農地確權是保障農戶農地權益的有效途徑，然而具體的確權方式對農戶農地產權的保障程度又有差異性。本文基于江蘇省昆山市農戶入戶調查指出：首先，農地確權是一種產權界定行為，確權確股不確地政策是在農地所有權屬于村集體不變的前提下，將農戶擁有的承包經營權分割為承包權和經營權，并以"被委托"的形式將農戶擁有的經營權交給村集體經濟組織——土地股份合作社代為行權的一種確權方式；其次，確權確股不確地政策的實施由于"實測面積不準、四至不清、人均耕地面積少以及對現有農地規模種植造成再次破碎化風險"等原因導致對農地空間位置產權信息的界定邊際成本高于邊際收益，同時地方經濟的不斷發展導致農戶對農地依賴程度降低，進而為政策實施提供了經濟基礎；最后，對于確權確股不確地政策實施中農戶農地經營權缺乏監督機制、農戶滿意度不高、意愿傾向差異大等現象，建議確股地區建立股權退出機制和對村集體經濟組織的監督機制，同時了解農戶真實需求、尊重農戶真實意愿，對于有條件實現確權確地的地區應該以確權確地為主，真正做到兼顧效率與公平。
一、引言
科斯（R.H.Coase）指出，不同的產權制度具有不同的激勵作用，而產權制度的保障程度是決定經濟效率的內生變量，這就意味著產權越明晰，保障程度越完善，越有利于資源利用的最大化。同樣，在中國現有農村土地所有權屬于集體、承包經營權屬于農戶的制度下，如何賦予農戶更有保障的土地承包經營權，對于提升農地資源配置效率，使農戶從農地上獲取更多的收益意義重大。為了更好的穩定和保障農戶的土地承包經營權，在中央政府相關政策的推動下，全國各地先后有包括江蘇省在內的30個省（區、市）的597個縣（市、區）進行了農村土地承包經營權確權登記頒證（以下簡稱農地確權）試點工作。
自第一輪土地承包以來，學術界已經從不同的角度對農地確權的重要性進行了大量而有實效的研究。基于產權理論，農地確權有利于完善農戶的土地承包經營權的不完全性，真正做到提升農戶對承包地的話語權，有利于激發農戶對土地長期投資的積極性和意愿，提高農地的生產效率。從發展農地市場的角度來看，頒證工作使農地流轉有了憑證，農地的交易費用也會大大降低。〔7〕以上學者對農地確權意義的分析都是基于農地確權到戶（即確權確地）的角度，為此次確權工作的實施提供了理論上的支撐。但是對于新一輪確權試點工作中出現的確權確股不確地政策能否達到確權確地的效果，實現新一輪土地確權工作要求的土地所有權不變、穩定承包權、放活經營權的目的，目前很少有學者進行探討和實證分析。
確地到戶對于保障農戶土地承包經營權的積極意義毋庸置疑，然而由于區域經濟的發展不均衡使得部分經濟發達地區已經不再具有實施確地到戶的基本條件或者實施確地到戶的成本太高。而這種困難與挑戰在以江蘇省昆山市為代表的部分經濟發達地區也同樣存在?；谠摰貐^復雜的確權環境以及土地流轉現狀，在上級政府部門的政策支持下，昆山市在部分村鎮試點了與大部分試點地區不同的確權確股不確地政策。
二、確權確股不確地政策的內涵
1.何為確權確股不確地政策
對于什么是確權確股不確地政策：在理論層面上，有學者認為確權確股不確地是農戶把土地的承包經營權交由村集體經濟組織，村集體經濟組織根據一定的標準把農民的土地承包經營權轉化為對應的股份，土地由村集體經濟組織統一經營，農民根據自己的股份取得相應收益，與之相對應的確權到戶（確權確地）政策是農戶依據《土地承包法》賦予的權利，依法取得集體經濟中屬于自己份額的土地承包經營權，并確定了具體經營的地塊；由此可見確權確股不確地與傳統的確地到戶相比，最大差異在于確股農戶無法直接對農地行使經營權，而是通過村集體經濟組織———土地股份合作社代為行權的方式對土地進行經營，進而獲取相應的土地收益。由于確權確股確地政策實施的不可逆性，即使村集體經濟組織———土地股份合作社代為行權的方式造成了對農戶合法權益的侵害，農戶也很難再將經營權收回，這就造成了農戶所擁有經營權“被委托”的事實。
