摘要：村干部腐敗呈現(xiàn)出制度性特征。有效治理村干部腐敗需要不斷充實治理村干部腐敗的知識儲備,全面梳理村干部腐敗的各種類型,分析各種村干部腐敗產(chǎn)生的原因,研究、探討古今中外治理腐敗的各種藥方。可通過完善相關(guān)法律法規(guī)、完善制度的實施機制、完善村民在腐敗治理中的作用機制、加強權(quán)力約束機制、整合反腐敗機構(gòu)、完善村干部管理制度等措施來治理村干部腐敗。
隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,農(nóng)村中的土地、礦產(chǎn)等資源價格大幅度提高,發(fā)生在惠農(nóng)資金、土地征用等領(lǐng)域的村干部腐敗案件呈上升趨勢,更為嚴(yán)重的是村干部腐敗呈現(xiàn)制度化的特征。治理村干部腐敗工作具有政治性,是堅持黨的宗旨的重要體現(xiàn)。隨著整個經(jīng)濟社會的發(fā)展,村干部腐敗的形式、原因、環(huán)境等都發(fā)生了新的變化,因而治理村干部腐敗也要順應(yīng)時代要求,特別要注重通過完善相關(guān)制度來治理村干部腐敗。
一、村干部腐敗制度性特征的主要表現(xiàn)
(一)形成村干部腐敗文化。村干部腐敗之所以呈現(xiàn)上升的趨勢,一個重要原因就是腐敗這種行為已經(jīng)逐漸滲透到村民的日常生活中,村干部和村民對其已見怪不怪。而“大眾腐敗、平民腐敗”的蔓延和惡化使腐敗不再是單純意義上的腐敗行為,而成為一種深入人心的思維定勢、大眾心理,即腐敗文化[1]。“腐敗現(xiàn)象”滋生“腐敗文化”,而“腐敗文化” 又孕育新的“腐敗大軍”,進(jìn)而加劇村干部腐敗的惡性循環(huán)。
(二)不合理制度成為滋生村干部腐敗的土壤。 所謂制度性腐敗,主要是指現(xiàn)有的由人創(chuàng)造的正式制度而非自然演化而來的非正式制度,不僅不能對人們相互間的行為起到限制、規(guī)范的作用,反而在設(shè)計、變遷和約束的過程中滋生和助長了個人或集體的腐敗動機,從而加強了個人或集體濫用公共權(quán)力牟取私利的腐敗行為[2]。不合理制度成為滋生村干部腐敗的土壤:第一,任何制度設(shè)計都不可能是完美無缺的,在設(shè)計之初總是或多或少存在一些缺陷,而這些缺陷在運行的過程中就有可能被村干部 “鉆空子”。法律上的不完善助長了村干部腐敗的囂張氣焰,從而誘發(fā)腐敗的行為。第二,即使有些最初看來是能有效預(yù)防村干部腐敗的制度,由于沒有對制度進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,隨著時間的推移,也難以有效預(yù)防村干部腐敗。在這種背景下,一些腐敗問題就具有制度性特征,不變革這些制度,與之關(guān)聯(lián)的腐敗問題就難以消除。
(三)村干部腐敗現(xiàn)象社會化。村干部腐敗行為正深入到鄉(xiāng)村生活的各個層面,各種“潛規(guī)則”不斷主導(dǎo)鄉(xiāng)村政治的運行,甚至成了鄉(xiāng)村的社會規(guī)范。腐敗制度化傾向摧毀人們反腐敗的信心,增加反腐敗工作的難度,直接影響到我國廉政文化的建設(shè)成效和政治廉潔目標(biāo)的實現(xiàn)[3]。村干部運用手中掌握的權(quán)力來謀取私利,村民也為了自己的利益而向村干部行賄,村民和村干部都按照“潛規(guī)則”行事,事實上成為腐敗的參與者與制造者,導(dǎo)致腐敗社會化。
二、治理村干部腐敗的基本思路
(一)制度治理村干部腐敗的知識儲備。黨建理論、政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)、犯罪學(xué)等學(xué)科的知識是治理村干部腐敗工作的理論基礎(chǔ)。而這些知識主要來自三個群體:第一,社會科學(xué)研究者。社會科學(xué)研究者是制度設(shè)計最重要的知識提供者。 因此,政治學(xué)、黨建、經(jīng)濟學(xué)等人文社會科學(xué)的研究者必須肩負(fù)起為制度治理村干部腐敗提供知識儲備的職責(zé)。與此同時,研究者不能泛泛空談,而要為具體的制度設(shè)計提供針對性的理論指導(dǎo),為解決村干部的腐敗提供必要的知識。