【摘 要】自1987年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》頒布實(shí)施30多年來(lái)，村民自治在四個(gè)民主和自治體制等方面不斷創(chuàng)新。21世紀(jì)特別是近10年來(lái)，村民自治實(shí)踐進(jìn)入到一個(gè)新的歷史階段；國(guó)家治理對(duì)村民自治提出更高要求，特別是在村民自治實(shí)踐機(jī)制方面。正因如此，村民自治不能僅限于自治實(shí)踐，應(yīng)擴(kuò)展到鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理之中。從有效治理角度審視30多年來(lái)的村民自治創(chuàng)新實(shí)踐特別是運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，成績(jī)斐然，在保障性、表達(dá)性、決策性、制約性、協(xié)調(diào)性和協(xié)同性機(jī)制等方面，均有長(zhǎng)足發(fā)展，但一些機(jī)制有待發(fā)展和建設(shè)，一些機(jī)制如動(dòng)力性機(jī)制非常缺乏。在村民自治有效實(shí)現(xiàn)研究方面雖然有一些代表性的觀點(diǎn)，整體來(lái)看仍然局限于治理的某個(gè)方面，主要是實(shí)踐創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，且主要以村民自治有效實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)。為此，我們既要繼續(xù)關(guān)注現(xiàn)實(shí)中的村民自治實(shí)踐創(chuàng)新，也要從國(guó)家治理和有效治理角度繼續(xù)探討村民自治實(shí)踐創(chuàng)新及實(shí)現(xiàn)形式。
【關(guān)鍵詞】村民自治；實(shí)踐創(chuàng)新；有效治理；運(yùn)行機(jī)制
自1987年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》實(shí)施起，村民自治實(shí)踐已經(jīng)30多年了。30多年來(lái)，村民自治在實(shí)踐過(guò)程中不斷普及和落地，不斷深化和推進(jìn)；近10年來(lái)，村民自治在廣東、浙江、湖北、安徽等地實(shí)踐中不斷創(chuàng)新，把村民自治推到一個(gè)新的發(fā)展階段。梳理30多年來(lái)村民自治的創(chuàng)新實(shí)踐歷程，分析村民自治實(shí)踐創(chuàng)新的機(jī)制，有助于理解村民自治的深化與發(fā)展。
一、30多年來(lái)村民自治的實(shí)踐創(chuàng)新歷程
村民自治實(shí)踐中，民主選舉一直走在前頭，民主選舉創(chuàng)新實(shí)踐也領(lǐng)先一步。如“海選”在《村民委員會(huì)組織法（試行）》公布之前已在吉林省北老壕村萌芽，釋疑了委員會(huì)成員指定內(nèi)選的問(wèn)題；但它沒(méi)有解決群眾“眾意”向“公意”轉(zhuǎn)變的問(wèn)題，也沒(méi)有解決當(dāng)選村民委員會(huì)成員之間的關(guān)系與合作問(wèn)題。安徽省騰云村的“組合競(jìng)選制”試點(diǎn)[1]解決了后一個(gè)問(wèn)題，至于前一個(gè)問(wèn)題，1998年《村民委員會(huì)組織法》正式實(shí)施時(shí)設(shè)立了“候選人提名”程序，強(qiáng)調(diào)候選人“由村民直接提名產(chǎn)生”。不過(guò)，普通民眾弱勢(shì)地位的狀況并沒(méi)有改變，有鑒于此，“提名候選人”在實(shí)踐中又發(fā)展出了“票選候選人”，后來(lái)發(fā)展到直接“票決”村委會(huì)成員；為了彌補(bǔ)職位競(jìng)選不能真正反映民意的缺陷，有些地區(qū)農(nóng)村在選舉時(shí)實(shí)行“高票低計(jì)”或“下加法”。另外，“競(jìng)選”已成為必需的程序，提到選舉大會(huì)前。21世紀(jì)以來(lái)，為了應(yīng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力大量外出的問(wèn)題，“委托投票”成為一種普遍形式；為了解決家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力外出的問(wèn)題，家庭聯(lián)戶代表制度應(yīng)時(shí)而生。
民主決策實(shí)踐創(chuàng)新一直伴隨著村民自治進(jìn)程。這與兩個(gè)問(wèn)題有關(guān)：一是決策的合法性或正當(dāng)性，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中村民（代表）大會(huì)決策往往演變?yōu)椤按逦瘯?huì)決策”。為了解決這個(gè)問(wèn)題，一些地方嘗試建立專門的獨(dú)立的村級(jí)議事會(huì)，如廣東蕉嶺在2007年實(shí)行獨(dú)立的村民代表會(huì)議，同時(shí)成立了村代會(huì)召集組，獨(dú)立地進(jìn)行村級(jí)事務(wù)決策[2]；四川成都在2008年賦予村民議事會(huì)獨(dú)立的決策權(quán)[3]。雖有進(jìn)步，但仍然局限于村莊層面，與農(nóng)村公共事務(wù)特別是自然村莊事務(wù)脫節(jié)。