因此，確權確股不確地政策是在農地所有權屬于村集體所有不變的前提下，使得農戶所擁有的承包經營權分割為承包權和經營權，同時經營權將會以“被委托”的形式交由村集體經濟進行處置，農戶依據流轉農地面積獲取相應的土地收益的土地確權方式。
2.確權確股不確地政策下的農地產權界定
確權確股不確地政策的實施主要包括三方面的含義：首先，對農地產權主體的界定：昆山市在此次確權中，以1998年土地二輪承包登記面積為基礎，以村為單位、村民小組為基礎，核實現有農地面積和確權對象。這表明一方面確權確股不確地政策依據《土地承包法》的相關規定，將農地所有權界定給村民小組；另一方面是按照集體成員權將土地承包經營權界定給農戶；同時村民小組以土地股份合作社為平臺，將農戶所擁有的承包權和經營權實行分離，并將農地經營權實現流轉；其次，對農地產權范圍的界定：一方面在空間上的界定，昆山市確權確股不確地政策的實施能夠將村民小組層面的農地空間位置、四至、面積等進行明晰。與確權確地政策將農地產權的空間界定到農戶層面相比，確權確股不確地政策由于農地地形地貌的變化以及已經實行較高程度集中規模種植等原因，只能農地產權的空間界定到村民小組層面。在另一方面由于土地股份合作社導致農地具體四至、空間位置等的不可分，而通過在明確農戶所擁有承包面積的多少來實現權利份額上的界定；最后，對農地產權內容上的界定：現在產權經濟學認為，財產權或者產權一般表現為排他權、處置權與交易權。昆山市依托于土地股份合作社實行的確權確股不確地政策，實質上是農戶與村集體經濟組織以契約的形式構建了一種委托代理關系：把農戶所擁有的“農地經營權”委托給村集體經濟組織—土地股份合作社進行行權。同時由于確權工作的不可逆性，一旦農戶所承包的農地以確權確股不確地的形式進行確權，這必然意味著農戶所擁有的排他權、處置權等權利相對于確權確地政策得到弱化。
因此，確權確股不確地政策的實施實際上是對農地的產權進行重新界定。這種產權界定在農地產權主體的界定上，所有權屬于村民小組，承包權屬于農戶，但經營權屬于村集體經濟組織；在農地產權空間信息的界定上，確權確股不確地政策只能實現“村民小組”層面的確權；在農地產權內容上的界定，確權確股不確地政策造成了農戶對農地所擁有排他權、處置權等權利的弱化。
那么確權確股不確地政策又是基于一個怎樣的確權環境實施的？農戶如何評價確權確股不確地政策？對于以上問題，本文將通過對昆山市10個試點村、200個農戶的調查，分析農地確權確股不確地政策的由來、農民對于確權確股不確地政策的主觀意愿以及影響農民意愿的因素和確權確股不確地政策實施后農民的滿意度，對比實施前的意愿和實施后的滿意度，分析兩者差異的原因，提出完善確權確股不確地政策的可行路徑。
三、調查方法和樣本結構
1.調查方法
本研究的調查地選擇在昆山市淀山湖鎮和千燈鎮，兩鎮均是昆山市經濟較為發達的地區，二三產業發展程度高，也是此次進行確權確股不確地政策試點的鄉鎮之一。同時兩鎮均于2009年，基于1998年土地二輪承包改革時的登記簿在冊人口結合現有土地使用的實際情況，成立土地股份合作社，鼓勵農戶將土地自愿流轉入合作社，并頒發股權證書，對入股土地實行統一規劃、經營和經營，所得土地收益的分配與農民擁有股份的多少掛鉤。
本次入戶調查于2014年11月在昆山市淀山湖鎮5個村和千燈鎮5個村展開。最終發放農戶問卷200份，獲取有效農戶問卷164份。在164份有效問卷中，有151戶通過村集體成立的土地股份合作社進行了土地流轉，其中承包地完全流轉的有136戶，部分流轉的有7戶，而沒有將土地流轉的有13戶。
