摘要：村干部腐敗的滋生蔓延污染基層政治生態(tài), 其根源在于民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督缺乏配套和整合。整治村干部腐敗的關(guān)鍵在于促進(jìn)村民自治權(quán)利的發(fā)育和整合, 要建立民主公開的選舉機(jī)制, 防止村干部“帶病上崗”;建立反映民意的決策機(jī)制, 遏制村干部濫用決策權(quán);建立多元參與的管理機(jī)制, 規(guī)范村干部廉潔從政行為;建立制約有效的監(jiān)督機(jī)制, 監(jiān)督村干部權(quán)力的行使。
隨著新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化步伐的加快, 近年來的村干部腐敗不僅形式多樣, 而且呈現(xiàn)出愈演愈烈之勢(shì)。2016年2月, 中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站通報(bào)的125起侵害群眾利益的腐敗案件中, 涉及村干部腐敗的約占40%。正如習(xí)近平所言:“微腐敗”也可能會(huì)成為“大禍害”, 它損害的是老百姓的切身利益, 啃食的是群眾的獲得感, 揮霍的是基層群眾對(duì)黨的信任。[1]正所謂“蠅貪”“蟻貪”, 其害如虎, 對(duì)待村干部的“微腐敗”不能有“微態(tài)度”, 必須打通反腐敗向基層延伸的“最后一公里”, 堅(jiān)決整治侵害基層群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題, 營造良好的基層政治生態(tài), 增強(qiáng)基層群眾正風(fēng)反腐的獲得感。
一、村干部腐敗的滋生蔓延污染基層政治生態(tài)
村干部腐敗導(dǎo)致基層政治生態(tài)污染主要表現(xiàn)在以下方面。
第一, 換屆選舉, 徇私舞弊。這類腐敗行為不但破壞選舉秩序, 也嚴(yán)重影響換屆工作的風(fēng)清氣正, 進(jìn)而污染一個(gè)地方的政治生態(tài)。當(dāng)前, 村干部競選人的拉票行為已由過去個(gè)人偷偷摸摸的隱蔽行為, 發(fā)展到有預(yù)謀的半公開行為甚至公開行為。[2]
第二, 利用職權(quán), 謀取私利。有的通過非法手段貪污國家支農(nóng)惠農(nóng)、精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)資金。有的在出售、轉(zhuǎn)讓集體資源及城鎮(zhèn)化改造過程中, 利用職權(quán)之便侵占相關(guān)款項(xiàng)或者優(yōu)親厚友。有的擔(dān)任農(nóng)村各類經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人, 官商一體, 借機(jī)腐敗。
第三, 作風(fēng)粗暴, 飛揚(yáng)跋扈。一些村干部“官本位”思想濃厚, 習(xí)慣于“一言堂”, 獨(dú)斷專行, 有意規(guī)避村民監(jiān)督。更有甚者, 為了一己之私, 與當(dāng)?shù)氐暮趷簞?shì)力勾結(jié), 在征地、拆遷等過程中打壓村民, 與民爭利。
第四, 拉幫結(jié)派, 同流合污。在農(nóng)村地區(qū), 選人用人往往熱衷于任人唯親, 以領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人感情、親疏遠(yuǎn)近來進(jìn)行組織考察和人選推薦。這種任人唯親、對(duì)上負(fù)責(zé)的做法, 極易形成“圈子文化”、山頭主義, 使利益相關(guān)者同流合污。
二、村干部腐敗源于“四個(gè)民主”缺乏配套和整合
首先, 選舉制度不健全, 民主選舉難運(yùn)作。基層民主選舉是“四個(gè)民主”的首要環(huán)節(jié)。民主選舉能否有效運(yùn)行, 直接關(guān)系民主決策、民主管理及民主監(jiān)督的實(shí)施效果。當(dāng)前, 由于村干部選舉制度的不健全, 既降低了村干部隊(duì)伍的整體素質(zhì), 又為村干部的腐敗埋下了禍根。一是選拔任用制度過于陳舊, 降低了村干部的代表性。在選拔和任用村干部的過程中, 很多地方仍延續(xù)“就地取材”“前任指定”“政府內(nèi)定”等老模式來選拔和任用村干部, 而“公推直選”“德才兼?zhèn)洹钡刃路绞胶托乱蟛⑽吹玫铰鋵?shí)。民主選舉走過場(chǎng), 使當(dāng)選的村干部認(rèn)為自己的權(quán)力來源于上級(jí)內(nèi)定及自己的人脈關(guān)系, 由此導(dǎo)致村干部的代表性降低。