內(nèi)容摘編：
在過(guò)去的三十多年里，日益完善的村民自治制度在改善村莊公共服務(wù)、縮小村莊內(nèi)貧富差距等方面發(fā)揮了十分重要的作用。然而，近年來(lái)觸目驚心的村干部腐敗現(xiàn)象與村民自治發(fā)揮的積極作用形成了鮮明對(duì)比。媒體報(bào)道均將村干部腐敗現(xiàn)象歸因于村干部監(jiān)督制度缺失。但是，國(guó)家已經(jīng)頒布了眾多監(jiān)督村干部的法律法規(guī)，譬如1998年4月發(fā)布的《關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的通知》，1998年11月頒布的《村民委員會(huì)組織法》（下文簡(jiǎn)稱“《村組法》”），2004年發(fā)布的《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》，等等。因此，問(wèn)題在于，為什么上述監(jiān)督制度沒(méi)有得到落實(shí)？本文從農(nóng)村集體資源產(chǎn)權(quán)界定不清和宗族分化相互作用的角度，對(duì)這一問(wèn)題做出了回答。
經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、城市化與農(nóng)村集體資源升值
中國(guó)農(nóng)村地區(qū)的資源除國(guó)家所有之外，都?xì)w農(nóng)村集體所有。以農(nóng)村地區(qū)最重要的資源—土地—為例，農(nóng)戶對(duì)于已承包到戶的土地享有使用權(quán)、收益權(quán)和農(nóng)業(yè)用途的轉(zhuǎn)讓權(quán)。但是，已承包到戶土地的非農(nóng)用途的轉(zhuǎn)讓權(quán)和未承包到戶土地的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，很大程度上被置于公共領(lǐng)域。被置于公共領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)就是界定不清的產(chǎn)權(quán)。界定不清的產(chǎn)權(quán)一旦因外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而升值時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部和村民就會(huì)爭(zhēng)相占為己有。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再干預(yù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和直接侵犯農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)，故鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在這一爭(zhēng)奪中不占有優(yōu)勢(shì)，而作為村集體代理人的村干部通常在爭(zhēng)奪中具有優(yōu)勢(shì)。因此，村干部職位具有潛在的租金收益。
產(chǎn)權(quán)界定不清的農(nóng)村集體資源，在進(jìn)入21世紀(jì)后大幅升值。在進(jìn)入21世紀(jì)后這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)開(kāi)始升值的背后原因是，城市土地出讓市場(chǎng)的制度建設(shè)進(jìn)入21世紀(jì)后才取得突破和城市化進(jìn)程在20世紀(jì)90年代末開(kāi)始加速。首先，之所以強(qiáng)調(diào)城市土地出讓市場(chǎng)的制度建設(shè)，是因?yàn)橹挥型恋氐氖袌?chǎng)配置機(jī)制健全了，土地價(jià)格才能真實(shí)反映其資源成本，因而健全的土地市場(chǎng)機(jī)制是農(nóng)村集體土地升值的前提條件。2002年以前，國(guó)有土地配置以行政劃撥和協(xié)議出讓為主，土地使用權(quán)出讓制度明顯不健全。土地使用權(quán)出讓市場(chǎng)的制度完善過(guò)程如下：國(guó)家要求，2002年7月1日開(kāi)始，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓”；2003年8月1日開(kāi)始，出讓國(guó)有土地使用權(quán)，除依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式外，方可采取協(xié)議方式”；2006年8月31日開(kāi)始，工業(yè)用地也必須采用招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓。其次，在土地供給總量不變的條件下，城市化產(chǎn)生的土地需求推動(dòng)農(nóng)村集體土地升值。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)顯示，城市化率在1980～1995年間（1984年除外）每年的增幅都不足1個(gè)百分點(diǎn)，各年平均增幅僅為0.64個(gè)百分點(diǎn)；然而，1996～2013年間每年的增幅都超過(guò)1個(gè)百分點(diǎn)，各年平均增幅達(dá)1.38個(gè)百分點(diǎn)，是1980～1995年間平均增幅的兩倍多。上述數(shù)據(jù)清晰地表明，城市化進(jìn)程在20世紀(jì)90年代末開(kāi)始加速。伴隨著城市化進(jìn)程的加速，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的需求大幅增加。