第二,黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部特別是基層紀(jì)檢、反貪局等部門的領(lǐng)導(dǎo)干部,有從事反腐敗的工作經(jīng)驗,應(yīng)對這些經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié),并在此基礎(chǔ)上提煉出一些符合中國國情的治理村干部腐敗的理論。第三,村民。村民對村干部的腐敗有切身的體會,比較清楚目前治理村干部腐敗過程中存在的問題,因而,制定治理村干部腐敗的政策時應(yīng)注重吸收村民的智慧。總而言之,結(jié)合社會科學(xué)研究者、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、村民三個群體對治理村干部腐敗的知識,將有助于進(jìn)一步充實治理村干部腐敗的知識儲備。
(二)全面梳理村干部腐敗的各種類型。村干部腐敗類型并不是完全一致的,有的是單個村干部的腐敗,有的是村干部集體的腐敗;既有經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)村干部的腐敗,也有欠發(fā)達(dá)地區(qū)村干部的腐敗。因而在治理村干部腐敗之前,有必要全面掌握村干部腐敗的類別、特點,對不同類型的村干部腐敗進(jìn)行梳理、概括和分析。只有對村干部腐敗現(xiàn)象進(jìn)行分類, 才能使人們對不同類型不同地方村干部的腐敗現(xiàn)象認(rèn)識系統(tǒng)化,而這種系統(tǒng)化正是治理村干部腐敗的需要。科學(xué)地對村干部腐敗進(jìn)行分類,不僅便于正確認(rèn)識村干部腐敗的原因,還便于尋找村干部腐敗的治理方法,從而增強治理村干部腐敗的效果。
(三)分析各種村干部腐敗產(chǎn)生的原因。分析村干部腐敗的原因是有效治理的重要前提,如果找不到原因,治理村干部腐敗也就無從談起。村干部腐敗的發(fā)生離不開相應(yīng)的時間、地點及其他相關(guān)因素,缺乏一定的條件和因素,村干部就不會腐敗。村干部腐敗是客觀的、復(fù)雜的,也是長期的,而村干部腐敗往往也是客觀的、復(fù)雜的、多元的,它是各種因素相互作用、有機結(jié)合而形成的多角度多變量的村干部腐敗系統(tǒng)。村干部腐敗的原因往往具有多樣性、復(fù)雜性和易變性,在個案的處理當(dāng)中包含了諸多的因素。研究村干部腐敗原因的目的是為了更好地采取措施和對策來發(fā)現(xiàn)、認(rèn)識、制止和預(yù)防腐敗。
(四)研究、探討古今中外治理腐敗的各種藥方。 深入研究古今中外反腐倡廉歷史,考察其成敗得失,發(fā)掘古今中外反腐倡廉的智慧,借鑒合理元素, 對于有效治理村干部腐敗大有裨益。第一,在反腐倡廉形勢嚴(yán)峻和迫切的今天,為推進(jìn)農(nóng)村的反腐倡廉建設(shè),借鑒我國歷史上的反腐倡廉經(jīng)驗依然是一條重要途徑。如借鑒運用中國古代監(jiān)察與權(quán)力制衡制度、法律懲戒與輿論監(jiān)督制度等。第二,借鑒國外治理腐敗的經(jīng)驗,批判地吸收國外治理腐敗的一切有益的東西,但不能照搬照抄。治理村干部腐敗要與中國農(nóng)村的實際情況結(jié)合起來,然后再進(jìn)行頂層設(shè)計和具體的制度設(shè)計。
(五)讓在職和離任村干部成為制度反腐的關(guān)鍵一環(huán)。村干部群體既可以成為改革的推動者,也可以是改革的阻礙。通過制度設(shè)計讓村干部群體成為改革的推動者。不過,要想讓村干部群體成為改革的推動者,必須具備兩個基本的條件。一是這個村干部群體必須是一個能夠?qū)W習(xí)的群體;二是村干部群體必須是相對開放和透明的。
三、制度治理村干部腐敗的具體措施
要有效治理村干部腐敗,特別是從根本上遏制腐敗,必須從制度層面著手,建設(shè)好的制度,塑造好的制度環(huán)境。制度與人類社會生活的各個方面密切相關(guān),治理村干部腐敗必然要研究與村干部腐敗現(xiàn)象緊密聯(lián)系的制度現(xiàn)實,研究引起村干部腐敗的制度原因,也必然要研究如何通過制度來改進(jìn)解決村干部腐敗問題,以消除產(chǎn)生腐敗的制度根源,逐漸消除腐敗的目標(biāo),鞏固反腐的成果,并形成反腐的長效機制。
