原題:從多元隔離到多元復(fù)合:村干部監(jiān)督體系的優(yōu)化路徑研究
摘要：村民自治實(shí)施30多年來(lái), 我國(guó)農(nóng)村基層圍繞村干部的監(jiān)督在制度層面已經(jīng)形成了多元體系, 主要包括兩個(gè)部分:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)村三重關(guān)系內(nèi)進(jìn)行“權(quán)力監(jiān)督權(quán)力”的村莊外部監(jiān)督, 二是本村村民在民主自治關(guān)系內(nèi)開(kāi)展“權(quán)利監(jiān)督權(quán)力”的村莊內(nèi)部監(jiān)督。然而, 行政目標(biāo)管理責(zé)任制在一元化的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)作用下, 一定程度導(dǎo)致村干部多元監(jiān)督系統(tǒng)彼此之間的隔離乃至矛盾, 部分消解了黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督和法制監(jiān)督等村莊外部監(jiān)督的功能, 也抑制了村民會(huì)議、村務(wù)公開(kāi)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)等村莊內(nèi)部監(jiān)督的作用。優(yōu)化村干部監(jiān)督體系, 須在監(jiān)督主體的協(xié)同性合作、監(jiān)督要素的系統(tǒng)性整合和監(jiān)督條件的規(guī)范性保障基礎(chǔ)上, 于建制村域內(nèi)構(gòu)建“權(quán)力制約權(quán)力”的監(jiān)督結(jié)構(gòu), 形成內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相互補(bǔ)充、彼此協(xié)調(diào)的復(fù)合式體系。
根據(jù)監(jiān)督的性質(zhì)和方向, 當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村村干部監(jiān)督體系主要可以分為村莊外部監(jiān)督和村莊內(nèi)部監(jiān)督兩個(gè)部分:前者的監(jiān)督主體是具有監(jiān)督權(quán)責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān), 監(jiān)督途徑主要包括黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督和法制監(jiān)督等, 表現(xiàn)為“權(quán)力監(jiān)督權(quán)力”;后者的監(jiān)督主體是具有民主權(quán)利的本村村民, 監(jiān)督途徑主要包括村民會(huì)議、村務(wù)公開(kāi)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)等, 表現(xiàn)為“權(quán)利監(jiān)督權(quán)力”。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)村三重關(guān)系內(nèi)對(duì)村干部的村莊外部監(jiān)督
20世紀(jì)80年代以來(lái), 我國(guó)農(nóng)村基層采取和實(shí)行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級(jí)組織在行政事務(wù)范圍內(nèi)的管理與被管理關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)在村民自治范圍內(nèi)的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系”, 構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)對(duì)村干部進(jìn)行村莊外部監(jiān)督的基本框架。
(一) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及紀(jì)檢組織在黨組織系統(tǒng)內(nèi)對(duì)黨員村干部的黨內(nèi)監(jiān)督
鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨組織之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)轄區(qū)村黨組織成員及其他黨員村干部進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督。
對(duì)黨員村干部的黨內(nèi)監(jiān)督, 一方面體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)黨員村干部的領(lǐng)導(dǎo)、教育管理和監(jiān)督, 另一方面表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織對(duì)黨員村干部的紀(jì)檢監(jiān)察。作為在農(nóng)村基層專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督主體, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、黨規(guī)黨紀(jì)及政策文件, 履行“督促、檢查、教育、監(jiān)督、信訪和查案”等職責(zé)。2011年中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部頒布《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》, 強(qiáng)調(diào)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委開(kāi)展農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的重要組織保證”, 明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織主要履行“開(kāi)展黨員干部反腐倡廉教育;對(duì)黨員干部行使權(quán)力和廉潔自律情況進(jìn)行監(jiān)督;受理群眾信訪舉報(bào), 調(diào)查處理黨組織和黨員違紀(jì)案件;指導(dǎo)所轄村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作”等監(jiān)督職責(zé)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)黨員村干部的黨內(nèi)監(jiān)督主要是一種領(lǐng)導(dǎo)式監(jiān)督, 即領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各職能部門(mén)特別是紀(jì)檢組織, 對(duì)村干部進(jìn)行反腐倡廉教育、黨風(fēng)廉政制度建設(shè)和農(nóng)村政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查等監(jiān)督工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織則是具體開(kāi)展黨員村干部監(jiān)督工作的責(zé)任主體。
