí)，要有好的基礎(chǔ)設(shè)施、公共醫(yī)療教育等等，使得人們的基本生活和生存需要能夠得到更好的滿足。
二是必須堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展需要考慮到自身的優(yōu)勢(shì)和區(qū)位特點(diǎn)，立足各自的要素稟賦和比較優(yōu)勢(shì)，去挖掘最有基礎(chǔ)、最有潛力、最能成長的特色產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，要做精、做強(qiáng)主導(dǎo)性的特色產(chǎn)業(yè)，打造具有核心競爭力和可持續(xù)發(fā)展特色的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。所以在特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，并不是每個(gè)特色小鎮(zhèn)都要有獨(dú)自的產(chǎn)業(yè)體系，特色小鎮(zhèn)的規(guī)模不可能形成一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)體系，而可能是作為區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集群進(jìn)行配套，但這種配套要有自己獨(dú)特的基礎(chǔ)和競爭力，政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中要提供好的基礎(chǔ)條件，包括設(shè)施、人力資本、好的營商環(huán)境等等，使得市場主體可以在好的生態(tài)環(huán)境下自主進(jìn)行投資，并高效組合配制各類創(chuàng)新和生產(chǎn)要素。
三是要重視科學(xué)規(guī)劃，應(yīng)該加強(qiáng)城鎮(zhèn)空間規(guī)劃的理念、制度和方法的改革，更好適應(yīng)特色小鎮(zhèn)發(fā)展所需要的這種市場化的彈性，推進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)布局、交通網(wǎng)絡(luò)布局、生態(tài)空間的保護(hù)、社會(huì)人文的保護(hù)等方面的規(guī)劃，在小鎮(zhèn)的范圍里頭能夠做到多規(guī)融合。合理安排好特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)、生活、公共服務(wù)等方面的布局和功能融合，走集約化的特色小鎮(zhèn)的發(fā)展道路，減少對(duì)空間資源的浪費(fèi)，促進(jìn)城市的生態(tài)環(huán)境改善和資源的可持續(xù)利用。
四是要走市場化的道路。特色小鎮(zhèn)的建設(shè)可以按照政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運(yùn)作的要求，來創(chuàng)新建設(shè)、運(yùn)營和管理的模式，要推動(dòng)多元化的主體，做到同心同向，共建共享，在這個(gè)過程中政府主要是發(fā)揮制定規(guī)劃政策、搭建平臺(tái)的作用。市場主體要更多的扮演在特色小鎮(zhèn)建設(shè)、運(yùn)營、融資、整個(gè)過程中的作用，使得政府和市場的作用各為互補(bǔ)。
五是要強(qiáng)化公共服務(wù)的提供。小城鎮(zhèn)能否具有吸引各類要素的吸引力？關(guān)鍵在于能不能夠提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，但是這恰恰是小城鎮(zhèn)的一個(gè)弱項(xiàng)，因?yàn)樾〕擎?zhèn)的財(cái)力，政府的財(cái)力是有限的，要提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，完全靠政府是難以辦到的，所以在這個(gè)過程中，一定要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)的提供機(jī)制，更多的引入市場主體來提供必要的公共服務(wù)，特別是來提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。
作者單位：國家發(fā)改委
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