2.樣本結構
本次問卷調查的調研對象均為農戶戶主，164位受訪者的平均年齡53.58歲，受教育程度主要集中在初中及以下學歷。每戶平均勞動人口數4.77人，其中從事農業生產人口1.93人。同時受當地發達的二三產業影響，每戶平均從事非農業生產人數為2.84人。在收入來源方面，有75.61%的戶主表示家庭主要收入來源為打工，同時有78.99%的受訪者認為，目前本家庭農業收入占家庭總收入的比重不高于10%。
四、確權確股不確地政策實施原因分析
1.地方復雜的確權環境限制了農地產權界定范圍
產權經濟學認為產權界定是一個演進的過程，并有理論上的均衡狀態（沒有人愿意偏離這個狀態）。由于資產的各種有用性和潛在有用性信息是有成本的，所以任何一項權利都不是完全界定了的。沒有界定的權利于是把一部分有價值的資源留在了“公共領域”里。產權的理論均衡狀態正是對每一個想要獲取“公共領域”里資源價值的實施者，其實施的邊際成本等于其已經享有權利下能夠得到“公共領域”里資源價值的邊際增量。農地確權同樣是一種產權界定行為，當地方復雜的確權環境提高了獲取具體每塊農地空間位置、四至等信息的邊際成本高于對這些產權信息界定所得到的邊際收益時，這必然限制了農地產權的界定范圍，即無法在每塊農地上實現明確空間位置、四至等產權信息。確權確股不確地政策的實施，對于農地產權界定的實際實施者———地方基層確權干部而言，不僅能夠獲取完成上級部門下發任務的邊際收益，而且能夠降低對于農地產權界定的邊際成本。這種邊際收益不僅包括對現有執政成果的保護（已經實現較高程度的農地集中規模種植），也包含有對實施確權確股不確地政策以后基層領導干部對農地擁有更高層次產權掌控的權利。
雖然筆者無法通過此次調研獲取地方復雜確權環境帶來的具體農地產權界定的邊際成本和邊際收益，但是通過對地方確權環境的具體描述也依然可以對地方實施確權確股不確地政策的原因進行探討。
（1）承包經營權證登記面積與農戶實際承包面積不一致。導致土地承包經營權證登記面積與農戶實際承包面積不一致的原因不僅有由于土地二輪承包時“‘習慣畝’與‘打折田’”等劃分方式不精確導致，而且有土地集中規模經營時對原有機耕路、溝渠等作為地塊劃分標志物平整使耕地面積增加的客觀原因，同時也有2006年前農戶以少交各種稅費和提留統籌而把面積“縮小”的主觀原因。在對164位受訪者調研時，當被問到承包經營權證登記面積與農戶實際承包面積是否有差異時，有高達53.66%的受訪者承認承包經營權證上的登記面積與其實際承包面積有差異，表示沒有差異的受訪者有46.35%。承包經營權證登記面積與農戶實際承包面積不一致，就意味著一旦實施確權確地政策勢必要解決多出面積的分配問題，這無疑會增加解決確權糾紛的成本，而確權確股不確地政策的實施是按照農戶所擁有股權比例獲取收益，對多出面積收益將會平均化到每位農戶，這不僅能夠降低確權成本，而且符合農戶的公平、公正心理。
（2）農戶清楚所承包土地位置，但無法找到原有界標、界址。巴澤爾曾指出對農地確權起到約束作用的兩大因素是農地界定技術以及實施產權的技術，而確權確地政策的實施要求對農戶承包的每一塊土地的面積、空間位置、四至和用途進行確認，這就意味著確權確股政策的實施同樣面臨農地界定技術難度大的問題。在對164位受訪者詢問是否清楚所承包土地位置時，雖然只有47位農戶表示不清楚所承包土地位置，但是對表示清楚承包土地位置的117位農戶進一步詢問能夠找到土地二輪承包時劃分地塊的原有界標、界址時，有78位農戶表示由于已經成立土地股份合作社、土地征用頻繁導致地形地貌發生變化，已經無法找到原有劃分地塊的界標、界址，僅有39位農戶認為可以找到原有界標、界址。這反映了農戶雖然主觀上清楚所承包土地位置，但是在作為土地二輪承包時劃分地塊的客觀依據———界標、界址已經難以找出，這無疑為確權確地政策技術層面的實施增添難度，而確權確股不確地政策的實施并不需要對每塊土地的空間位置、四至進行測繪只需要以村民小組單位進行測繪，從而大大降低確權技術難度和確權成本。