從監(jiān)督特性來(lái)看, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織對(duì)黨員村干部的監(jiān)督, 一方面是作為上級(jí)主管權(quán)力機(jī)構(gòu)的監(jiān)督而具有權(quán)威性、強(qiáng)制性和威懾力等優(yōu)勢(shì);另一方面則主要是對(duì)黨員村干部違法亂紀(jì)的既成事實(shí)進(jìn)行查處而具有懲戒性、事后性和被動(dòng)性等特點(diǎn)。據(jù)2012年一項(xiàng)對(duì)全國(guó)11個(gè)省份700余名鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書(shū)記的調(diào)查顯示, 認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織能夠?qū)h員村干部進(jìn)行有效監(jiān)督的比例高達(dá)96.4%, 這說(shuō)明鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織具備對(duì)黨員村干部進(jìn)行有效監(jiān)督的條件。但同時(shí)調(diào)查顯示, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織在實(shí)際工作中并未將監(jiān)督黨員村干部納入重點(diǎn)范圍, 且存在對(duì)指導(dǎo)村級(jí)民主監(jiān)督重視不夠等問(wèn)題, 集中表現(xiàn)出監(jiān)督能力不足的短板。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織在實(shí)際工作中面臨的監(jiān)督困境, 不僅制約了其對(duì)違法亂紀(jì)的黨員村干部進(jìn)行查處的懲戒功能, 同時(shí)削弱了其對(duì)黨員村干部進(jìn)行教育、檢查、督促的預(yù)防功能。
(二) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政事務(wù)范圍內(nèi)對(duì)村干部的行政監(jiān)督
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間雖然不具有上下級(jí)的行政隸屬關(guān)系, 但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家行政機(jī)關(guān), 具有憲法和法律賦予的行政地位及行政職責(zé), 既是轄區(qū)內(nèi)行政事務(wù)的管理者, 也是轄區(qū)內(nèi)任何組織和個(gè)人接受和執(zhí)行行政管理事務(wù)情況的監(jiān)督者。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》等法律法規(guī), 村委會(huì)有責(zé)任協(xié)助與本村有關(guān)的、屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)范圍內(nèi)的各項(xiàng)工作, 并且在必要時(shí)可以受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的委托, 代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理有關(guān)政府事宜。可見(jiàn), 村干部具有政府系統(tǒng)授予的部分權(quán)力。而“委辦者基于委托人地位自得于委托時(shí)就做各種專(zhuān)業(yè)上之指示, 在委辦事務(wù)執(zhí)行之際或之后, 亦得從事以妥當(dāng)或否做為審查重點(diǎn)的適當(dāng)監(jiān)督。”在制度層面上, 村干部對(duì)行政管理事務(wù)的協(xié)助義務(wù)構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)其開(kāi)展行政監(jiān)督的權(quán)力來(lái)源及適用邊界。
我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)是高度一體化的, 且以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委作為轄區(qū)各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心, 于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)就形成了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記為領(lǐng)導(dǎo)的一元化權(quán)力結(jié)構(gòu)。同樣, 村黨組織是本村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心, 且很多農(nóng)村地區(qū)采取了“村兩委”成員交叉任職、書(shū)記主任“一肩挑”的形式, 于是建制村域內(nèi)形成了以村黨組織書(shū)記為領(lǐng)導(dǎo)的一元化權(quán)力結(jié)構(gòu)。由此, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村黨組織的直接領(lǐng)導(dǎo), 就包括了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo), 并最終在農(nóng)村基層確立了一元化的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)。