為此，江蘇南京2007年在自然村成立農(nóng)民議會(huì)、莊務(wù)委員會(huì)和農(nóng)民議事會(huì)等[4]，將議事機(jī)制下沉到自然村落一級(jí)；廣東省清遠(yuǎn)區(qū)2012年普遍在村和組兩級(jí)成立議事會(huì)，各自有獨(dú)立的決策權(quán)力[5]。二是決策的科學(xué)性或合理性，解決方式是盡可能地增加參與決策的鄉(xiāng)村組織，盡可能地增加提議、商議與決議等環(huán)節(jié)。為此，山西在2003年嘗試了“兩委聯(lián)席會(huì)議”[6]；湖北隨州在2004年實(shí)踐了“兩會(huì)決策”[7]；2012年河南鄧州嘗試實(shí)行“四議兩公開”制度，強(qiáng)調(diào)村級(jí)重大事務(wù)都必須由黨支部會(huì)議提議，黨支部和村委會(huì)“兩委”會(huì)商議，黨員大會(huì)審議，村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議[8]；同年，浙江湖州也確立了“三重兩輪票決制”[9]，在決策事務(wù)、提議范圍、商議程序和表決方式等方面，更能反映民意和決策的科學(xué)性。有些地方還考慮到村民代表會(huì)議及村民代表本身的問(wèn)題，嘗試性地提出一些制度創(chuàng)新，如河北省青縣在2008年實(shí)施村民代表會(huì)議常任制，內(nèi)蒙古隆勝村在2010年時(shí)實(shí)踐村民代表大會(huì)常設(shè)制[10]。
民主管理與服務(wù)一直伴隨著民主決策，主要有四種創(chuàng)新實(shí)踐：一是管理隊(duì)伍建設(shè)，吸收鄉(xiāng)村民間精英進(jìn)入村民委員會(huì)，特別是經(jīng)濟(jì)精英，也有其他一些民間精英進(jìn)入村委會(huì)的（如村醫(yī)和村教進(jìn)兩委）；近年來(lái)“新鄉(xiāng)賢”崛起，有些農(nóng)村地區(qū)通過(guò)建立鄉(xiāng)賢參事會(huì)，配合村委會(huì)工作，在貴州銅仁（2016年）還形成了“鄉(xiāng)賢會(huì)+”管理與服務(wù)模式[11]。二是管理技術(shù)建設(shè)，以廣東佛山的“網(wǎng)格化管理”為代表[12]。三是管理與服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，廣東揭陽(yáng)的代表工作室（2012年）最為典型[13]。四是路線建設(shè)，強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾路線或兩者結(jié)合之路，如江西分宜的“黨建+”（2010）、廣西河池的“黨領(lǐng)群治”（2012）、貴港大黎村的群議、群建、群治的（簡(jiǎn)稱“三群”）農(nóng)村社會(huì)自治模式（2012），四川都江堰在2015年實(shí)施的“黨建引領(lǐng)”模式等[14]。另外，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建立一些跨村的聯(lián)合組織，如浙江舟山的社區(qū)管委會(huì)（2008），將村民自治組織承擔(dān)的“政務(wù)”剝離出來(lái)，村民自治組織集中精力做好村民自治工作；又如四川成都的跨村聯(lián)合議事會(huì)（2012），為跨村公共產(chǎn)品的供給進(jìn)行決策與協(xié)商[15]。
民主監(jiān)督實(shí)踐創(chuàng)新也一直伴隨著民主決策和民主管理，代表性的有三個(gè)，亦表現(xiàn)為三個(gè)階段：一是1999年浙江溫嶺的民主懇談會(huì)[16]，將民主協(xié)商和監(jiān)督機(jī)制一同納入到民主決策和民主管理過(guò)程中；二是2004年浙江武義后陳村的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，建立起了村民參與監(jiān)督的組織平臺(tái)與制度體系[17]，被寫進(jìn)了2010年修訂的《村民委員會(huì)組織法》中；三是2012年四川成都的議事監(jiān)督委員會(huì)[18]，把監(jiān)督領(lǐng)域從執(zhí)行、管理推進(jìn)到?jīng)Q策范疇。一些村級(jí)組織創(chuàng)建本身也是一個(gè)監(jiān)督體制改革的過(guò)程，無(wú)形之中都會(huì)強(qiáng)化組織、民眾以及黨的監(jiān)督職能。另外，2016年11月8日，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，意味著國(guó)家的監(jiān)察體系將覆蓋農(nóng)村社會(huì)的“公職人員”。
