一一對推進黨政領導體制和國家治理體系現(xiàn)代化建設的思考
發(fā)展社會主義民主，建設社會主義現(xiàn)代化法治國家，是黨的十五大以來歷屆黨的代表大會報告中關于政治文明建設的一個重要目標。要在當代中國發(fā)展社會主義民主，建設社會主義現(xiàn)代化法治國家，推進國家治理體系的現(xiàn)代化，就必須要改進完善當代中國黨政領導體制。推進當代中國黨政領導體制的現(xiàn)代化建設。
我認為，在當代中國黨政領導體制的現(xiàn)代化建設中，只有首先從基層各級黨政領導體制中監(jiān)督權(quán)及其機構(gòu)的獨立化和民主化建設入手，只有注重在這個方面多動腦筋，多想辦法，多下功夫，才能確保使我們真正找到在中國共產(chǎn)黨領導下,推進當代中國黨政領導體制現(xiàn)代化建設的主要切入點和有效突破口,才能確保使我們在中國共產(chǎn)黨的領導下,把當代中國黨政領導體制的現(xiàn)代化改革與建設工作有秩序有步驟的不斷推向深入。
一、什么是黨政領導體制中政治監(jiān)督權(quán)的獨立化和民主化改革
這里所說的黨政領導體制，主要是指在當代中國國家和社會范圍內(nèi)，除港澳臺等幾個現(xiàn)階段仍然實行資本主義制度的特殊地區(qū)之外的，我國縣級以下基層政治領導體制和公共權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中的幾個不同職能黨政領導機構(gòu)以及它們相互之間的組織形式和具體結(jié)構(gòu)方式。
這里所說的黨政領導體制中監(jiān)督權(quán)的獨立化和民主化改革,主要是指對我國基層各級黨政領導機構(gòu)中監(jiān)督權(quán)機構(gòu)所進行的改革。通過改革，首先在當代中國基層各級黨政領導機構(gòu)和公共權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，專門增設配置和創(chuàng)造建立起一個由人民（主要是通過各級人民代表大會）選舉產(chǎn)生，并由其來真正直接代表和體現(xiàn)民意的，相對獨立的統(tǒng)一的常設的，專門對作為各級決策領導者和決策執(zhí)行者行使其國家和社會公共權(quán)力的整個過程進行政治監(jiān)督和民主監(jiān)督，從而確保使各級黨委機構(gòu)都能夠切實做到科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政；使各級政府（行政管理）機構(gòu)都能夠切實做到依法行政；使各級公、檢、法、司等司法機構(gòu)都能夠切實做到依法司法；使各級官員都能夠切實做到依法辦事；進而確保使各級國家和社會公共權(quán)力都能夠真正用來為人民謀利益的，那樣一種對監(jiān)督和制約各級國家和社會公共權(quán)力主體真正有效和管用的人民監(jiān)督權(quán)機構(gòu)和監(jiān)督制度。然后，在此基礎上構(gòu)建起一個由各級黨委（黨支部）、同級政府（行政管理組織或村委會）、同級人民（村務）監(jiān)督委員會這三個政治決策權(quán)、政治執(zhí)行權(quán)、政治監(jiān)督權(quán)機構(gòu)所形成的各級黨政領導體制和黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，從而使各級黨政領導體制都能從根本上得到切實改進和完善。
這里所說監(jiān)督權(quán)的獨立化和民主化，主要體現(xiàn)在以下四個方面：
一是具有人民性。它是真正由人民（通過人民代表大會）選舉產(chǎn)生，并用來真正直接代表和體現(xiàn)民意的。
二是具有相對獨立性。它是作為各級人民（村民）代表大會機構(gòu)的一個相對獨立的日常的政治監(jiān)督和人民民主監(jiān)督權(quán)的常設代表機構(gòu)，因而它同時要對同級人民代表大會機構(gòu)直接負責。
三是具有權(quán)力監(jiān)督和權(quán)力制約性。它是專門用來作為各級政治監(jiān)督權(quán)機關，與作為各級政治決策權(quán)機關和政治執(zhí)行權(quán)機關的同級黨委和同級政府（行政管理）機構(gòu)相互分權(quán)制約和制衡的。