正是在一元化的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)作用下, 行政系統(tǒng)內(nèi)的目標(biāo)管理責(zé)任制一直延伸至村莊, 構(gòu)建起“上級(jí)-縣級(jí)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村莊”等責(zé)任主體層層鏈接的管理體系。這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府突破權(quán)限邊界, 將行政監(jiān)督轉(zhuǎn)化為行政控制提供了可能。
在目標(biāo)管理責(zé)任制的運(yùn)行中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先將上級(jí)行政任務(wù)指標(biāo)化, 通過(guò)與村莊負(fù)責(zé)人簽訂目標(biāo)任務(wù)責(zé)任書(shū)將各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)下派所轄村莊, 并以此為依據(jù)對(duì)村干部進(jìn)行考核與獎(jiǎng)懲。于是, 目標(biāo)考核就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部開(kāi)展行政監(jiān)督的主要方式。同時(shí), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)將目標(biāo)考核的結(jié)果與村干部的工資報(bào)酬和個(gè)人榮譽(yù)及各種項(xiàng)目資金等利益掛鉤的方式, 實(shí)現(xiàn)對(duì)村干部的行政控制和直接管理。這種以指標(biāo)考核帶動(dòng)職責(zé)履行的監(jiān)督方式使村干部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政任務(wù)的執(zhí)行者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部之間的“責(zé)任-利益”關(guān)系在行政任務(wù)的主導(dǎo)下建立并固化, 一個(gè)負(fù)面效應(yīng)是弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村居民之間的管理服務(wù)聯(lián)系, 拉大了村干部與本村村民之間的服務(wù)利益關(guān)系;另一個(gè)負(fù)面效應(yīng)是使村干部在村務(wù)管理方面疲于文字材料的準(zhǔn)備和數(shù)字指標(biāo)的編造, 造成了村級(jí)治理的“形式化”和“懸浮化”。這一方面降低和消解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部開(kāi)展行政監(jiān)督的效果和作用, 另一方面也壓縮和抑制了本村村民對(duì)村干部進(jìn)行村莊內(nèi)部監(jiān)督的空間和動(dòng)力。
(三) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村民自治范圍內(nèi)對(duì)村干部的法制監(jiān)督
村委會(huì)是農(nóng)村基層群眾性自治組織。農(nóng)村基層民主政治建設(shè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要職責(zé)之一, 依法對(duì)村民自治進(jìn)行監(jiān)督也是基層群眾自治制度建設(shè)的必然要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村民自治范圍內(nèi)對(duì)村干部的監(jiān)督與在行政事務(wù)范圍內(nèi)的監(jiān)督不同, 主要是為保障村民自治的合法運(yùn)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的法制監(jiān)督主要包括在村委會(huì)職權(quán)所不及之處的直接介入監(jiān)督和在村委會(huì)不依法履行法定義務(wù)時(shí)的間接介入監(jiān)督。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》等法律法規(guī), 直接介入監(jiān)督主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)對(duì)村委會(huì)成員進(jìn)行任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì), 有權(quán)監(jiān)督換屆期間村委會(huì)依法移交工作;間接介入監(jiān)督主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)對(duì)破壞選舉行為依法查處, 有權(quán)對(duì)違法的村民自治章程、村規(guī)民約及相關(guān)決定責(zé)令改正, 有權(quán)對(duì)村務(wù)公開(kāi)不及時(shí)和不真實(shí)等問(wèn)題責(zé)令依法公開(kāi), 有權(quán)對(duì)不依法履行義務(wù)的村委會(huì)責(zé)令改正, 有權(quán)對(duì)拒不召開(kāi)罷免大會(huì)的村委會(huì)進(jìn)行督促或直接召集村民會(huì)議投票表決。
雖然《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”, 但當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要強(qiáng)化對(duì)村干部的行政控制以完成上級(jí)行政任務(wù)時(shí), 突破監(jiān)督權(quán)限的可能往往變成現(xiàn)實(shí)。例如, “村財(cái)鄉(xiāng)管”雖然在一定程度上有利于規(guī)范農(nóng)村財(cái)務(wù)管理、健全農(nóng)村財(cái)務(wù)檔案和增強(qiáng)農(nóng)村財(cái)務(wù)的外部監(jiān)督, 但更多的是強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系, 削弱乃至剝奪了村民對(duì)本村財(cái)務(wù)的自決權(quán), 同時(shí)導(dǎo)致部分村干部出現(xiàn)“等、靠、要”的消極無(wú)為現(xiàn)象。