村民自治實(shí)踐創(chuàng)新還有一種形式，即，通過(guò)體制創(chuàng)新來(lái)促進(jìn)村民自治有效實(shí)現(xiàn)和鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理，主要有下移、上移和重組三種方式。下移創(chuàng)新最多，形式各異。云南大理州由于民族各異，2014年將自治單元下沉到自然村或村民小組一級(jí)[19]；湖北秭歸在2011年也將村民自治下沉到自然村落一級(jí)，實(shí)現(xiàn)自然村落和村級(jí)兩級(jí)自治[20]；廣東云浮在2011年將村民自治向上延伸至鎮(zhèn)一級(jí)基層政權(quán)，向下延伸至村小組或自然村，建立起了“組為基礎(chǔ)、三級(jí)聯(lián)動(dòng)”的社會(huì)自治體系[21]。廣東清遠(yuǎn)在2012年更進(jìn)一步，不僅將村民自治單元下移，同時(shí)將黨組織和公共服務(wù)下移配套[22]；廣西貴港和融水再進(jìn)一步：貴港在2010年以自然屯為主體，以屯級(jí)黨組織為核心，組織開展村民民主管理的屯級(jí)協(xié)商自治機(jī)制；融水2013年在自然屯建立黨支部委員會(huì)等，將農(nóng)村各項(xiàng)工作整體下移至自然屯，將屯建立成為農(nóng)村社會(huì)的基層治理單元[23]。村治上移最為典型的是村莊合并，在諸多農(nóng)村都有實(shí)施。村治重組最為典型的是廣東佛岡縣的“片區(qū)模式”，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，將原有的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村（行政村）—村民小組”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村（村民小組）”，以片區(qū)為基礎(chǔ)搭建進(jìn)行鄉(xiāng)村治理[24]。浙江省金華市金東鎮(zhèn)的“赤松模式”也在此列，其目的是建立區(qū)域性的村域共同體[25]。不論是下沉、上移還是重組，原因都在于村民自治制度與鄉(xiāng)村社會(huì)治理的實(shí)際需求之間發(fā)生了脫節(jié)。
二、有效治理視角下的村民自治創(chuàng)新實(shí)踐分析
村民自治實(shí)踐創(chuàng)新是一個(gè)前后相繼、不斷發(fā)展的過(guò)程。三個(gè)問(wèn)題蘊(yùn)含其中：一是村民自治實(shí)踐為什么要不斷地創(chuàng)新？二是不斷創(chuàng)新的動(dòng)力或原因是什么？三是不斷實(shí)踐創(chuàng)新的目的或目標(biāo)究竟是什么？從目前實(shí)際情況來(lái)看，不斷創(chuàng)新的原因在于，村民自治實(shí)踐確實(shí)存在著一些問(wèn)題，如制度設(shè)計(jì)不合理，與鄉(xiāng)村社會(huì)需求相脫節(jié)，實(shí)踐過(guò)程中存在著執(zhí)行偏差和不到位等情況。動(dòng)力主要來(lái)源于農(nóng)村基層和鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部，農(nóng)民確實(shí)有自治的需求，并對(duì)村民自治寄予厚望，希望能夠通過(guò)村民自治來(lái)解決農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際問(wèn)題。從這個(gè)角度看，村民自治實(shí)踐不斷創(chuàng)新的最終目的是為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理。
國(guó)家治理也對(duì)村民自治實(shí)踐提出了這方面的要求。從最近中央政策和文件精神來(lái)看，村民自治只是農(nóng)村社會(huì)治理體系的一個(gè)組成部分，應(yīng)該嵌入到一個(gè)更大范圍的鄉(xiāng)村治理體系之中。村民自治不能僅僅局限于民主和自治范疇，應(yīng)該擴(kuò)展到鄉(xiāng)村社會(huì)治理和國(guó)家基層治理領(lǐng)域，加強(qiáng)同鄉(xiāng)村社會(huì)其他組織、黨的基層組織，以及國(guó)家基層治理機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系與協(xié)調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層社會(huì)的有效治理。這要求村民自治實(shí)踐應(yīng)該有一個(gè)質(zhì)的提升，從民主和自治轉(zhuǎn)向有效治理。因此，對(duì)村民自治實(shí)踐及創(chuàng)新的探究就不能僅限于自治實(shí)踐本身，應(yīng)該擴(kuò)展到鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理的角度。
從有效治理的角度來(lái)看村民自治，一個(gè)關(guān)系鏈就凸顯了出來(lái)，這就是“制度-體制-機(jī)制”關(guān)系鏈。從目前情況來(lái)看，有關(guān)村民自治和鄉(xiāng)村治理體系的制度和體制，具有普適性，一般由國(guó)家和政府供給，通過(guò)法律、政策和規(guī)章制度等進(jìn)行規(guī)范。然而，有關(guān)村民自治和鄉(xiāng)村治理的機(jī)制問(wèn)題，特別是參與鄉(xiāng)村治理各組織之間的關(guān)系及銜接、協(xié)作等問(wèn)題，雖然在一些政策法律和規(guī)章制度中進(jìn)行了規(guī)定，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中往往出現(xiàn)矛盾；并且，鄉(xiāng)村社會(huì)存在差異，村民自治進(jìn)程有快有慢，因此會(huì)產(chǎn)生或創(chuàng)設(shè)一些鄉(xiāng)村組織，它們超越了村民自治范疇，但同樣要參與到鄉(xiāng)村治理之中，如何與已有制度與組織銜接，就成為它們能否有效發(fā)揮作用的決定性因素。這時(shí)，村民自治的運(yùn)行機(jī)制就成為鄉(xiāng)村治理有效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
