為緩解農(nóng)村日益嚴(yán)重的老年貧困現(xiàn)象，國(guó)務(wù)院于2009年9月全面啟動(dòng)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)，將廣大農(nóng)村居民納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，并于2014年2月出臺(tái)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并，統(tǒng)一為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱“城鄉(xiāng)居保”）。各界普遍認(rèn)為，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居保制度對(duì)于逐步瓦解城鄉(xiāng)分治的二元化社會(huì)結(jié)構(gòu)，具有里程碑式的重要意義。然而，城鄉(xiāng)居保參保群體目前仍然主要是農(nóng)村居民，其占比達(dá)90%以上，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民和在企業(yè)務(wù)工的農(nóng)村居民均選擇以城鎮(zhèn)職工身份投保城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱“職保”）。截至2015年，城鄉(xiāng)居保已基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，距國(guó)家提出2020年實(shí)現(xiàn)全覆蓋的目標(biāo)提早了5年，然而到2016年全國(guó)城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金平均給付水平僅為119元/月，不僅與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)給付水平差距懸殊，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鄉(xiāng)居民最低生活保障水平，在一定程度上影響社會(huì)公平，制約未來(lái)可持續(xù)發(fā)展。
制度設(shè)計(jì)影響城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平
城鄉(xiāng)居保制度保障水平低下的主要原因在于制度設(shè)計(jì)上存在一定缺陷，具體表現(xiàn)在以下幾方面。
1. 未明確提出城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金目標(biāo)替代率，參保人缺乏主動(dòng)繳費(fèi)的積極性。養(yǎng)老金替代率是老年人口養(yǎng)老金與某種特定收入之比，國(guó)際上一般使用該指標(biāo)來(lái)測(cè)度基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為老年人口提供的養(yǎng)老保障是否充分。國(guó)際勞工組織在《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》中提出老年人養(yǎng)老金目標(biāo)替代率應(yīng)不低于55%，2005年國(guó)務(wù)院 《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，規(guī)定對(duì)繳費(fèi)滿35年的城鎮(zhèn)職工而言，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的目標(biāo)替代率為在職職工平均工資的59.2％。但是，關(guān)于城鄉(xiāng)居保的發(fā)展目標(biāo)，國(guó)務(wù)院僅提出要在2020年實(shí)現(xiàn)全覆蓋，并未明確提出相應(yīng)的養(yǎng)老金目標(biāo)替代率，這樣就在實(shí)踐中引發(fā)了兩個(gè)問(wèn)題：第一，基層部門熱衷“運(yùn)動(dòng)式”擴(kuò)保擴(kuò)面，對(duì)提高城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老保障水平缺乏主動(dòng)性；第二，城鄉(xiāng)居民對(duì)依靠城鄉(xiāng)居保來(lái)滿足未來(lái)基本養(yǎng)老保障需求缺乏足夠的信心，不論收入高低，多數(shù)人均選擇最低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，且中斷繳費(fèi)十分嚴(yán)重，只要在到達(dá)養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡時(shí)滿足最低繳費(fèi)年限，能夠領(lǐng)取政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金即可。
2.繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)具有較大隨意性，違背了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的強(qiáng)制性原則。強(qiáng)制參與是現(xiàn)代基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要特征之一，戴蒙德（Diamond）將政府建立強(qiáng)制性基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要理由總結(jié)為三個(gè)，即糾正市場(chǎng)失靈、克服個(gè)人的短視行為和收入分配。然而，我國(guó)城鄉(xiāng)居保的繳費(fèi)主體雖然包括政府、鄉(xiāng)村集體和個(gè)人三方，但是繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)具有較強(qiáng)的隨意性。對(duì)于政府補(bǔ)貼，僅規(guī)定基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼不低于70元/月（2015年），個(gè)人賬戶的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于30元/年；對(duì)于個(gè)人繳費(fèi)，則劃分為12個(gè)檔次，由100元到2000元不等，由城鄉(xiāng)居民自行選擇；鄉(xiāng)村集體可補(bǔ)可不補(bǔ)。實(shí)踐中，由于缺乏外部約束，多數(shù)地區(qū)政府和個(gè)人傾向于選擇較低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，鄉(xiāng)村集體補(bǔ)貼則基本沒(méi)有。
3.未明確基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)正常調(diào)整機(jī)制，城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金占農(nóng)村居民人均可支配收入的比例呈現(xiàn)逐漸下降趨勢(shì)。2009年國(guó)務(wù)院新農(nóng)保試點(diǎn)文件規(guī)定農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每人660元/年（55元/月），占當(dāng)年農(nóng)村居民人均純收入（5153元）的12.8%。然而，由于未明確基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，其后該標(biāo)準(zhǔn)一直未變，直到2015年初才一次性提升至每人840元/年（70元/月），但占人均純收入（9892元）的比例已下降至8.49%，如果按照2016年農(nóng)村居民人均可支配收入12363元計(jì)算，占比僅為6.79%。因個(gè)人和鄉(xiāng)村集體繳費(fèi)的最低標(biāo)準(zhǔn)至今仍沒(méi)有調(diào)整，進(jìn)而導(dǎo)致城鄉(xiāng)居保實(shí)際保障水平趨于下降。