為進(jìn)一步規(guī)范“村財(cái)鄉(xiāng)管”, 防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治事務(wù)的干預(yù), 20 08年財(cái)政部頒布《關(guān)于開(kāi)展村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》, 強(qiáng)調(diào)在“尊重農(nóng)民群眾意愿和民主權(quán)利;維持村委會(huì)各項(xiàng)資金的所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)和收益權(quán)不變”的基礎(chǔ)上, “采取自愿委托管理的形式, 實(shí)行村級(jí)財(cái)務(wù)與村級(jí)資金的‘雙委托’管理”。但一元化的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊就村財(cái)管理達(dá)成的“委托代理”, 在行政任務(wù)主導(dǎo)下極易發(fā)展成為“村財(cái)鄉(xiāng)管”的控制模式。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部以及村民自治事務(wù)應(yīng)重在法制監(jiān)督而不是直接管理。20 0 4年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》, 首次提出“村干部任期屆滿或離任時(shí)必須審計(jì)”。2010年修訂實(shí)施的《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定, “村民委員會(huì)成員實(shí)行任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)”, 由縣級(jí)政府主管部門(mén)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織審計(jì)。而實(shí)踐中由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織的村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)成為又一種指標(biāo)考核式的監(jiān)督方式。
二、本村村民在民主自治關(guān)系內(nèi)對(duì)村干部的村莊內(nèi)部監(jiān)督
村民自治作為一場(chǎng)國(guó)家“還權(quán)于民”的賦權(quán)過(guò)程, 使村民獲得了村莊集體事務(wù)的決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)等民主自治權(quán)利, 其中民主監(jiān)督權(quán)是保障村民依法進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的重要權(quán)利。隨著《村民委員會(huì)組織法》的深入貫徹, 我國(guó)農(nóng)村不斷建立健全以村民會(huì)議為監(jiān)督核心、以村務(wù)公開(kāi)為監(jiān)督程序、以監(jiān)督機(jī)構(gòu)為組織載體的村莊內(nèi)部監(jiān)督體系。
(一) 以村民會(huì)議作為村莊內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)力核心
村民會(huì)議是村民依法按照程序開(kāi)展村莊內(nèi)部監(jiān)督的最高權(quán)力機(jī)構(gòu), 既是討論決定涉及村民利益等重大事項(xiàng)的民主決策機(jī)構(gòu), 也是監(jiān)督村干部管理服務(wù)工作的民主評(píng)議機(jī)構(gòu), 還是依法撤銷(xiāo)村委會(huì)成員職務(wù)的民主罷免機(jī)構(gòu)。1988年試行的《村民委員會(huì)組織法》就規(guī)定“村民委員會(huì)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”, 強(qiáng)調(diào)“涉及全村村民利益的問(wèn)題必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定”。而1998年施行的《村民委員會(huì)組織法》則規(guī)定, 村民會(huì)議每年審議村委會(huì)的工作報(bào)告, 評(píng)議村委會(huì)成員的工作, 并列舉了村委會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定的具體事項(xiàng)。
2010年修訂實(shí)施的《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)一步賦予了村民會(huì)議撤銷(xiāo)或者變更村委會(huì)不適當(dāng)決定的權(quán)力, 規(guī)定由村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)每年至少主持召開(kāi)一次村民會(huì)議 (或村民代表會(huì)議) , 對(duì)村委會(huì)成員等村干部的履職情況進(jìn)行民主評(píng)議, 且強(qiáng)調(diào)“村民委員會(huì)成員連續(xù)兩次被評(píng)為不稱(chēng)職的, 其職務(wù)終止”。以村民會(huì)議作為村莊內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)力核心, 依據(jù)村民具有的決策權(quán)、評(píng)議權(quán)和罷免權(quán), 我國(guó)農(nóng)村建立了包括“一事一議”在內(nèi)的重大事項(xiàng)民主決策和協(xié)商制度、村干部勤廉雙述制度和村民質(zhì)詢(xún)制度等多種監(jiān)督形式。不過(guò), 在許多地方, 村民會(huì)議受到了難以召開(kāi)和很少召開(kāi)的限制, 在很大程度上為村民代表會(huì)議所替代。而由村委會(huì)負(fù)責(zé)召集的臨時(shí)性、報(bào)告式的村民會(huì)議或村民代表會(huì)議, 往往因“召開(kāi)難、討論難和執(zhí)行難”而無(wú)法發(fā)揮監(jiān)督功能。
(二) 以村務(wù)公開(kāi)作為村莊內(nèi)部監(jiān)督的前置程序