(一)完善相關(guān)法律法規(guī),有法可依。司法介入是具有威懾力量的反腐手段,也是防治村干部腐敗的最后一道防線。針對村干部腐敗的司法懲治困境,2000年全國人大常委會《關(guān)于刑法第九十三條第二款的解釋》,將村委會等村基層組織人員協(xié)助政府從事的行政管理工作納入刑法規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)”的范疇,適用刑法關(guān)于國家工作人員犯罪的處罰規(guī)定,這為司法機關(guān)懲處涉農(nóng)職務(wù)犯罪提供了重要依據(jù)。面對日益嚴(yán)重的村干部腐敗現(xiàn)象,2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展全局,要“堅持教育、制度、監(jiān)督、改革、糾風(fēng)、懲治相結(jié)合,推進(jìn)農(nóng)村懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)”。2011年《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定(試行)》《2013年農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)工作要點》對村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員和村民委員會成員廉潔履行職責(zé)行為規(guī)范進(jìn)行了明確規(guī)定,但其中所提及的相關(guān)制度都比較籠統(tǒng)。盡管我國有關(guān)反腐的法律法規(guī)已經(jīng)相對完善,但目前還沒有一部專門針對村干部腐敗的法律,相關(guān)的法律法規(guī)中也沒有具體的條款。今后需要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī), 使治理村干部腐敗有法可依,對于村干部腐敗案件,檢察院可以依法提起公訴,法院依法立案并進(jìn)行依法審理。
(二)完善制度的實施機制。反腐必須用好的制度來支撐。但是,制度再好,關(guān)鍵在執(zhí)行,再好的制度不執(zhí)行或執(zhí)行不到位,也形同虛設(shè)。治理村干部腐敗是一項長期艱巨的政治任務(wù),如果只是一味追求治理村干部腐敗政策出臺的數(shù)量而不顧實際效果,將有可能引導(dǎo)反腐敗斗爭走向表面化、形式化。 改革開放以來,黨和政府不斷加大反腐力度,制定了一系列有關(guān)黨紀(jì)、政紀(jì)的政策和制度,下達(dá)了一系列 “通知”、“決定”、“規(guī)定”、“講話”、“條例”等文件[4]。但村干部的腐敗依然存在。將制度轉(zhuǎn)化為實際的反腐效果,充分發(fā)揮出制度本身的反腐功效, 才是需要著力解決的關(guān)鍵性問題。“完整的制度設(shè)計不僅要求制度本身是科學(xué)的、完整的,也要把制度執(zhí)行考慮進(jìn)去”[5]。查辦村干部違紀(jì)違法案件是懲治腐敗的直接手段,也是從嚴(yán)治黨的重要體現(xiàn)。 徹底地解決村干部腐敗就要重視制度的執(zhí)行力,對腐敗實行零容忍。
(三)完善村民在腐敗治理中的作用機制。 村民是村干部腐敗的受害者,他們在日常生活中也了解村干部的腐敗行為,具有一定的監(jiān)督、調(diào)查腐敗行為的能力。歷史是由人民群眾創(chuàng)造的,這是群眾史觀最基本的觀點。從理論上講,堅持“自上而下” 與“自下而上”相結(jié)合的反腐敗路徑是一種理想的模式,也是我們反腐敗要追求的終極目標(biāo)。但在實際工作中,我們卻習(xí)慣于“自上而下”的監(jiān)督渠道, 對“自下而上”則不太重視。沒有人民的幫助與支持,政府不可能獨自馴服腐敗,這已經(jīng)成為國際上的普遍共識。杰瑞米·波普指出:公眾對于這些不良行為的感知以及那些被證明是正當(dāng)?shù)墓姷膽嵟攀巧鐣淖詈蠓谰€[6]。制定了反腐戰(zhàn)略,出臺了比較多的政策措施,但由于政府缺乏實施力量且沒有調(diào)動廣大人民群眾的監(jiān)督力量,實際的反腐效果是不能令人滿意的。《中國的反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書明確指出:“人民群眾的支持和參與是反腐敗和廉政建設(shè)取得成功的重要基礎(chǔ)。”[7]作為農(nóng)村懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的重要一環(huán),應(yīng)當(dāng)健全村民參與機制,確立預(yù)防為主的村干部腐敗治理觀念。加強農(nóng)村民主法制建設(shè),落實村民建立在利益關(guān)心基礎(chǔ)上的民主管理,強化村民有組織的民主監(jiān)督,發(fā)揮村民作為反腐主力軍的作用。