構(gòu)建政府基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼與農(nóng)村居民人均可支配收入增長(zhǎng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制
鑒于此，提升城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平可從以下幾方面著手。
1. 將城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金目標(biāo)替代率設(shè)定為農(nóng)村居民人均可支配收入的50%，其中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶替代率各占一半，約為25%。其主要理由如下：第一，我國(guó)城鄉(xiāng)居保的參保人員主要為農(nóng)村居民，借鑒“職保”的經(jīng)驗(yàn)，養(yǎng)老金替代率基數(shù)應(yīng)確定為農(nóng)村勞動(dòng)人口的平均勞動(dòng)收入。但是，我國(guó)農(nóng)村居民往往以家庭為單位在承包的集體土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不僅難以區(qū)分土地和資本要素貢獻(xiàn)率，也難以精確測(cè)度家庭內(nèi)部不同年齡成員對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入的貢獻(xiàn)。為便于計(jì)算，選取農(nóng)村居民人均可支配收入指標(biāo)作為測(cè)度城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金替代率的基數(shù)較為合理。第二，建立城鄉(xiāng)居保制度的主要目標(biāo)在于保障老年人口基本生活消費(fèi)。將2013—2016年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的四項(xiàng)指標(biāo)，即“食品煙酒”、“衣著”、“生活用品及服務(wù)”和“交通通信”進(jìn)行加總，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，其占農(nóng)村居民人均可支配收入的比例處于46.01%—46.89%之間。因此，如果以上述四項(xiàng)指標(biāo)測(cè)度老年人口的基本生活消費(fèi)支出，城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金目標(biāo)替代率設(shè)定為農(nóng)村居民人均可支配收入的50%能夠?qū)崿F(xiàn)“保基本”的制度目標(biāo)。第三，以繳費(fèi)35年計(jì)算，職保個(gè)人賬戶養(yǎng)老金目標(biāo)替代率約為職工平均工資的25%，為體現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶目標(biāo)替代率應(yīng)各占一半，約為25%較合理。
2.構(gòu)建政府基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼與農(nóng)村居民人均可支配收入增長(zhǎng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。第一，確立城鄉(xiāng)居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村居民人均可支配收入同步調(diào)整機(jī)制，從制度上統(tǒng)一確保城鄉(xiāng)老年人口領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金占農(nóng)村居民人均可支配收入的比例至少不至于繼續(xù)下降。第二，總體來(lái)看，伴隨城鎮(zhèn)化水平的迅速提高，大量農(nóng)村居民將以城鎮(zhèn)職工身份加入職保，城鄉(xiāng)居保覆蓋總?cè)丝谖磥?lái)將趨于下降。各地方政府可根據(jù)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，自主決定逐步提高城鄉(xiāng)居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率，直至達(dá)到目標(biāo)水平。
3.遵循強(qiáng)制性原則，探索依靠鄉(xiāng)村集體強(qiáng)制性征收個(gè)人賬戶保費(fèi)的約束機(jī)制。鄉(xiāng)村集體作為農(nóng)村最為普遍的基層社會(huì)組織，是城鄉(xiāng)居保的出資者之一，在全面推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之前，其前身人民公社更是為農(nóng)村居民提供了全面的公共服務(wù)和基本社會(huì)保障，應(yīng)具有協(xié)調(diào)組內(nèi)成員利益、實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)的潛在能力。特別值得注意的是，當(dāng)前我國(guó)已進(jìn)入工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段，不僅農(nóng)業(yè)稅早已廢除，而且各地已普遍開(kāi)始發(fā)放基本農(nóng)田補(bǔ)貼、耕地補(bǔ)貼、生態(tài)補(bǔ)貼等多種補(bǔ)貼，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐步增強(qiáng)，不少發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村集體甚至已完成土地股份制改造，農(nóng)村居民僅依靠土地承包權(quán)就可以從鄉(xiāng)村集體領(lǐng)取一定的股份分紅，獲得相對(duì)穩(wěn)定的非勞動(dòng)收入。因此，應(yīng)深入探索建立依靠鄉(xiāng)村集體強(qiáng)制性征收個(gè)人賬戶保費(fèi)的約束機(jī)制。
4.其他輔助改革措施。城鄉(xiāng)居保制度設(shè)計(jì)的細(xì)節(jié)主要參考城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，因而，有關(guān)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革措施同樣適用于城鄉(xiāng)居保，具體包括如下幾點(diǎn)：第一，坐實(shí)個(gè)人賬戶，并提高個(gè)人賬戶投資收益率；第二，延長(zhǎng)最低繳費(fèi)年限；第三，提高養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡。
作者單位：佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