監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題一直就是制約監(jiān)督功能的關(guān)鍵因素。因此, 有效監(jiān)督的必要程序就是信息公開(kāi)。村務(wù)公開(kāi)是村民在民主自治范圍內(nèi)對(duì)村集體事務(wù)享有知情權(quán), 對(duì)村干部的管理工作行使決策權(quán)、評(píng)議權(quán)等民主監(jiān)督權(quán)的前置性條件。1988年試行的《村民委員會(huì)組織法》只規(guī)定村委會(huì)應(yīng)當(dāng)按期公布收支賬目。1998年施行的《村民委員會(huì)組織法》則明確規(guī)定村委會(huì)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)制度, 并列舉了村委會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布的相關(guān)事項(xiàng), 且強(qiáng)調(diào)涉及財(cái)務(wù)的事項(xiàng)至少每六個(gè)月公布一次, 同時(shí)規(guī)定村民有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級(jí)政府及其主管部門(mén)反映村委會(huì)在村務(wù)公開(kāi)方面存在的不及時(shí)和不真實(shí)等問(wèn)題。2010年修訂實(shí)施的《村民委員會(huì)組織法》在列舉村委會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布的事項(xiàng)基礎(chǔ)上, 具體規(guī)定了“一般事項(xiàng)至少每季度公布一次;集體財(cái)務(wù)往來(lái)較多的, 財(cái)務(wù)收支情況應(yīng)當(dāng)每月公布一次;涉及村民利益的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)隨時(shí)公布”。
村委會(huì)作為由村民選舉產(chǎn)生的基層群眾性自治組織, 其向村民征收的各項(xiàng)稅費(fèi)及掌握的社會(huì)及經(jīng)濟(jì)資源構(gòu)成了村務(wù)公開(kāi)的起源和基礎(chǔ)。農(nóng)村稅費(fèi)改革直至農(nóng)業(yè)稅的取消在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)也削弱了村務(wù)公開(kāi)的動(dòng)力。因?yàn)? 農(nóng)業(yè)稅的取消切斷了村委會(huì)與村民因征收稅費(fèi)而產(chǎn)生的利益關(guān)聯(lián)。而在尚未搭建起村莊集體與村民個(gè)體間新的利益關(guān)聯(lián)之前村務(wù)公開(kāi)的運(yùn)行就缺乏動(dòng)力和持久性。據(jù)一項(xiàng)對(duì)全國(guó)5省6 0村的跟蹤調(diào)查顯示, 20 05年、20 08年和2011年受調(diào)查者自認(rèn)為了解村務(wù)狀況的比例依次是22.7%、29.7%和21.9%;相信村務(wù)公開(kāi)內(nèi)容的比例依次是51.1%、58.3%和33.0%。村務(wù)公開(kāi)的有效運(yùn)行需要具備一定條件, 在客觀上要有可以公開(kāi)的內(nèi)容, 如涉及村莊集體利益的政務(wù)、村務(wù)特別是財(cái)務(wù);在主觀上一方面作為村務(wù)公開(kāi)主體的村干部要“想公開(kāi)、敢公開(kāi)、真公開(kāi)”, 另一方面作為村莊內(nèi)部監(jiān)督主體的村民要有關(guān)心、參與村務(wù)監(jiān)督的意識(shí)和能力。但以行政任務(wù)為主導(dǎo)的目標(biāo)管理責(zé)任制, 使涉及村莊集體利益的事項(xiàng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)與村干部之間的下派與執(zhí)行過(guò)程中得以完成。而這既導(dǎo)致村干部缺乏村務(wù)公開(kāi)的主動(dòng)性, 也造成村民缺乏對(duì)村務(wù)監(jiān)督的積極性。
(三) 以監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為村莊內(nèi)部監(jiān)督的組織載體
隨著民主理財(cái)和村務(wù)公開(kāi)制度的實(shí)施, 我國(guó)農(nóng)村建立了各種以村務(wù)監(jiān)督為職責(zé)的組織。1998年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的通知》提出, “各地可根據(jù)實(shí)際情況, 建立村務(wù)公開(kāi)、民主管理的監(jiān)督評(píng)議組織并授予必要的監(jiān)督權(quán)和評(píng)議權(quán)”。2004年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》進(jìn)一步規(guī)定, “由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議在村民代表中推選組建村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組, 負(fù)責(zé)監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)制度的落實(shí)情況;進(jìn)而在村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組成員中推選組建村民民主理財(cái)小組, 負(fù)責(zé)對(duì)本村集體財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行民主監(jiān)督”。2010年修訂實(shí)施的《村民委員會(huì)組織法》則明確規(guī)定, “村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu), 負(fù)責(zé)村民民主理財(cái), 監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)等制度的落實(shí)”, 正式賦予了村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法定地位。