立足于鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系，審視村民自治運(yùn)行機(jī)制，至少應(yīng)該解決好三個(gè)方面的問(wèn)題：一是要解決好村民自治內(nèi)部組織之間的關(guān)系問(wèn)題，特別是決策、管理與監(jiān)督組織之間的關(guān)系問(wèn)題；二是村民自治制度與農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況脫節(jié)的問(wèn)題，特別是民意輸入和政策輸出、管理服務(wù)供給的問(wèn)題；三是村民自治組織與鄉(xiāng)村其他組織、黨的基層組織之間的銜接與配合問(wèn)題。
基于第一個(gè)問(wèn)題，三大機(jī)制特別重要：（1）決策性機(jī)制，指村級(jí)決策組織在享有充分自主的前提下，對(duì)村莊事務(wù)或決策（特別是重大事務(wù)和重要決策等）做出抉擇的機(jī)制，包括決策主體的確立、決策權(quán)劃分、決策組織和決策方式等。（2）制約性機(jī)制，指運(yùn)用制度、法律、政策和地方性規(guī)則及村規(guī)民約，以及權(quán)力制約等手段，通過(guò)有效途徑，對(duì)權(quán)力使用者所形成的特定的限制和約束。（3）協(xié)調(diào)性機(jī)制，指不同自治組織之間按照實(shí)際情況建立起來(lái)的處理組織內(nèi)外各種關(guān)系，為確保村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)、促進(jìn)村級(jí)組織整體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的條件和環(huán)境。
基于第二個(gè)問(wèn)題，三大機(jī)制必不可少：（1）保障性機(jī)制，指村民的真實(shí)意愿能夠通過(guò)一定的制度或體制得到真實(shí)的反映。（2）表達(dá)性機(jī)制，指村民能夠通過(guò)一定的渠道和方式（包括制度性渠道和精英式表達(dá)）向村級(jí)組織表達(dá)自身利益要求，以求影響村級(jí)決策輸出、村級(jí)監(jiān)督及需求服務(wù)的過(guò)程。（3）制約性機(jī)制，村民作為鄉(xiāng)村自治主體，對(duì)鄉(xiāng)村治理組織及過(guò)程有監(jiān)督和約束的權(quán)利。
基于第三個(gè)問(wèn)題，協(xié)調(diào)性和制約性機(jī)制（自治組織與黨的基層組織、鄉(xiāng)村其他組織之間）同樣必不可少；同時(shí)，還有一個(gè)協(xié)同性機(jī)制的問(wèn)題，指協(xié)調(diào)兩個(gè)或者兩個(gè)以上村級(jí)組織，協(xié)同一致地完成村級(jí)治理目標(biāo)的過(guò)程或能力。這在村民自治實(shí)踐中一般稱為“聯(lián)動(dòng)機(jī)制”[26]。
除此之外，為了促進(jìn)村級(jí)組織更加有效從事治理、管理和服務(wù)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層社會(huì)治理體系的完善和治理能力的提升，有必要通過(guò)一定方式或手段等提升村級(jí)組織的治理能力和水平。這里稱為激勵(lì)性機(jī)制或是動(dòng)力性機(jī)制。
這些機(jī)制可能會(huì)同時(shí)出現(xiàn)在兩個(gè)組織之間，如保障性機(jī)制、表達(dá)性機(jī)制、制約性機(jī)制與協(xié)調(diào)性機(jī)制等，有的機(jī)制會(huì)單獨(dú)出現(xiàn)于不同組織之間。根據(jù)鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)際情況，它們之間的相互關(guān)系在鄉(xiāng)村治理組織體系中如圖1所示：
圖1 鄉(xiāng)村有效治理關(guān)系圖
村民自治要想有效實(shí)現(xiàn)，鄉(xiāng)村社會(huì)若要有效治理，必須達(dá)到并滿足以上七大機(jī)制（見(jiàn)表1）。
從有效治理及實(shí)現(xiàn)機(jī)制的角度審視30多年來(lái)的村民自治實(shí)踐創(chuàng)新，有值得肯定的地方，也存在著不足。值得肯定的地方有兩點(diǎn)：一是經(jīng)過(guò)30多年的實(shí)踐創(chuàng)新，在有效實(shí)現(xiàn)機(jī)制方面已有長(zhǎng)足的進(jìn)展，在一些主要的實(shí)現(xiàn)機(jī)制方面，均有相應(yīng)的創(chuàng)新實(shí)踐，特別表現(xiàn)在保障性、表達(dá)性、決策性、制約性和縱向協(xié)同性機(jī)制等方面。二是從實(shí)現(xiàn)機(jī)制的總體情況來(lái)看，表1中列舉的37個(gè)有效機(jī)制中（至少）有26個(gè)方面有相應(yīng)的實(shí)踐創(chuàng)新，同時(shí)有一種機(jī)制多種創(chuàng)新形式的情況。