代表性降低的直接后果就是村干部更多地關(guān)注如何高效完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派的任務(wù), 往往習(xí)慣于行政式管理, 較少考慮村民的意愿。二是, 家族勢(shì)力干涉村干部選舉, 破壞選舉的公正性。部分村莊尤其是富裕村的村委會(huì)換屆選舉實(shí)際上已經(jīng)蛻化為強(qiáng)勢(shì)家族通過利益允諾、權(quán)錢交易、暴力威脅、丑化對(duì)手、制造無效選舉等非法手段謀求選舉勝利的過程。[3]一旦這些受家族勢(shì)力支持的村民當(dāng)選村干部, 他們并不是懷著“為村民服務(wù)”的心態(tài)從事村務(wù)管理, 而是抱著“大撈一把”的私心, 為自己及所代表的家族謀取不法私利。
其次, “家長制”作風(fēng)嚴(yán)重, 民主決策難實(shí)現(xiàn)。在農(nóng)村地區(qū), 受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響, 村干部的民主法治意識(shí)較為淡薄, 習(xí)慣于以“當(dāng)家人”的身份自居, 將自身凌駕于廣大村民之上, 涉及村公共事務(wù)的決策往往獨(dú)斷專行。《村民委員會(huì)組織法》僅僅規(guī)定了村委會(huì)每屆任期3年, 并沒有規(guī)定村干部的任職年限, 由此導(dǎo)致一些村干部可以連續(xù)任職好幾屆, 直到由于年齡或違紀(jì)審查等原因才卸任。相關(guān)法律法規(guī)缺乏對(duì)村干部任職年限的限制, 既助長了村干部的“家長制”作風(fēng), 也為其掩蓋貪腐行為提供了便利。另外, 村民自治主體的缺失, 也是民主決策難以實(shí)現(xiàn)的原因之一。在城市化進(jìn)程加快的背景下, 大量的青壯年村民進(jìn)城務(wù)工, 留守村民大多是一些老人、婦女和兒童, 他們受自身能力和水平的限制, 往往不能很好地行使民主權(quán)利, 這便為村干部主導(dǎo)村務(wù)決策提供了條件。這樣一來, 村民自治主體實(shí)際上就由廣大村民異化為少數(shù)村干部, 村民自治也就異化為村干部自治。
再次, 權(quán)力過分集中, 民主管理難落實(shí)。民主管理是“四個(gè)民主”中唯一授權(quán)給村委會(huì)行使的權(quán)力, 內(nèi)容大多與國家政策的落實(shí)相關(guān)?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但現(xiàn)實(shí)中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍習(xí)慣于以過去的領(lǐng)導(dǎo)方式來對(duì)待村民自治, 認(rèn)為村委會(huì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“腿”, 是自己的行政下屬, 習(xí)慣于行政指揮。為了使村干部更好地完成行政任務(wù), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部進(jìn)行了權(quán)力授予和變相施壓, 以使村莊利益服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益。這種隱蔽性的權(quán)力授予, 使村干部在獲得村莊自治權(quán)的同時(shí), 也具有了體制內(nèi)的行政權(quán)。[4]村干部權(quán)力來源的“雙重性”帶來的后果是:在異化的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系下, 村干部會(huì)通過賄賂來打人情牌、走關(guān)系, 搞好與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系, 這便為村干部的腐敗提供了動(dòng)力。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員則與村干部結(jié)成利益共同體, 甘愿利用自己的人脈為村干部充當(dāng)“保護(hù)傘”, 妨礙對(duì)村干部腐敗行為的查處。另外, 一些地方的村黨支部書記和村委會(huì)主任“一肩挑”, 主要的村干部尤其是村黨支部書記包攬一切事務(wù), 管理權(quán)過分集中, 導(dǎo)致民主管理機(jī)制弱化?！耙患缣簟彪m然有利于協(xié)調(diào)推動(dòng)工作, 但也使本來在組織程序上可以相互監(jiān)督的村“兩委”成員在身份上模糊了, 更容易形成“一言堂”。