四是具有監(jiān)督和制約的有序性。它這種對公共權(quán)力機關的民主監(jiān)督和制約，不是那種搞群眾運動似的大轟大嗡的具有隨意性的無序的民主監(jiān)督和制約，而是一種在各級黨政領導體制內(nèi)部和法治化、制度化、程序化基礎上所形成的依法的、依制的、有序的民主監(jiān)督和制約。
二、為什么要把實行監(jiān)督權(quán)的獨立化和民主化作為推進基層各級黨政領導體制現(xiàn)代化的一個主要切入點和關鍵突破口
我認為，在推進當代中國黨政領導體制現(xiàn)代化建設中，之所以要把實行監(jiān)督權(quán)及其機構(gòu)的獨立化和民主化作為一個切入點和關鍵突破口，是因為主要有以下四個理由。
1. 這是我們當代中國共產(chǎn)黨人和中國人民在學習借鑒西方國家民主政治建設經(jīng)驗中得出的一個有益啟示。
如果有人細心考察西方各國發(fā)展資本主義民主法治政治建設的整個歷史過程,可以從中得出這樣一個基本歷史事實和科學認識。這就是,西方國家的資本主義民主法治政治建設,是從英國最早建立君主立憲制政體開始逐步發(fā)展起來的。同時,英國的君主立憲制政體又是從首先作為君主的民主咨詢機構(gòu),而后隨著民主權(quán)利的不斷擴大,逐步發(fā)展到正式分離出一部分相對獨立的王權(quán),并通過國家立法將其正式確立為對國王實行日常民主監(jiān)督和制約機構(gòu)的議會機構(gòu)的產(chǎn)生和形成而開始正式起步的。例如:按照國王必須服從法律的思想,英國早在1215年就由貴族、騎士和市民等幾個不同社會階層聯(lián)合起來，以武力相威脅，強迫國王簽署了《大憲章》（又稱英格蘭人民自由與權(quán)利大憲章）。大憲章重點強調(diào)要限制國王濫用權(quán)力，規(guī)定了國王非經(jīng)議會批準不能開征新稅的原則。這就意味著英國已經(jīng)開始通過立法的形式，將議會的民主監(jiān)督權(quán)力從國王的行政管理權(quán)力中正式分離出來了，同時將議會的民主監(jiān)督地位逐步平行和獨立于了國王的行政管理地位。接著1258年英國貴族又向國王提交出了得到國王承認的請愿書，并將該書以《牛津條例》的形式頒布。該條例把議會正式確定為了對國王實行民主監(jiān)督的機構(gòu)，同時將議會正式宣布為全國最高立法機構(gòu)。這些都為以后英國封建專制制度的逐步瓦解和資本主義民主制度的建立形成和發(fā)展奠定和提供出了一個堅實的基礎。現(xiàn)代西方國家的一些關于資本主義民主政治建設的民主法治理論和民主法治制度，如洛克關于主張由立法和行政兩權(quán)分立的理論；孟得斯鳩關于主張由立法、行政、司法三權(quán)分立的理論；以及根據(jù)這些民主理論和分權(quán)制衡理論建立起來的包括日本國的君主立憲制、英國的議會制、美國的總統(tǒng)制等在內(nèi)的一些現(xiàn)代資本主義民主政治體制和政治制度，都是發(fā)源于英國上述那些民主政治建設的基本歷史經(jīng)驗和原理之上的，都是英國上述那些民主法治政治建設基本歷史經(jīng)驗和原理的具體體現(xiàn)和拓展。因此，從這個意義上說，西方國家的民主法治政治建設，首先是從實行政治監(jiān)督權(quán)及其機構(gòu)的獨立化和民主化改革和建設，從而創(chuàng)建政治監(jiān)督權(quán)機構(gòu)和民主監(jiān)督制度作為切入點和突破口的。我們要學習借鑒西方國家民主法治政治建設的歷史經(jīng)驗，首先就要學習借鑒他們關于如何實行政治監(jiān)督權(quán)的獨立化和民主化改革與建設，如何創(chuàng)建政治監(jiān)督權(quán)機構(gòu)和民主監(jiān)督制度的經(jīng)驗。只有首先在這個方面的學習上能夠有所突破，有所創(chuàng)新，才能確保在當代中國社會主義民主法治政治建設中，使我們盡快找到推進當代中國民主法治建設實現(xiàn)實質(zhì)性進展的關鍵切入點和突破口，才能確保使當代中國民主法治政治建設工作始終沿著正確方向，穩(wěn)妥而順利的向前不斷推進和發(fā)展。
2. 這是當代中國共產(chǎn)黨人和中國人民為實現(xiàn)老一輩無產(chǎn)階級革命家毛澤東同志的宿愿而作出的一個必然選擇