當(dāng)然，也存在著不足。一是雖然整體村民自治實(shí)踐創(chuàng)新的格局已經(jīng)形成，但均發(fā)生在不同地域或不同村莊或不同層次上，尚未形成整體性的格局。二是時(shí)間不長(zhǎng)，除民主選舉中的實(shí)踐創(chuàng)新外，多數(shù)發(fā)生在21世紀(jì)以來(lái)，特別是近10年內(nèi)。三是在一些有效實(shí)現(xiàn)機(jī)制方面仍然沒(méi)有相應(yīng)的創(chuàng)新實(shí)踐，如協(xié)調(diào)性機(jī)制和動(dòng)力性機(jī)制，一些具體的實(shí)現(xiàn)機(jī)制仍然有待發(fā)展和建設(shè)。具體如下：（1）在普通民眾和鄉(xiāng)村精英之間既缺乏保障性機(jī)制，也缺乏表達(dá)性機(jī)制。（2）決策性機(jī)制格局中，決策組織的建設(shè)、決策權(quán)的劃分和決策方式等需要進(jìn)一步改進(jìn)，如村級(jí)議事會(huì)和農(nóng)民議會(huì)等。如果沒(méi)有精英或?qū)Ｂ毴藛T主持，是否能夠形成合理、科學(xué)的決策？村級(jí)決策方式以多數(shù)制決定，可能會(huì)忽視或損害少數(shù)農(nóng)民的權(quán)益；村級(jí)決策權(quán)力應(yīng)有邊界，以不侵犯農(nóng)民權(quán)益為前提。（3）制約性機(jī)制最多，至少應(yīng)該體現(xiàn)在八個(gè)方面，但現(xiàn)實(shí)中主要表現(xiàn)在六個(gè)方面，存在著缺位的地方，如其他組織與自治組織之間，尚沒(méi)有明確的監(jiān)督機(jī)制或約束規(guī)范；民主選舉雖然為民主管理輸送管理主體，但事后性的罷免機(jī)制很難啟動(dòng)。（4）協(xié)調(diào)性機(jī)制在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中甚是缺乏，如黨的組織和其他組織、其他組織和自治組織、民主決策組織和民主監(jiān)督組織之間，均沒(méi)有固定的協(xié)調(diào)機(jī)制或規(guī)范，在實(shí)踐過(guò)程中難得有創(chuàng)新。（5）基于鄉(xiāng)村治理體系的橫向協(xié)同機(jī)制仍然有較大創(chuàng)新空間，基于體制改革的縱向協(xié)同機(jī)制處于創(chuàng)新或試驗(yàn)階段。（6）動(dòng)力性機(jī)制，其他組織與自治組織之間缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，自治組織之間也缺乏有效的動(dòng)力機(jī)制。
表1 基于有效治理機(jī)制的實(shí)踐創(chuàng)新案例匯總表
三、村民自治有效實(shí)現(xiàn)的理論分析與反思
村民自治實(shí)踐創(chuàng)新的研究與實(shí)踐歷程同步發(fā)展。一方面，村民自治實(shí)踐創(chuàng)新的過(guò)程就是不斷地解決村民自治運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題的過(guò)程，也是鄉(xiāng)村治理不斷發(fā)展邁向有效治理的過(guò)程。另一方面，村民自治的實(shí)踐創(chuàng)新過(guò)程也是鄉(xiāng)村治理有效性探討的過(guò)程，不僅吸引了大量的研究者，而且有的研究者本身就是鄉(xiāng)村治理實(shí)踐創(chuàng)新的推動(dòng)者和參與者，推動(dòng)著村民自治研究進(jìn)一步深化。主要有三種代表性的觀點(diǎn)。
一是“條件-形式論”。鄧大才教授認(rèn)為村民自治有效實(shí)現(xiàn)至少需要五大基本條件，分別是利益、文化、地域、規(guī)模和個(gè)人意愿，其中，利益相關(guān)、群眾自愿、地域相近分別是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、主體基礎(chǔ)和外部條件，文化相連、規(guī)模適度是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在要求[27]。除此之外，所處時(shí)代、村組所有權(quán)、自治規(guī)則、居住情況、產(chǎn)業(yè)狀況等亦是現(xiàn)實(shí)因素。徐勇、鄧大才主編《中國(guó)農(nóng)村調(diào)查》總第一卷探討了各類議事會(huì)、“中國(guó)式議員”、產(chǎn)權(quán)與村民自治有效實(shí)現(xiàn)的關(guān)系，以及“兩說(shuō)一聯(lián)”、協(xié)商共治、多元共治等一些有效的治理形式[28]。除此之外，還有一些研究關(guān)注村民自治實(shí)現(xiàn)的傳統(tǒng)制度與文化，如云南的木牌制、廣西的都老制和翁村制[29]，或是地方性的習(xí)慣法，如廣西壯族的“都老制”、瑤族“石牌律”、侗族的“款約”、苗族“埋巖”、仫佬族的“會(huì)款禁約”等[30]?；凇皸l件-形式論”，徐勇和趙德健教授提出，村民自治不應(yīng)該固守法律制度規(guī)定，而應(yīng)該突破制度框架，實(shí)現(xiàn)多層次、多類型、多樣式的鄉(xiāng)村治理模式。[31]