(四)加強權(quán)力約束機制。黨的十八屆三中全會強調(diào),必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系,形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制,這突出了權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系建設(shè)的重要性和緊迫性。權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗,絕對的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對的腐敗,“既然腐敗是與公共權(quán)力相伴而生的,任何克服腐敗的努力都必須從公共權(quán)力的分配、控制和監(jiān)督開始”[8]。考察當(dāng)代中國鄉(xiāng)村政治, 一個重要維度就是權(quán)力行使的橫向和縱向劃分機制,使得鄉(xiāng)村政治有了較強的張力結(jié)構(gòu),而且還有相應(yīng)的制度安排如村民選舉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任務(wù)、組織部門選派等,從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村政治有一定的自我糾錯機制,但村民自治本身的不完善,加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制本身的問題,致使權(quán)力的分權(quán)都沒有更好體現(xiàn)出來。“古今中外的歷史證明,尋求權(quán)力制約的法治途徑是最有效、最權(quán)威、最持久的模式”[9]。建立健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系,是全面建成小康社會過程中的一項重要而又艱巨的任務(wù)。在反腐敗斗爭中,僅僅依靠思想道德教育,僅僅依靠人的自覺性,是不夠的;還需要有制度基礎(chǔ),最重要的是建立文化規(guī)范和政治規(guī)范,形成一整套對公共權(quán)力的監(jiān)督制約機制。第一,以村民權(quán)利約束權(quán)力。必須重視培育村民依法行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。第二, 以村干部權(quán)力約束村干部權(quán)力,使村干部權(quán)力之間形成相互制約,避免個別村干部獨攬村莊權(quán)力的情形。第三,用公開規(guī)范權(quán)力。民主的基礎(chǔ)是公開,公開是最好的監(jiān)督。實踐表明,暗箱操作容易滋生腐敗,權(quán)力公開透明運行能夠有效防止腐敗。推進(jìn)權(quán)力運行公開化、規(guī)范化,完善黨務(wù)公開、村務(wù)公開各領(lǐng)域辦事公開制度,讓權(quán)力在陽光下運行。
(五)整合反腐敗機構(gòu)。我國目前存在反腐敗機構(gòu)過多,內(nèi)部權(quán)力過于分散,反腐責(zé)任不明等問題。多頭管理的狀態(tài),往往導(dǎo)致機構(gòu)林立、權(quán)力分散、條塊分割、各守陣地、機構(gòu)之間矛盾重重,相互掣肘,反腐敗責(zé)任不明確,使得腐敗有機可乘。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制”,為整合反腐敗機構(gòu)指明了方向。整合反腐敗機構(gòu),且內(nèi)設(shè)機構(gòu)按照反腐敗工作專業(yè)分工的原則來設(shè)置,是治理村干部腐敗的重要保證。應(yīng)切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村紀(jì)檢組織建設(shè),健全組織機構(gòu),完善工作機制,選好配強班子,提高隊伍素質(zhì)加強查處村干部腐敗的力度。