毛澤東同志半個世紀以前，在回答愛國民主人士黃炎培提出的尖銳問題時,針對中國歷史上歷代統(tǒng)治者均無法逃脫“人亡政息”的歷史周期率曾經(jīng)胸有成竹的說過，我們中國共產(chǎn)黨人能夠跳出這個周期率，我們中國共產(chǎn)黨人已經(jīng)找到新路，這條新路就是民主，就是讓人民來監(jiān)督政府，讓政府不敢松懈和腐敗。為實現(xiàn)這個目標，新中國成立以后，毛澤東同志帶領全黨和全國人民在努力尋找如何讓人民來監(jiān)督政府，讓政府不敢松懈和腐敗的具體實現(xiàn)形式和有效途徑上，作出了多種試驗和探索。雖然這些試驗形式和探索措施，都因缺乏民主制度和民主程序的保證，終歸未能擺脫出人治民主的局限而使其歸于失敗。但毛澤東同志的這個美好宿愿，卻是充分代表和反映出了我們當代中國共產(chǎn)黨人和中國人民的共同心聲，充分體現(xiàn)出了當代中國共產(chǎn)黨人和中國人民的一種共同追求。所以，在認真回顧總結(jié)我國民主法治政治建設歷史經(jīng)驗教訓的基礎上，我們逐漸清晰認識到了只有注重從創(chuàng)建政治監(jiān)督權(quán)機構(gòu)和民主監(jiān)督制度上入手，只有注重首先從實現(xiàn)基層各級領導體制中政治監(jiān)督權(quán)及其機構(gòu)的獨立化和民主化起步，才有可能確保使我們當代中國共產(chǎn)黨人和中國人民真正找到能夠逃脫“人亡政息”的歷史周期率的社會主義民主法治政治建設的新路，才能確保從黨政領導體制和組織制度上真正讓人民來有效監(jiān)督政府，讓政府真正不敢松懈和腐敗。只有這樣,也才能確保使毛澤東同志的良好宿愿真正成為一種現(xiàn)實.
3、這是當代中國共產(chǎn)黨人和中國人民對當代中國社會主義民主法治政治建設規(guī)律的深刻認識，也是進一步改進和完善當代中國黨政關系黨群關系的一個必然趨勢
改進、完善各級黨政領導體制和黨政關系黨群關系，是推進當代中國社會主義民主法治政治建設中的一個核心和關鍵問題。為了改進、完善各級黨政領導體制和黨政黨群關系，改革開放之后，特別是近幾年以來，我國各級已經(jīng)先后探索進行了諸如關于所謂“黨政分開或分離”的改革；“黨政合一，寓黨于政”的改革；試圖把各級黨委機構(gòu)實際置于我國各級國家政權(quán)機構(gòu)系統(tǒng)和社會管理機構(gòu)系統(tǒng)之外或之上，從而使各級黨委機構(gòu)在國家政權(quán)機構(gòu)系統(tǒng)外部或上部對國家和社會發(fā)揮其所謂間接宏觀調(diào)控作用的改革；同時，在我國基層公有制企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部，還組織開展了使基層黨委對企業(yè)只主要發(fā)揮其保證監(jiān)督職能的改革探索，等等。雖然這些改革探索形式和探索措施，對我們積累經(jīng)驗起到了一定的促進作用。但是，由于它們大多脫離了當代中國現(xiàn)實政治生活的實際需要，未能充分體現(xiàn)出當代中國社會主義民主法治政治建設規(guī)律的內(nèi)在要求，因而導致實際結(jié)果并不理想，多數(shù)都是搞了形式，走了過場，用了一些虛功夫。通過認真回顧總結(jié)改革開放特別是近幾年以來我國社會主義民主法治政治建設的歷史經(jīng)驗教訓，并通過學習借鑒人類社會政治文明建設的有益經(jīng)驗，我們對當代中國社會主義民主法治政治建設規(guī)律的認識已經(jīng)逐步趨于清晰。這就是，我們已經(jīng)逐步認識到了諸如關于在當代中國社會主義民主法治政治建設的根本問題上，必須要把堅持黨的領導、發(fā)揚人民民主和實行依法治國三者有機結(jié)合與統(tǒng)一的規(guī)律；關于在黨的執(zhí)政方式上，必須既要授權(quán)于黨委，又要限權(quán)于黨委，使黨委嚴格限定在國家憲法和法律以及《中國共產(chǎn)黨章程》的規(guī)范內(nèi)正確行使黨和人民賦予的公共權(quán)力，使黨委機構(gòu)直接作為公共權(quán)力主體代表黨和人民對當代中國國家和社會實行科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的規(guī)律；關于在當代中國社會權(quán)力結(jié)構(gòu)體系的結(jié)構(gòu)形式上，必須要由各級公共權(quán)力中的常設最高政治決策領導權(quán)（簡稱決策權(quán)）和常設最高政治監(jiān)督權(quán)（簡稱監(jiān)督權(quán)）兩權(quán)并立、相互分權(quán)制約與合作，從而確保建立起結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對公共權(quán)力的有效監(jiān)督和制約，進而確保使各級公共權(quán)力都能夠真正用來為人民謀利益的規(guī)律；關于在當代中國民主法治建設問題上，必須要由中國共產(chǎn)黨直接領導中國人民，同時又要由中國人民直接監(jiān)督中國共產(chǎn)黨的當代中國民主法治建設的規(guī)律等，都是當代中國社會主義民主法治政治建設所應并必須遵循的一些基本規(guī)律。