二是“單元對(duì)應(yīng)論”，強(qiáng)調(diào)自治單元應(yīng)該與社會(huì)單元對(duì)應(yīng)起來(lái)，或是自治單元應(yīng)該基于社會(huì)單元，在目前情況下，主要是自治單元應(yīng)該回歸自然村組。程同順等在2010年撰文指出，自然小組是一個(gè)天然的利益共同體，在村級(jí)利益表達(dá)和相關(guān)政策執(zhí)行中發(fā)揮著獨(dú)到的功能，對(duì)高效的村民自治體系具有不可或缺的作用[32]。徐勇教授等認(rèn)為組（自然村）是最緊密的經(jīng)濟(jì)共同體、社會(huì)共同體和文化共同體，理應(yīng)成為村民自治的基本組織單元[33]。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組認(rèn)為，農(nóng)村自治組織設(shè)置下沉能夠與比較高效的小型熟人社會(huì)單元對(duì)應(yīng)，以形成相對(duì)高效的公共品供應(yīng)機(jī)制[34]。張茜、李華胤提出村民自治有效實(shí)現(xiàn)單元可能是在現(xiàn)有行政村基礎(chǔ)上的、同時(shí)向自然村拓展的多級(jí)自治形式[35]。如徐勇等對(duì)廣東云浮的總結(jié)，在自然村組為村民自治基本組織單元的前提下，建立起分級(jí)分層的鄉(xiāng)村治理體系[36]?；谵r(nóng)村社區(qū)化趨勢(shì)，有研究者認(rèn)為村民自治應(yīng)該與社區(qū)建設(shè)共生共建[37]；有研究者提出要解決農(nóng)村社區(qū)建設(shè)存在的突出問(wèn)題，關(guān)鍵在于合理確定農(nóng)村最基本的治理單元，如湖北秭歸白鶴洞村的村落自治[38]。
三是“權(quán)力關(guān)系論”。持此論的典型代表為肖濱教授等對(duì)廣東村民自治新形式的探索，認(rèn)為梅州的“三元制衡”是為了實(shí)現(xiàn)三元結(jié)構(gòu)之間的制約與平衡，主要解決自治權(quán)內(nèi)部的橫向問(wèn)題；云浮的“上下聯(lián)治”和清遠(yuǎn)的“自治下移”則主要是為了解決自治權(quán)內(nèi)部的縱向問(wèn)題[39]。
圖2 三個(gè)代表性觀點(diǎn)與村民自治有效實(shí)現(xiàn)三個(gè)問(wèn)題的關(guān)系
每一種代表性的觀點(diǎn)針對(duì)村民自治有效實(shí)現(xiàn)三個(gè)方面問(wèn)題中的一個(gè)問(wèn)題，同時(shí)兼顧另外一個(gè)問(wèn)題。如“單元對(duì)應(yīng)論”，主要解決村民自治單元與社會(huì)基本單元脫節(jié)的問(wèn)題，同時(shí)也解決了村民自治運(yùn)行中的一些問(wèn)題，如村民權(quán)利保障、利益意見(jiàn)表達(dá)、過(guò)程監(jiān)督與制約問(wèn)題等。至于“條件-形式論”，內(nèi)涵更加豐富，不僅直接解決了村民自治內(nèi)部存在的問(wèn)題及相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制，更是在村民自治實(shí)踐與鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)際之間建立起有機(jī)聯(lián)系，將一些“社會(huì)基礎(chǔ)”直接納入到村民自治實(shí)踐和鄉(xiāng)村治理過(guò)程之中，直接成為村民自治有效實(shí)現(xiàn)和鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理的機(jī)制?！皺?quán)力關(guān)系論”以權(quán)力為線索，以廣東實(shí)踐創(chuàng)新為基礎(chǔ)，展現(xiàn)了村民自治有效實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)版本，既體現(xiàn)在村民自治組織內(nèi)部，更體現(xiàn)在自治組織與黨的基層組織、經(jīng)濟(jì)組織之間。
從有效治理的角度來(lái)審視這三種觀點(diǎn)，要具體分析。
“條件-形式論”中，要對(duì)“條件”進(jìn)行甄別與區(qū)分：（1）一些“條件”是村民自治的基本要素，如自治單元、村組所有權(quán)、群眾參與、規(guī)則自覺(jué)、協(xié)商民主和集體行動(dòng)等。村民自治實(shí)踐創(chuàng)新中的很大一部分主要圍繞著這些基礎(chǔ)要素展開。（2）一些“條件”如居住狀況、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、利益相關(guān)、產(chǎn)業(yè)狀況、文化相連等，是村民自治有效實(shí)現(xiàn)和鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理的地方性因子。（3）一些“條件”已在運(yùn)行機(jī)制上發(fā)揮作用。如各類議事會(huì)組織體現(xiàn)了普通村民與自治組織之間的保障性、表達(dá)性和制約性機(jī)制，“中國(guó)式議員”反映的是鄉(xiāng)村精英與自治組織及普通民眾之間的表達(dá)性、保障性和制約性機(jī)制；少數(shù)民族地區(qū)傳統(tǒng)的村寨制等，立足于民主決策過(guò)程中的保障性機(jī)制、表達(dá)性機(jī)制，以及決策性機(jī)制；地區(qū)習(xí)慣法具有制約性機(jī)制以及表達(dá)性機(jī)制和決策性機(jī)制功能；社區(qū)化趨勢(shì)與鄉(xiāng)村治理合二為一，既為協(xié)同性機(jī)制，同時(shí)亦是協(xié)調(diào)性機(jī)制。
“單元對(duì)應(yīng)論”：在社會(huì)單元和自治單元之間建立起一致性的保障性機(jī)制、表達(dá)性機(jī)制和制約性機(jī)制，以及自治組織內(nèi)部縱向的協(xié)同性機(jī)制。