在村民自治實(shí)施初期, 根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》和《農(nóng)村基層黨組織工作條例》等法律法規(guī), 我國(guó)農(nóng)村構(gòu)建起以村黨組織為核心的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、以村民會(huì)議為核心的決策機(jī)構(gòu)和以村委會(huì)為核心的管理機(jī)構(gòu)。從“決策-執(zhí)行-監(jiān)督”的權(quán)力結(jié)構(gòu)看, 我國(guó)早期的農(nóng)村組織體系中明顯缺少常設(shè)性的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。“關(guān)于村民自治的最初立法暗含了一種提倡公共權(quán)力機(jī)構(gòu)自我監(jiān)督的理念, 將民主監(jiān)督看作村民委員會(huì)的內(nèi)部事務(wù)。”因此, 農(nóng)村基層普遍將民主理財(cái)小組等監(jiān)督機(jī)構(gòu)下設(shè)在村黨組織或村委會(huì), 其成員由村干部推薦選用, 組長(zhǎng)一般由村黨組織成員兼任。但監(jiān)督主體與監(jiān)督客體在監(jiān)督角色上的同體關(guān)系, 即“自己監(jiān)督自己”, 特別是在監(jiān)督結(jié)構(gòu)上的倒置關(guān)系, 即“下級(jí)監(jiān)督上級(jí)”, 制約了村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督功能。即便村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)具有了法律法規(guī)賦予的地位和職權(quán), 實(shí)踐中依然面臨在“機(jī)構(gòu)成員、監(jiān)督內(nèi)容、權(quán)力地位、配套制度”等方面的虛置困境。在村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位、職責(zé)權(quán)限和組織運(yùn)行得不到有效保障的情況下, 以監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為組織載體實(shí)施監(jiān)督的方式依然會(huì)走向形式化。
三、多元隔離:村干部監(jiān)督體系的結(jié)構(gòu)特征及其后果
村民自治實(shí)施以來(lái), 村干部扮演著政府“代理人”和村民“當(dāng)家人”的雙重角色, 自然也應(yīng)受到政府與村民的雙重監(jiān)督。從制度層面看, 我國(guó)農(nóng)村基層圍繞村干部建立了多元化的監(jiān)督體系, 按監(jiān)督性質(zhì)和方向可分為村莊外部監(jiān)督和村莊內(nèi)部監(jiān)督兩個(gè)部分。而不同性質(zhì)的監(jiān)督主體采取的不同監(jiān)督形式, 具有不同特征和不同功能。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)對(duì)村干部的監(jiān)督具有行政性、強(qiáng)制性的特點(diǎn), 依據(jù)黨紀(jì)國(guó)法、制度政策對(duì)村干部進(jìn)行“硬監(jiān)督”, 集中體現(xiàn)在對(duì)違法亂紀(jì)行為的懲戒上, 以保障村民自治的合法運(yùn)行;而本村村民對(duì)村干部的監(jiān)督則具有自治性、民主性的特點(diǎn), 遵循村規(guī)民約、道德規(guī)范對(duì)村干部進(jìn)行“軟監(jiān)督”, 將監(jiān)督寓于日常生活之中, 以實(shí)現(xiàn)村莊公共管理和服務(wù)活動(dòng)的合情合理。可見(jiàn), 村干部監(jiān)督體系內(nèi)含著行政與自治的雙重邏輯。
建制村域內(nèi)行政與自治的關(guān)系決定了村干部監(jiān)督體系的運(yùn)行狀態(tài)。當(dāng)行政與自治有機(jī)銜接時(shí), 村莊外部監(jiān)督與村莊內(nèi)部監(jiān)督就能各司其職、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ), 增強(qiáng)村干部監(jiān)督體系的整體功能;而當(dāng)行政與自治存在沖突時(shí), 對(duì)村干部的多元監(jiān)督就會(huì)彼此消解, 造成村干部監(jiān)督體系的低效乃至失效。上世紀(jì)80年代以來(lái), 我國(guó)農(nóng)村基層雖然進(jìn)行了鄉(xiāng)政村治的體制改革, 但一元化的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)并沒(méi)有發(fā)生根本性變革, 村干部在行政目標(biāo)管理框架內(nèi)的地位和作用沒(méi)有發(fā)生根本性變化。行政目標(biāo)管理責(zé)任制在一元化的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)作用下, 呈現(xiàn)出“高度的目標(biāo)導(dǎo)向與低度的過(guò)程約束”共存的特點(diǎn), 這就意味著對(duì)村干部的行政控制與行政監(jiān)督并非相同, 且往往相反。“村干部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)工作推進(jìn)、落實(shí)的生力軍和重要力量, 導(dǎo)致有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部要求不高, 認(rèn)為只要能完成任務(wù), 吃點(diǎn)拿點(diǎn)沒(méi)關(guān)系;對(duì)村干部的違法違紀(jì)問(wèn)題, 處理上也存在失之于寬、失之于軟的現(xiàn)象”。這不僅降低了村莊外部監(jiān)督體系的制度功能, 同時(shí)導(dǎo)致本村村民與村干部在政治關(guān)系上出現(xiàn)倒置現(xiàn)象, 即村干部與本村村民相比具有較高的政治地位和較強(qiáng)的政治權(quán)力, 制約了村莊內(nèi)部監(jiān)督體系的制度功能。