(六)完善村干部管理制度。從執(zhí)政黨的角度看,村干部腐敗的重要原因是村干部管理體制失效。村干部管理機制由選拔、監(jiān)督、獎懲三個部分組成。提高治理村干部的科學(xué)化水平,要把制度建設(shè)作為關(guān)鍵,有效治理村干部腐敗需要制度來規(guī)范和保障,以改革創(chuàng)新精神探索和完善各種機制,建立并初步完善一套能夠治理村干部的制度體系。第一,通過公開選拔、下派干部等途徑不斷完善村干部選拔制度;第二,切實強化對村干部的監(jiān)督,避免村干部濫用權(quán)力的機會,認(rèn)真貫徹落實《關(guān)于進(jìn)一步加強村級民主監(jiān)督工作的意見》,全面推進(jìn)村務(wù)監(jiān)督委員會等形式的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)建設(shè);第三,完善村干部獎懲制度;第四,加強對農(nóng)村基層黨員干部的教育、監(jiān)督和管理,加大對農(nóng)村基層黨員干部的培訓(xùn)力度,將黨風(fēng)廉政教育納入集中培訓(xùn)總體規(guī)劃,把《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定(試行)》作為必修課;第五,不斷完善村民詢問質(zhì)詢和民主評議村干部制度,加大村干部經(jīng)濟責(zé)任審計的力度。
四、結(jié)論
制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。 應(yīng)堅持不懈地推進(jìn)制度創(chuàng)新,在不斷填補制度空白、完善制度內(nèi)容、健全制度體系的基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮制度的實際功能和綜合效果,充分發(fā)揮制度治理村干部腐敗的作用。反腐敗體制機制和制度問題, 一直是社會熱點問題,也是影響反腐成效的關(guān)鍵問題。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在第十部分“強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系” 中專門就加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障進(jìn)行了重點部署。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出要“加快推進(jìn)反腐敗國家立法,完善懲治和預(yù)防腐敗體系,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制,堅決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象”。反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)既是黨和國家法治建設(shè)、制度建設(shè)的重要方面,又是懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的重要基礎(chǔ),更是做好反腐倡廉工作的重要保障。加強治理村干部腐敗的制度建設(shè)既是黨和國家制度建設(shè)的重要方面,又是有效治理村干部腐敗的重要保障。因此,應(yīng)通過完善相關(guān)法律法規(guī)、完善制度的實施機制、充分發(fā)揮村民在腐敗治理中的作用機制、加強權(quán)力約束機制、整合反腐敗機構(gòu)、完善村干部管理制度等具體制度來治理村干部腐敗。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：廣西社會科學(xué)2015年02期
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