集體資源升值對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部行為的影響
在我國(guó)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為最低一級(jí)政權(quán)組織的代理人，執(zhí)行國(guó)家政策，譬如發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、收繳稅費(fèi)、落實(shí)計(jì)劃生育政策和推行村民自治等。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的區(qū)域較廣、人口較多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很難直接跟農(nóng)村接觸以落實(shí)國(guó)家政策，故一般都需要村干部的協(xié)助。對(duì)村干部協(xié)助的需要衍生出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部合謀的動(dòng)機(jī)。這是我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部行為制度背景的基本框架。
在上述框架內(nèi)，集體資源升值強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部的合謀動(dòng)機(jī)。我國(guó)目前的官員政績(jī)考核體系以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要指標(biāo)，并且施行分權(quán)化的財(cái)政管理體制。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要工作是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和最大化本級(jí)政府財(cái)政收入。由于掠奪農(nóng)村集體資源是完成上述工作的有效手段，而村干部通常掌握農(nóng)村集體資源的實(shí)際控制權(quán)，因而掠奪農(nóng)村集體資源就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部合謀的動(dòng)機(jī)。顯然，集體資源升值強(qiáng)化了這一合謀動(dòng)機(jī)。
伴隨著《村組法》的實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部的合謀方式發(fā)生了變化。在《村組法》于1998年正式施行之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選擇的合謀方式是直接任命村干部。1998年之后，由于直接任命方式違反國(guó)家法律、可能帶來(lái)很高的政治風(fēng)險(xiǎn)，并且村民民主意識(shí)的發(fā)育使得村民抵制增強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得不推行村委會(huì)選舉，并轉(zhuǎn)而使用干預(yù)選舉以讓“配合”自己的候選人當(dāng)選的合謀方式。最近幾年，隨著中央政府對(duì)村委會(huì)選舉監(jiān)督力度的加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干預(yù)選舉所面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大，他們轉(zhuǎn)而采用了一種新的控制方式：默許村干部不落實(shí)村干部監(jiān)督制度。與落實(shí)選舉制度體現(xiàn)在選舉期間的幾個(gè)月相比，落實(shí)村干部監(jiān)督制度體現(xiàn)在村干部日常工作中，故中央政府和社會(huì)輿論很難監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在落實(shí)監(jiān)督制度中的作為。
集體資源升值對(duì)村干部行為的影響，包括三個(gè)方面：首先，集體資源升值幅度越大，村干部不落實(shí)監(jiān)督制度所能獲得的租金收益就越大，故對(duì)監(jiān)督制度的抵制越強(qiáng)。其次，集體資源升值幅度越大，村干部可用于“收買”鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村民的資金就越多，監(jiān)督制度也就越難設(shè)立。最后，由于集體資源升值增加了村干部職位的租金收益，能力更強(qiáng)的村莊精英會(huì)參與村干部競(jìng)選并獲勝。由于能力更強(qiáng)的村莊精英更善于掠奪集體資源、更善于和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部合謀、更善于分而治之村民，他們的當(dāng)選導(dǎo)致監(jiān)督制度更加難以設(shè)立。