由村莊外部監(jiān)督和村莊內(nèi)部監(jiān)督構(gòu)成的村干部監(jiān)督體系, 在行政與自治兩種不同行為邏輯發(fā)生內(nèi)在沖突時(shí), 如以汲取和管治為目的的傳統(tǒng)行政目標(biāo)管理體制, 就會(huì)形成多元隔離的監(jiān)督結(jié)構(gòu)。而多元隔離的監(jiān)督結(jié)構(gòu), 會(huì)造成對(duì)村干部的監(jiān)督“真空”。在鄉(xiāng)政村治體制改革中, 國(guó)家行政力量由農(nóng)村社會(huì)收縮至鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí), 但并沒(méi)有及時(shí)將對(duì)村干部的行政控制轉(zhuǎn)化為行政監(jiān)督。同時(shí), 村莊自治力量在長(zhǎng)期的行政壓抑下, 已基本喪失對(duì)村莊公共權(quán)力的監(jiān)督能力。一方面, 村干部雖然具有行政系統(tǒng)授予的部分權(quán)力, 卻因其在行政體系之外而不能有效監(jiān)督其權(quán)力;另一方面, 村民自治功能和自治能力在行政架空之下對(duì)村干部的權(quán)力監(jiān)督已難有作為。這正是當(dāng)前村干部監(jiān)督體系面臨雙重低效乃至失效的根源。“在上面監(jiān)督失效、自治體的監(jiān)督又不起作用的情況下, 村官貪腐就成為現(xiàn)行體制的基本特征”。如此, 身處國(guó)家行政體系與村莊自治體系交界處的村干部, 與其說(shuō)受到了多元監(jiān)督, 不如說(shuō)沒(méi)有受到監(jiān)督, 那么, 腐敗或懶政則是其必然結(jié)果。
在制度層面上建立的多元化監(jiān)督體系, 實(shí)踐運(yùn)行中卻因內(nèi)部間的隔離乃至矛盾而無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的權(quán)力監(jiān)督, 進(jìn)而消解了整個(gè)監(jiān)督體系的制度功能。因此, 優(yōu)化村干部監(jiān)督體系, 需要在明確界定不同監(jiān)督形式的法定依據(jù)和職責(zé)權(quán)限基礎(chǔ)上, 以各類(lèi)監(jiān)督機(jī)制在監(jiān)督體系整體中的互動(dòng)與合作, 改變多元隔離的監(jiān)督結(jié)構(gòu), 實(shí)現(xiàn)多元監(jiān)督體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。
四、多元復(fù)合:村干部監(jiān)督體系的優(yōu)化路徑
進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)民的關(guān)系經(jīng)歷了由汲取到給予、由管治到服務(wù)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。這在一定程度上弱化了傳統(tǒng)目標(biāo)管理責(zé)任制中行政任務(wù)的主導(dǎo)地位, 動(dòng)搖了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)與村干部之間“責(zé)任-利益”關(guān)系的基礎(chǔ)。特別是當(dāng)前黨和國(guó)家推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨, 深入開(kāi)展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的大背景, 為我國(guó)農(nóng)村基層以鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)特別是村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)適為著力點(diǎn), 構(gòu)建從多元隔離到多元復(fù)合的村干部監(jiān)督體系創(chuàng)造了條件。多元復(fù)合監(jiān)督是在監(jiān)督主體的協(xié)同性合作、監(jiān)督要素的系統(tǒng)性整合和監(jiān)督條件的規(guī)范性保障基礎(chǔ)上, 在特定場(chǎng)域內(nèi)構(gòu)建起“權(quán)力制約權(quán)力”的監(jiān)督結(jié)構(gòu), 從而形成內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相互補(bǔ)充、彼此協(xié)調(diào)的權(quán)力監(jiān)督體系。
(一) 基于協(xié)同性原則加強(qiáng)監(jiān)督主體的多元合作
對(duì)村干部的村莊外部監(jiān)督與村莊內(nèi)部監(jiān)督并非互不相容而是相互補(bǔ)充的, 只有達(dá)成二者的相互協(xié)調(diào)、相互配合, 才能發(fā)揮出村干部多元監(jiān)督體系的監(jiān)督功能。而實(shí)現(xiàn)兩種監(jiān)督形式有效銜接的首要條件, 便是基于協(xié)同性原則加強(qiáng)多元監(jiān)督主體的互動(dòng)合作, 形成村干部監(jiān)督體系的拉動(dòng)效應(yīng)。一方面要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)與農(nóng)村居民間建立起有效的“需求-回應(yīng)”機(jī)制, 發(fā)揮好作為知情者、關(guān)心者的村民和作為領(lǐng)導(dǎo)者、管理者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)的雙方優(yōu)勢(shì);另一方面在專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織間確立起監(jiān)督工作上的合作關(guān)系, 將村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織的工作體系, 在村莊內(nèi)部監(jiān)督中獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織的指導(dǎo)、支持和幫助, 并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織對(duì)村干部的村莊外部監(jiān)督。通過(guò)監(jiān)督主體的多元合作, 將各監(jiān)督主體及其監(jiān)督形式的權(quán)限邊界銜接起來(lái), 優(yōu)勢(shì)互補(bǔ), 既能提升多元監(jiān)督主體的各自功能, 也能增強(qiáng)監(jiān)督體系的整體功能。
(二) 基于系統(tǒng)性原則促進(jìn)監(jiān)督體系的要素整合