（3）人均現有耕地面積少，單位面積確權成本高。自1998年昆山市推行土地二輪承包工作以后，由于地方經濟的不斷發展增加了工業用地和商業用地的需求量，導致大量農用耕地轉化為非農建設用地，農戶人均現有耕地面積在土地二輪承包的基礎上進一步減少。根據從實地調研數據來看，164位受訪者人均現有耕地面積為1.49畝，與2012年全國農村居民家庭人均耕地面積2.34畝相比要少36.32%。同時根據江蘇省農委提供的數據，昆山市2013年農用地面積為34.73萬畝，相比2002年減少42.9萬畝，減少幅度達55.26%。這不僅說明該地區大量的農用地轉為非農建設用地，而且人均現有耕地面積也在不斷的減少。根據古典經濟學原理，人均現有耕地面積的減少勢必會造成單位面積確權的規模不經濟，單位面積確權成本將會大大增加。
（4）確權確地政策對現有土地集中規模經營可能造成土地再次零碎化的風險。昆山市在2009年也通過成立土地股份合作社的形式，鼓勵農民將土地流轉如土地股份合作社，發展土地股份經濟，土地集中規模經營程度已經達到94%以上。實行確權確地政策不僅面臨將現有的土地股份合作制還原成與之對應的土地承包經營權的困境，而且由于土地具有空間位置不可轉移的特性，農戶的利益訴求不一致必將導致現有土地集中規模程度降低，土地再次零碎化的風險大大增加。
2.發達的地方經濟為確股提供了經濟基礎
對于農地產權的界定不僅與農地確權的實際實施者———基層領導干部有關，而且與農地承包經營權權現有擁有者———農戶相關。巴澤爾指出，產權界定越明確，財富被無償占有的可能越小，因此產權的價值就越大。與確權確股不確地政策相比，確權確地政策顯然對農地產權的界定更加明晰，但是由于發達的地方經濟不僅能夠推動農戶對農地的依賴程度降低，而且由于確權確地政策可能對農戶由于實施土地集中規模經營帶來既得利益存在損害的潛在風險，使得農戶能夠接受確權確股不確地政策變成可能。
（1）農戶對農地的依賴程度降低。農地帶給農戶最重要的效用是“生活保障”效用、“提供就業”效用、“直接受益”效用。確權確股不確地政策的實施，造成了農戶對農地經營權的喪失，這必然意味著確股農民不再享有土地所賦予“提供就業、直接受益”的效用，同時與確地農戶相比，土地所賦予確股農戶“生活保障效用”的功能也會削弱，而昆山市發達的地方經濟使得農戶對于土地所賦予這三種效用的依賴程度大大降低，為確權確股政策能夠得到農民群眾的認同提供了經濟基礎：首先，在收入來源方面，對164位農戶的調查顯示，有75.61%的受訪者表示家庭的主要收入來源為周邊企業的就業，同時有12.80%的受訪者表示家庭主要收入來源為財產性收入（以房屋出租為主），收入來源以土地流轉為主（將土地流轉入土地股份合作社）的受訪者只有11.59%，這表明昆山市二三產業的不斷發展，使得大部分農戶已經脫離農業生產，從而對于土地“提供就業”的效用依賴程度大大降低；其次，在農業收入占比方面，有78.99%的受訪者認為，目前本家庭農業收入占家庭總收入的比重不高于10%，這也進一步說明地方經濟的發展增加了農戶的非農業收入，從而使得農戶對于農地“直接受益”效用的依賴程度顯著降低；最后，自2005年開始，昆山市逐步打破戶籍限制，不僅將全失地農民以及進入企業當工人的農民納入城鎮企業職工養老保險制度（即“城?！保?，而且允許農民以靈活就業的身份將農保轉城保，解決農戶養老問題，利用地方強有力的財政支持使農戶對農地所賦予“生活保障”效用進行替代。