最后, 監(jiān)督體系不健全, 民主監(jiān)督難奏效。村級(jí)民主監(jiān)督主要通過村務(wù)公開制度及村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)來實(shí)現(xiàn)。但在實(shí)踐中, 兩種方式并未有效發(fā)揮監(jiān)督功效。其一, 村務(wù)公開走過場(chǎng), 村民缺乏知情權(quán)。村干部為了有效規(guī)避監(jiān)督, 往往會(huì)選擇性地公開村務(wù)信息, 公開的內(nèi)容大多是一些廣大村民并不關(guān)心的、無關(guān)緊要的事項(xiàng), 對(duì)于村民想知道的、涉及本村重大發(fā)展的、與村民權(quán)益密切相關(guān)的事項(xiàng), 村干部往往不公開。這就為村干部“暗箱操作”、優(yōu)親厚友提供了機(jī)會(huì)。所謂的“公示墻”“明白紙”, 在村民心里也就變成了“糊弄墻”“糊涂紙”。[5]其二, 村監(jiān)會(huì)設(shè)置不合理, 民主監(jiān)督流于形式。村民對(duì)村干部的民主監(jiān)督主要是通過村監(jiān)會(huì)來實(shí)施。但實(shí)踐中, 村監(jiān)會(huì)的成員、監(jiān)督活動(dòng)的開展多在村“兩委”的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行, 致使村監(jiān)會(huì)沒有足夠的能力和資源對(duì)村干部進(jìn)行監(jiān)督。另外, 由于缺乏對(duì)監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督程序、違規(guī)懲戒、結(jié)果公示等的明確規(guī)定, 致使村監(jiān)會(huì)的監(jiān)督工作具有較大的主觀隨意性。這些問題的存在導(dǎo)致村監(jiān)會(huì)對(duì)村干部的監(jiān)督效率較低, 最終淪為流于形式的監(jiān)督工具。
三、整治村干部腐敗的關(guān)鍵在于促進(jìn)村民自治權(quán)利的培育和整合
從“四個(gè)民主”的角度來看, 要解決村干部的腐敗問題, 就應(yīng)充分調(diào)動(dòng)村民自治的內(nèi)生動(dòng)力, 真正賦予廣大村民選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán), 將村干部的權(quán)力置于村民自治的“四權(quán)同步”的整體程序中, 用村民的自治權(quán)利制約和監(jiān)督村干部的權(quán)力。
一要建立民主公開的選舉機(jī)制, 防止村干部“帶病上崗”。民主選舉是基層民主的前提和基礎(chǔ), 是村干部權(quán)力合法性的來源, 必須在村干部的入口關(guān)和出口關(guān)進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)督, 保證選出的村干部是德才兼?zhèn)?、符合民意的。入口關(guān)方面:一方面, 要通過村民 (代表) 會(huì)議將村干部候選人的標(biāo)準(zhǔn)、篩選程序以村規(guī)民約的形式確定下來并進(jìn)行公布, 自覺接受廣大村民的監(jiān)督, 堅(jiān)持競爭擇優(yōu)。另一方面, 村監(jiān)會(huì)要加強(qiáng)對(duì)選舉投票過程的監(jiān)督。村監(jiān)會(huì)自換屆選舉開始之時(shí)就要對(duì)整個(gè)選舉流程進(jìn)行全面監(jiān)督, 監(jiān)督重點(diǎn)在于投票程序是否合理、投票過程是否受到干預(yù)、投票結(jié)果是否反映民意, 保證選舉結(jié)果的公正性。出口關(guān)方面:嚴(yán)格實(shí)行任期制和罷免制?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》明確規(guī)定了村干部的任職年限, 消除村干部長期貪腐的條件。通過村民 (代表) 會(huì)議對(duì)村干部定期進(jìn)行民主評(píng)議, 只要發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違法違紀(jì)、背離民意的村干部, 就及時(shí)將其清除出村干部隊(duì)伍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢機(jī)關(guān)要積極支持和配合民主評(píng)議工作, 對(duì)于觸犯法律的村干部, 及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)處理, 保證民主評(píng)議的有效性。