集體資源升值、宗族分化與均衡
集體資源升值后，如果有監(jiān)督制度，那么，村干部在集體資源轉(zhuǎn)讓過(guò)程中就會(huì)代表村民利益，從而村民獲得的收益更多。換言之，集體資源升值增加了落實(shí)監(jiān)督制度帶給村民的潛在收益，激勵(lì)村民為落實(shí)監(jiān)督制度付出更多努力。但是，只有當(dāng)村民的努力達(dá)成集體行動(dòng)時(shí)，譬如“罷免村民委員會(huì)成員須經(jīng)過(guò)半數(shù)有選舉權(quán)的村民通過(guò)”（《村組法》第十六條），監(jiān)督制度才會(huì)得到落實(shí)。這種集體行動(dòng)在有宗族分化現(xiàn)象的行政村很難達(dá)成，因而村干部監(jiān)督制度往往不能落實(shí)。
宗族分化是指在一個(gè)行政村范圍內(nèi)，不同宗族村民在日常生產(chǎn)生活中存在相互隔離甚至對(duì)立的狀態(tài)。這種隔離或?qū)α⒌臓顟B(tài)有各種各樣的表現(xiàn)，譬如紅白喜事僅請(qǐng)本族人幫忙操辦、不去外族人家“送人情”等，但最具代表性的表現(xiàn)是，一旦不同宗族的兩個(gè)村民發(fā)生糾紛，各自宗族的人都會(huì)蜂擁而至來(lái)幫本宗族村民的忙，甚至發(fā)生群毆。
宗族分化導(dǎo)致村民不能達(dá)成集體行動(dòng)的原因在于，村民對(duì)本族村干部具有天然偏好，以及村干部能利用宗族分化對(duì)村民實(shí)現(xiàn)分而治之。村民天然偏好本族村干部的原因有二：首先，本族村干部在調(diào)解村民糾紛時(shí)天然會(huì)偏袒本族人；其次，由于聚族而居，村干部以權(quán)謀私優(yōu)先改善自家所享受的公共服務(wù)設(shè)施（譬如通水、通電、通路）時(shí)，必然給本族人也帶來(lái)外溢效應(yīng)。由于宗族關(guān)系由出身決定、不能改變，這種正外部性是外生的。
具備了村民對(duì)本族村干部的天然偏好和社會(huì)的宗族分化這兩個(gè)條件，村干部就能成功實(shí)現(xiàn)分而治之，即使不落實(shí)監(jiān)督制度也不會(huì)被趕下臺(tái)。以只存在兩個(gè)勢(shì)均力敵的宗族的行政村為例，任何一族村民在外族人當(dāng)村干部時(shí)都享受不到上述正外部性，故“懼怕”村干部位子旁落外族，因而對(duì)本族村干部的弊政都有一定程度的忍耐。村干部由于知道本族和外族村民都有這種源于“懼怕”的忍耐，故會(huì)不落實(shí)監(jiān)督制度，以實(shí)現(xiàn)掠奪集體資源之目的。村干部掠奪集體資源時(shí)也拿走了本屬于本族村民的那一份。本族村民會(huì)比較被拿走的那份收益和正外部性收益的大小，然后決定是否和外族村民集體行動(dòng)來(lái)罷免本族村干部。但是，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Miquel（2007）業(yè)已通過(guò)建立博弈模型證明，均衡時(shí)村民被本族村干部拿走的那份收益即使大于外部性收益，村民仍會(huì)支持本族村干部，其原因在于，假如外族人擔(dān)任村干部，村民會(huì)被剝削得更多。宗族分化這個(gè)條件所起的作用是，在某族村干部執(zhí)政時(shí)，外族村民不能變成或者假裝成本族村民。由于上述兩個(gè)條件都衍生于血緣，本文把它們導(dǎo)致的村干部監(jiān)督制度缺失稱為“血緣詛咒”。
綜上所述，全文邏輯概括如下：村干部由于掌握農(nóng)村集體資源的非農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)讓權(quán)，其職位因而可獲得潛在的租金收益。設(shè)立村干部監(jiān)督制度導(dǎo)致村干部不能獲得租金收益，故村干部始終都反對(duì)落實(shí)監(jiān)督制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部因和村干部分享掠奪集體資源的收益，故不會(huì)促使村干部落實(shí)監(jiān)督制度。村民為了分享集體資源的收益，會(huì)反對(duì)村干部不落實(shí)監(jiān)督制度，但其反對(duì)只有村民達(dá)成集體行動(dòng)后才能生效。然而，宗族分化阻礙村民達(dá)成集體行動(dòng)，導(dǎo)致村干部監(jiān)督制度缺失。根據(jù)本文結(jié)論，在集體資源升值越大和宗族分化越明顯的行政村，越可能缺乏村干部監(jiān)督制度。
作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所；北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)村觀察》 2017年第3期
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