（2）確權確地政策存在對農戶既得利益造成損害的風險。確權確地政策的實施，首先，必然會涉及到與農戶協商解決“實際承包面積與登記面積不符、空間位置不清、四至不明”等問題，農戶作為經濟人出于自利的心理必然會做出對自身有利的選擇，如何做好這些問題的解決工作不僅會增加確權的實際實施者———地方政府的財政成本，而且會增加農戶的時間成本；其次，在現有土地股份制經濟下，昆山市對農地規模經營達到100畝以上、種植農業經濟作物的土地股份合作社給予每畝地400元的政策補貼，而這種政策補貼的存在推動農戶流轉入土地股份合作社的農地收益進一步增加。在實地調研中，基層村干部表示2014年流轉入土地股份合作社的農地，農戶流轉收益能夠達到1000元/畝，而農戶在自己種植或者流轉給他人種植的凈收益也只有1000元左右，同時農戶可以進一步增加從事非農業生產的時間，獲取更高的非農業收益。但是由于農地空間位置不可改變的特性，確權確地政策實施對現有土地集中規模經營可能造成土地再次零碎化，這必然使得農戶對于土地股份制經濟下的既得收益存在被損害的風險。
確權確股不確地政策的實施實際上是對農地產權進行重新界定，地方復雜的確權環境不僅提高了確權確地政策的確權成本，而且存在確權確地政策對現有農地規模種植的程度造成破壞的風險。同時發達的地方經濟能夠有效降低農戶對農地所賦予“生活保障效用、提供就業效用、直接受益效用”的依賴程度，為確權確股不確地政策的實施提供了經濟基礎。
五、確權確股不確地制度下農戶的確權意愿
土地確權政策能夠有效實施必須要以尊重農民真實意愿為前提，只有得到農民的認同才能減少確權矛盾和糾紛的出現，真正做到保障農民土地承包經營權權益。因此，農戶真實的確權意愿對于確權工作能否落到實處具有重大影響。如果確權工作的實施不能被農民所接受，其政策實施效果必然大打折扣，甚至會引起地區的不穩定性。只有滿足農戶對于土地權益的真實需求，土地確權才可能有實質性推動。
1.農戶對于確權確股不確地政策的滿意度評價
在164位受訪者中當被問到農戶對當前實行的確權確股不確地政策是否滿意時，有75.00%的受訪者持滿意態度，同時25.00%的受訪者持一般和有待改進態度。在進一步訪談中，認為一般和有待改進的受訪者認為，實行確權確股不確地政策并不能有效保證其完整的土地承包經營權權益，所以筆者將其劃歸到持不滿意態度。
同時可以看出，農戶對當前實施的確權確股不確地政策已經有相當比例的農戶持同意態度，這說明與確權確地農戶能夠獲得更多的產權保證相比，發達的地方經濟能夠實現對農戶土地所賦予的效用進行有效替代。同時仍然有相當比例的農戶對確權確股不確地政策持不滿意態度，這說明確權工作矛盾大、糾紛多，對于確權確股不確地政策全面、有效的推進，基層干部還需要更注重確權矛盾糾紛的解決方式、了解農戶的真實確權需求。
2.農戶對于確權確地和確權確股不確地政策的意愿傾向
關于農戶在主觀上更傾向于哪一種確權政策，針對于164位受訪者的調查者顯示，有59.15%的受訪者傾向于確權確股不確地政策，40.85%的受訪者認為確權確地政策更好。
在進一步詢問受訪者傾向于確權確股不確地政策的理由時，有37.11%的受訪者表示確股的收益大于確地收益，這主要體現在相比于確權確地政策，實行確權確股不確地政策農戶不僅可以依據股權證書獲得股權收益，而且可以有從事非農業生產獲取非農業收益。同時，有25.77%的受訪者表示確股證書國家頒發有保障，也有同等比例的受訪者因為自己有其他事業自種成本太高，而傾向于確權確股不確地政策。只有少部分受訪者表示自己年紀大，沒有能力再去種植田地，而年輕一輩都傾向從事打工等非農業生產，相對于確權確地政策，確權確股不確地政策更加省事。這表明以土地股份合作社為基礎的確權確股政策能夠帶來更高的收益是農戶傾向于確權確股不確地政策的主要原因，而這種更高的收益在調研中表現為昆山市政府機關對土地集中規模種植達到一定程度的土地股份合作社通過補貼的形式來彌補農戶將土地流轉出減少的收益，同時可以將從事與農業生產的時間和勞動力要素投入到非農業生產獲取非農業收益，正是這種以發達地方經濟為基礎的替代關系，使得農戶能夠接受確權確股不確地政策。