黨的十八大以來, 習(xí)近平一再強(qiáng)調(diào), 用人腐敗是最大的腐敗。用人腐敗必然導(dǎo)致用權(quán)腐敗, 一系列的腐敗案件, 選人失察、用人不當(dāng)有著不可推卸的責(zé)任。因此, 必須建立完善的基層民主選舉制度, 把好村干部的入口關(guān)和出口關(guān), 真正選出素質(zhì)過硬、德才兼?zhèn)?、事業(yè)為上、公道正派、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)娜藫?dān)任村干部。
二要建立反映民意的決策機(jī)制, 遏制村干部濫用決策權(quán)。民主決策是基層民主的關(guān)鍵, 是體現(xiàn)村民自治的關(guān)鍵一環(huán)。民主決策面臨的最大威脅是:村干部習(xí)慣“一言堂”, 架空真正的決策機(jī)構(gòu)——村民 (代表) 會(huì)議, 使村民自治蛻變?yōu)榇甯刹孔灾? 這顯然與村民自治的精神背道而馳。所以, 當(dāng)務(wù)之急就是要重塑村民 (代表) 會(huì)議是最高決策機(jī)關(guān)的地位, 規(guī)范決策程序, 約束村干部的決策行為。正確的程序應(yīng)是:村委會(huì)將決策事項(xiàng)告知村民代表及廣大村民, 由村民代表征集村民的意見——通過村民 (代表) 會(huì)議對(duì)議題進(jìn)行決議, 并將結(jié)果進(jìn)行公布, 村民 (代表) 會(huì)議及村監(jiān)會(huì)定期聽取村委會(huì)執(zhí)行決議的情況, 并公布評(píng)議結(jié)果。另外, 以制度創(chuàng)新提高村民 (代表) 會(huì)議的效能, 實(shí)現(xiàn)村策民定的規(guī)范化也是必要之舉?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定, 村民代表會(huì)議由村委會(huì)召集。這一規(guī)定違背了村民自治的邏輯, 使村民 (代表) 會(huì)議明顯受制于村干部, 難以有效發(fā)揮其職能。因此, 可以考慮設(shè)立村民 (代表) 會(huì)議的召集組, 相當(dāng)于村民 (代表) 會(huì)議的常務(wù)委員會(huì), 其成員從村民代表中選出。在村民 (代表) 會(huì)議閉會(huì)期間, 該召集組負(fù)責(zé)收集民意, 若發(fā)現(xiàn)腐敗的村干部, 可以及時(shí)召開村民 (代表) 會(huì)議, 合法罷免不稱職的村干部。通過這一制度的創(chuàng)新, 來理順村民 (代表) 會(huì)議與村委會(huì)之間的關(guān)系, 化解村干部領(lǐng)導(dǎo)村民 (代表) 會(huì)議的邏輯矛盾。
三要建立多元參與的管理機(jī)制, 規(guī)范村干部廉潔從政行為。有效制約村干部權(quán)力, 規(guī)范村干部廉潔從政行為, 必須從轉(zhuǎn)變管理方式和加強(qiáng)管理監(jiān)督入手。轉(zhuǎn)變管理方式是民主管理應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)。由于行政權(quán)對(duì)自治權(quán)的過分干預(yù), 村干部往往習(xí)慣于單向的行政式管理, 這顯然與現(xiàn)代治理理念不相符合?，F(xiàn)代治理理念要求管理方式的上下互動(dòng)和管理主體的多元參與, 因此, 有必要建立健全村務(wù)管理的多元參與機(jī)制。在不斷完善“四議兩公開”的民主管理制度的同時(shí), 要積極創(chuàng)新基層民主參與方式, 為廣大村民參與村務(wù)管理提供條件。目前, 各地自主探索的基層協(xié)商民主制度, 對(duì)于完善農(nóng)村治理結(jié)構(gòu), 實(shí)現(xiàn)村務(wù)管理的多元參與, 推動(dòng)村務(wù)管理方式的轉(zhuǎn)變, 具有重要意義。推動(dòng)農(nóng)村決策的科學(xué)化、民主化, 是基層協(xié)商民主的本質(zhì)要求?；鶎訁f(xié)商民主始終堅(jiān)持“民事民議、讓民做主”的原則, 在涉及村民重大利益的公共事務(wù)上, 組織村民進(jìn)行廣泛協(xié)商、平等交流, 充分考慮各個(gè)利益主體的訴求, 努力尋求民意的最大公約數(shù), 增強(qiáng)決策的民意基礎(chǔ)。