“權(quán)力關(guān)系論”：“三元制衡”體現(xiàn)的是不同組織之間的協(xié)調(diào)性機(jī)制、制約性機(jī)制以及協(xié)同性機(jī)制，“上下聯(lián)治”和“自治下移”體現(xiàn)的是自治組織內(nèi)部的縱向協(xié)同性機(jī)制。
然而，問(wèn)題依然存在?？傮w來(lái)看：（1）這些觀點(diǎn)僅是代表，局限于自治研究的某個(gè)方面，且主要是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與探討；一些經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，還沒(méi)有來(lái)得及展開。（2）這些研究以村民自治有效實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，從目前國(guó)家治理需求和農(nóng)村發(fā)展態(tài)勢(shì)來(lái)看尚有局限性。
具體來(lái)看，“條件-形式論”中的“條件”過(guò)于寬泛，需要具體且細(xì)致地甄別，區(qū)分出一般性的自治基本“要素”與特殊性的“條件”，實(shí)現(xiàn)特殊性“條件”與治理要素的結(jié)合，并轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理的運(yùn)行機(jī)制；同時(shí)，也要重視和厘清一般性自治“要素”之間的相互關(guān)系；即便如此，仍然存在問(wèn)題，如，能夠滿足所有要件的情況只會(huì)存在于極少數(shù)地區(qū)，或者，所有條件都滿足了，仍然只是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，能否實(shí)現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理呢？關(guān)于“單元對(duì)應(yīng)論”，研究者也在不斷地發(fā)掘?qū)嵺`案例，但局限于一些邊遠(yuǎn)農(nóng)村，且主要限于自治下沉；“單元對(duì)應(yīng)論”有豐富實(shí)在的運(yùn)行機(jī)制內(nèi)涵，目前關(guān)于這個(gè)方面的研究尚需進(jìn)行總結(jié)；關(guān)于鄉(xiāng)村治理單元問(wèn)題，特別是自治單元下沉的問(wèn)題，爭(zhēng)議頗多[40]；理論上的解釋也有待進(jìn)一步深入，且還受到“條件-形式論”的影響。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，廣東和湖北邊遠(yuǎn)地區(qū)確實(shí)非常特殊，有自治單元下沉的社會(huì)基礎(chǔ)，且在自然村或村落范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了村民自治，也解決了村民自治運(yùn)行機(jī)制的困境問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上才有了“權(quán)力關(guān)系論”分析。這種觀點(diǎn)能夠擴(kuò)大并有效發(fā)揮作用，但也需要一些新的經(jīng)驗(yàn)來(lái)檢驗(yàn)。
實(shí)際上在村民自治創(chuàng)新中，已有諸多將治理“條件”轉(zhuǎn)化為治理機(jī)制的實(shí)踐。如少數(shù)民族地區(qū)的傳統(tǒng)制度與習(xí)慣法等，無(wú)疑利用了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)聯(lián)結(jié)或草根組織秩序；以鄉(xiāng)賢為主體的各種組織或機(jī)制，充分發(fā)掘了鄉(xiāng)村精英在鄉(xiāng)村治理中的連接性作用；獨(dú)立的村級(jí)議事會(huì)和農(nóng)民議會(huì)等，直接與更小的村治單元及相應(yīng)的屬性結(jié)合在一起，兩級(jí)自治、村民小組自治和村落自治亦是如此。另外，更多的是基于鄉(xiāng)村治理機(jī)制的實(shí)踐創(chuàng)新。所以，對(duì)村民自治有效實(shí)踐和鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理的研究不能僅僅局限于條件或基礎(chǔ)，不能局限于村民自治本身，而是更應(yīng)該關(guān)注村民自治的運(yùn)行機(jī)制和鄉(xiāng)村社會(huì)的治理機(jī)制；或者是將前者納入進(jìn)后者之中，才能真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理和村民自治的有效實(shí)踐。
四、結(jié)語(yǔ)