農(nóng)村基層圍繞村干部建立的多元監(jiān)督體系, 其發(fā)展過(guò)程帶有鮮明的線性疊加的特點(diǎn), 即“監(jiān)督系統(tǒng)的各要素以一種缺乏內(nèi)在機(jī)理依托的簡(jiǎn)單排序方式雜揉運(yùn)行”。優(yōu)化村干部多元監(jiān)督體系的內(nèi)在要求, 就是以權(quán)力監(jiān)督為核心對(duì)監(jiān)督體系中各要素進(jìn)行系統(tǒng)性整合, 降低監(jiān)督體系因內(nèi)部混亂無(wú)序而導(dǎo)致自我消耗, 提升監(jiān)督體系的制度功能。
從已建立的村干部監(jiān)督體系看, 主要包括黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、法制監(jiān)督及民主監(jiān)督等, 蘊(yùn)含教育、制度、監(jiān)督三大基本要素, 具體表現(xiàn)在事前和事中的民主決策、民主理財(cái)、民主評(píng)議、村務(wù)公開(kāi)及廉政教育等, 以及事后的紀(jì)檢監(jiān)察、責(zé)任審計(jì)、工作考評(píng)和罷免停職等。在加強(qiáng)監(jiān)督主體的多元合作基礎(chǔ)上, 村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)可以專(zhuān)職負(fù)責(zé)村務(wù)公開(kāi)和民主理財(cái), 召集和主持考評(píng)及罷免會(huì)議, 協(xié)助廉政教育、紀(jì)檢監(jiān)察和責(zé)任審計(jì), 成為監(jiān)督體系運(yùn)轉(zhuǎn)的中軸與載體, 實(shí)現(xiàn)對(duì)村干部的全程監(jiān)督。
(三) 基于規(guī)范性原則健全監(jiān)督條件的保障機(jī)制
監(jiān)督體系是確保公共權(quán)力正確行使和規(guī)范運(yùn)行的保障。而健全監(jiān)督體系有效運(yùn)行的保障條件, 既是監(jiān)督權(quán)作為一項(xiàng)特殊公共權(quán)力的必然要求, 也是監(jiān)督工作持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本要求。構(gòu)建復(fù)合式的村干部監(jiān)督體系, 須基于規(guī)范性原則健全各項(xiàng)保障機(jī)制。
首先, 突出監(jiān)督主體的獨(dú)立地位, 特別是強(qiáng)化專(zhuān)職負(fù)責(zé)監(jiān)督工作的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢組織的獨(dú)立性和權(quán)威性;
其次, 明確不同監(jiān)督途徑的職責(zé)權(quán)限, 構(gòu)建起村莊內(nèi)部監(jiān)督與村莊外部監(jiān)督協(xié)作配合、法紀(jì)銜接的全方位、多層次、立體式監(jiān)督體系;
再次, 優(yōu)化監(jiān)督程序, 增強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性和可操作性, 遵循法定程序履行監(jiān)督職能, 保障監(jiān)督工作的規(guī)范性、合法性;
最后, 完善監(jiān)督工作的激勵(lì)和問(wèn)責(zé)機(jī)制, 既要為監(jiān)督工作的開(kāi)展提供激勵(lì)保障, 也要對(duì)出現(xiàn)的監(jiān)督“失位、錯(cuò)位、越位”等問(wèn)題進(jìn)行追究與救濟(jì), 破解“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督”和“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的難題。
(四) 構(gòu)建“以權(quán)力制約權(quán)力”的復(fù)合監(jiān)督結(jié)構(gòu)
在村民自治體制下, 與村莊公共權(quán)力由村干部集中行使不同, 民主權(quán)利是分散為本村村民各人享有的。而缺乏集體行動(dòng)的村民所行使的民主權(quán)利, 其力量顯然是微弱的。在村干部監(jiān)督主體的協(xié)同性合作、監(jiān)督要素的系統(tǒng)性整合和監(jiān)督條件的規(guī)范性保障基礎(chǔ)上, 村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)經(jīng)村民授權(quán), 將分散的民主權(quán)利集中為獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)力, 實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)、決策、管理與監(jiān)督職能彼此分開(kāi)、互不從屬, 形成對(duì)村干部權(quán)力的復(fù)合監(jiān)督結(jié)構(gòu)。復(fù)合監(jiān)督結(jié)構(gòu)是以本村村民對(duì)村干部的“權(quán)利監(jiān)督權(quán)力”為前提, 以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)對(duì)村干部的“權(quán)力監(jiān)督權(quán)力”為后盾, 在建制村域內(nèi)構(gòu)建起監(jiān)督主體對(duì)監(jiān)督客體的“權(quán)力制約權(quán)力”機(jī)制。從發(fā)展方向看, 對(duì)村干部的復(fù)合監(jiān)督是以農(nóng)村居民的民主性監(jiān)督為主體, 以黨政機(jī)關(guān)的合法性監(jiān)督為保障, 以培育和提升村民自治功能和自治能力為核心, 以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)為目標(biāo)。當(dāng)然, 對(duì)村干部的權(quán)力監(jiān)督, 以防止和制約侵害村民權(quán)益的傾向?yàn)橄薅? 而不能妨礙村干部合法權(quán)力的正當(dāng)行使和職責(zé)范圍內(nèi)的本職工作, 在建制村域內(nèi)形成“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既互相制約又互相協(xié)調(diào)”的權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：社會(huì)主義研究2017年04期
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