四川成都的村民議事會(huì)、浙江溫嶺的民主懇談會(huì)等都是采用協(xié)商、對(duì)話的方式進(jìn)行村務(wù)管理, 對(duì)打破村干部的“替民做主”具有重要意義。村務(wù)管理過程是最易滋生村干部腐敗的沃土。因此, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村監(jiān)會(huì)在村務(wù)管理過程中要充分發(fā)揮監(jiān)督職能, 監(jiān)督重點(diǎn)在于村務(wù)管理是否有多元主體參與、管理方式是否有協(xié)商對(duì)話、管理過程是否以民意為依歸。
四要建立制約有效的監(jiān)督機(jī)制, 監(jiān)督村干部權(quán)力的行使?！八膫€(gè)民主”中, 民主監(jiān)督是基層民主的保證。也就是說, 民主選舉、民主決策、民主管理只有在民主監(jiān)督的保駕護(hù)航之下, 才可能實(shí)現(xiàn)。而民主監(jiān)督的有效發(fā)揮, 在于保證監(jiān)督的獨(dú)立性和群眾性。民主監(jiān)督的獨(dú)立性, 首先要求村監(jiān)會(huì)的獨(dú)立性。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定, 村民監(jiān)督委員會(huì)是專門設(shè)立的村級(jí)民主監(jiān)督機(jī)構(gòu), 是獨(dú)立于村黨支部、村委會(huì)的村級(jí)“第三委”[6]。堅(jiān)決杜絕村“兩委”對(duì)村監(jiān)會(huì)的干預(yù), 保證村監(jiān)會(huì)的獨(dú)立性是發(fā)揮其監(jiān)督職能的首要前提。所以, 村監(jiān)會(huì)成員必須由村民 (代表) 會(huì)議選舉產(chǎn)生, 排除村“兩委”成員兼任, 選拔那些品行端正、堅(jiān)持原則的村民到村監(jiān)會(huì)任職。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要根據(jù)《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見》, 督辦村監(jiān)會(huì)的制度化、規(guī)范化建設(shè)狀況, 并將其作為村干部的政績考核指標(biāo);參照村“兩委”成員的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額, 對(duì)村監(jiān)會(huì)成員進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼, 從而調(diào)動(dòng)廣大村民的參與積極性。民主監(jiān)督的群眾性則表現(xiàn)為廣大村民參與監(jiān)督。村莊公共事務(wù)紛繁復(fù)雜, 而村監(jiān)會(huì)的人員和資金有限, 要實(shí)現(xiàn)對(duì)黨務(wù)和村務(wù)的全方位監(jiān)督, 顯然是有心無力。廣大村民共同參與監(jiān)督, 可以有效彌補(bǔ)村監(jiān)會(huì)人力不足、資金有限的窘境。
村干部腐敗源于基層選舉機(jī)制, 又藏匿于基層決策、管理過程中。因此, 對(duì)村干部腐敗的治理必須從“四個(gè)民主”入手, 通過激發(fā)廣大村民參與村民自治的內(nèi)生動(dòng)力, 促進(jìn)“四權(quán)”同步和整合, 以村民自治權(quán)利制約和監(jiān)督村干部權(quán)力才是治理村干部腐敗的有效之策。通過“四個(gè)民主”有效配合, 在自治體內(nèi)部對(duì)村干部權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督, 而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則從外部對(duì)村干部的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)管和問責(zé)。通過這種內(nèi)外配合, 可以共同遏制發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象, 共同維護(hù)村莊良好的政治生態(tài)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)2018年11期
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