目前村民自治實(shí)踐創(chuàng)新有一個(gè)共同點(diǎn)，是為了解決村民自治運(yùn)行過(guò)程中存在著的問(wèn)題。與之對(duì)應(yīng)，村民自治實(shí)踐創(chuàng)新與問(wèn)題成正比。解決的方式比較簡(jiǎn)單，哪個(gè)方面或環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問(wèn)題，就有了相應(yīng)的體制和機(jī)制創(chuàng)新；運(yùn)行機(jī)制哪個(gè)方面出現(xiàn)了問(wèn)題，就有了相應(yīng)的實(shí)踐創(chuàng)新。這種實(shí)踐創(chuàng)新導(dǎo)致了兩個(gè)結(jié)果：一是形式的多樣化與特殊主義，所處地域不同，所處發(fā)展階段不同，遭遇到的問(wèn)題不同，實(shí)踐創(chuàng)新的結(jié)果也就不一樣；二是有很強(qiáng)的功利性，僅僅是為了解決問(wèn)題。雖然各個(gè)地域不同時(shí)期有如此多的村民自治實(shí)踐創(chuàng)新，但總體而言，仍然是特殊主義意義上的，不是一般性或普遍意義上的。與之相對(duì)應(yīng)，鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理也就沒(méi)有了整體性的制度設(shè)計(jì)與體制規(guī)劃，也就難得有普遍適用的運(yùn)行機(jī)制和治理機(jī)制了。
對(duì)村民自治有效實(shí)現(xiàn)和鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理的探討仍然處于初始階段。已有研究主要集中于村民自治的“基礎(chǔ)”“條件”或自治“單元”和權(quán)力關(guān)系。雖然在“條件”與“形式”之間建立了有機(jī)聯(lián)系，但“條件”如何轉(zhuǎn)化為“形式”的內(nèi)在機(jī)制，仍然是一個(gè)值得深入探討的問(wèn)題；自治“單元”和權(quán)力關(guān)系更是有較大的挖掘空間。現(xiàn)實(shí)中的村民自治實(shí)踐與創(chuàng)新，雖然朝著有效實(shí)現(xiàn)方向發(fā)展，但經(jīng)驗(yàn)上的總結(jié)和理論上的探討仍然不多，特別是從鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理角度的探討不多。
黨的十九大報(bào)告提出，“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[41]，為村民自治實(shí)踐創(chuàng)新指明了方向。今后應(yīng)該重點(diǎn)做好三個(gè)方面的工作：一是把村民自治納入到鄉(xiāng)村社會(huì)治理之中，在堅(jiān)持制度“一元”與實(shí)現(xiàn)形式多樣化的基礎(chǔ)上，構(gòu)建以村民自治為制度框架、兼顧村莊的社會(huì)特性和地區(qū)性、以運(yùn)行機(jī)制有效為目標(biāo)的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系；二是針對(duì)村民自治實(shí)踐創(chuàng)新的實(shí)際情況，把鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)源性的組織建設(shè)與體制建設(shè)結(jié)合起來(lái)，在治理體系中體現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的地方性和特殊性，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)組織與自治組織體系的有機(jī)銜接；三是通過(guò)制度創(chuàng)新和體制改革，把村民自治的條件或基礎(chǔ)轉(zhuǎn)化治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)村民自治與鄉(xiāng)村治理在實(shí)踐與理論上的融合?；诖耍瑧?yīng)該建立起“1+X”的鄉(xiāng)村治理體系：“1”指村民自治基本制度和體制，通常以自治的基本要素形式表現(xiàn)出來(lái)；“X”指自治有效實(shí)現(xiàn)的運(yùn)行機(jī)制和輔助機(jī)制，體現(xiàn)村莊的特殊屬性和地方特性；兩者結(jié)合，既有原則性，亦有靈活性，既不偏離村民自治軌道，也能夠反映出鄉(xiāng)村社會(huì)特性和地方特征，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)各種組織、單元、要素和資源的匯聚。此外，十九大報(bào)告關(guān)于鄉(xiāng)村社會(huì)治理的精神還要求我們，一要協(xié)調(diào)好村民自治與法治、德治的關(guān)系，在村民自治的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)法治和德治的有機(jī)融合；二要把鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理作為國(guó)家社會(huì)有效治理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。因此，鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理應(yīng)該與國(guó)家的社會(huì)治理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，在國(guó)家社會(huì)治理的大格局下，凸顯鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理。
作者系華中師范大學(xué)政治科學(xué)高等研究院/中國(guó)農(nóng)村研究院教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《政治學(xué)研究》2018年第6期
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