在針對于農戶傾向于實施確權確地政策的理由調查時，有50.74%的受訪者表示“土地可以讓其老有所依”，同時有28.36%的受訪者表示“確地心里更踏實”。之所以出現這種情況一方面是由于受訪者年紀偏大（53.58歲），長時間的從事土地種植，使得部分受訪者已經將土地視為人格化財產（PersonalProperty），確權確股不確地政策的實施必然意味著農戶對于農地直接處置權的削弱甚至喪失，所以受訪者為了規避因對農地直接處置權被削弱或喪失而帶來的損失，更愿意選擇確權確地政策；另一方面由于確權確股不確地政策的實施必然意味著，農戶所擁有的經營權將會以委托代理的形式交由土地股份合作社的實際控制者———村委會進行處置，而在與村委會的博弈中農戶往往出于弱勢一方，這必然增加農戶對于所承包土地收益權被侵害的風險。這就要求確權確股不確地政策的實施必須要建立合理有效的監督機制保障確股農戶能夠行使與確地農戶同等程度的土地承包經營權權利。
六、結論及建議
農地確權是為維護農民農地權利采取的重要措施，也是促進農地流轉的重要前提，而在中央“既可以實施確權確地，也可以實施確權確股不確地”的政策指示下，如何做好確權確股不確地政策的實施意義重大。本文通過對已有文獻的梳理結合昆山市具體確權確股不確地的實施辦法，從產權的視角下指出：首先，確權確股不確地政策是一種對農地產權進行重新界定的行為，在農地所有權屬于村民小組不變的前提下，將農戶擁有的農地承包經營權分割為承包權和經營權，并將經營權以“被委托”的方式委托給村集體經濟組織———土地股份合作社進行行權；其次，結合對江蘇省昆山市164位農戶的調查發現，土地承包經營權證登記面積與農戶實際承包面積不符現象的發生，加之原有界標、界址的遺失、人均現有耕地面積大大減少以及確地可能對現有土地集中規?；斐傻脑俅瘟闼榛L險使得土地股份制經濟下農地對農地具體化空間位置、四至等產權信息界定的邊際成本很高，而獲取這些產權信息的邊際收益又相對較低，這就推動了確權確股不確地政策的實施；最后，發達的地方經濟促使農戶對農地的依賴程度降低，同時確權確地政策的實施存在對土地股份制經濟下農戶既得利益造成損害的風險，這為確權確股不確地政策得到農戶的支持提供了可能。
針對確權確股不確地政策下，農戶農地經營權存在“被委托”的現象，而這種“被委托”的委托代理關系農戶很難通過解雇“代理人———村集體經濟組織”和“用腳投票———退出經濟組織”的方式來對代理人進行監督，因此建議在股份制經濟下實施確權確股不確地政策地區，應當設計股權退出機制和對村集體經濟組織的監督機制，以維護農戶對農地擁有的經營權權益。同時，鑒于在實施確權確股不確地政策的地區滿意度不高、部分農戶更傾向于確權確地政策的現象，建議基層干部應該在尊重農戶真實的確權需求，對于可以進行確地到戶的地區應該盡量確地到戶，對于確地到戶條件不足、成本較高的地方應該加大確權確股不確地政策宣傳力度，讓農戶了解政策、參與政策，真正做到兼顧效率與公平，保障確股農戶能夠行使與確地農戶同等的土地承包經營權權利。
中國鄉村發現網轉自：《農村經濟》2015年10期
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