它們既各自相對獨立，又緊密聯(lián)系，相互配合補充，相輔相成，從而共同構(gòu)成當代中國特色社會主義民主法治政治建設的一個基本規(guī)律體系。因此，我們只有嚴格按照上述關于“四個必須要”的基本規(guī)律的內(nèi)在要求，去研究思考當代中國黨政領導體制現(xiàn)代化改革中的問題，才能確保使研究結(jié)果及其理論觀點和改革措施符合中國現(xiàn)實政治生活的實際需要，真正具有學術價值和實踐價值，才能使改革思路、改革方案和改革措施真正管用和有效。由于實行政治監(jiān)督權(quán)及其機構(gòu)的獨立化和民主化改革與建設，有利于使基層各級黨政領導體制和黨政關系改革能夠更好地適應和充分體現(xiàn)出上述關于“四個必須要”的當代中國社會主義民主法治政治建設基本規(guī)律的內(nèi)在要求，所以，實行基層黨政領導體制中政治監(jiān)督權(quán)及其機構(gòu)的獨立化和民主化建設，既是當代中國共產(chǎn)黨人對當代中國社會主義民主法治政治建設規(guī)律的深刻認識，同時也是推進當代中國基層各級黨政領導體制現(xiàn)代化改革和建設中的一個必然趨勢。
4、這是當代中國共產(chǎn)黨人和中國人民為改進、完善基層現(xiàn)行黨政領導體制所采取的一個根本措施
缺少一個類似于西方國家議會機關的相對獨立的統(tǒng)一的常設的政治監(jiān)督權(quán)機構(gòu)和人民民主監(jiān)督權(quán)機構(gòu),是我國現(xiàn)行政治體制的一個重大缺陷,也是我國基層各級現(xiàn)行黨政領導體制的一個嚴重弊端。根據(jù)現(xiàn)代科學權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中關于不同權(quán)力主體之間職能分工與合作的一般原理要求,通過首先對基層黨政領導體制中的監(jiān)督權(quán)及其機構(gòu)實行獨立化和民主化改革，并通過改革在基層各級黨政領導體制中專門增設配置或創(chuàng)造建立起一個作為各級人民代表大會代表機構(gòu)并受其委托代其獨立行使日常政治監(jiān)督和民主監(jiān)督權(quán)力的常設政治監(jiān)督權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)機構(gòu).。從而不僅從黨政領導體制上真正確保使基層各級政府(行政組織或村委會)既能代表人民直接掌握管理國家和社會事務的公共權(quán)力,又能無條件地直接接受人民的監(jiān)督和制約,正確行使由人民授予的權(quán)力;而且也從黨政領導體制上真正確保使基層各級黨委（黨支部）既能代表人民直接掌握管理國家和社會事務的公共權(quán)力,又能無條件的直接接受人民的監(jiān)督和制約,正確行使由人民授予的權(quán)力。這樣就能確保較好地體現(xiàn)出了新的黨政領導體制和黨政機構(gòu)體系的科學性和完整性,徹底避免和克服了基層各級現(xiàn)行黨政領導體制中存在著的主要缺陷和弊端,使我國基層各級傳統(tǒng)的黨政領導體制都能從根本上得到切實改進和完善.。進而確保使當代中國真正走上一個不搞群眾性的政治運動,只靠通過建立和完善起一種以權(quán)力制約權(quán)力,以權(quán)力制衡權(quán)力的有效的政治監(jiān)督和民主監(jiān)督制約機制以及科學的黨政領導體制和公共權(quán)力結(jié)構(gòu)體系的途經(jīng),來穩(wěn)步推進基層社會主義民主法治政治建設的新路子。
三、 怎樣實行黨政領導體制中政治監(jiān)督權(quán)的獨立化和民主化改革
據(jù)中國政府新聞媒體報道,從2004年2月份以來,浙江省武義縣在后陳村進行“完善村務公開民主管理工作”試點中,建立健全了兩項制度,并在2004年6月18日創(chuàng)設了村民監(jiān)督機構(gòu)“村務監(jiān)督委員會”(簡稱“監(jiān)委會”)。根據(jù)完善后的“村務監(jiān)督制度”規(guī)定,監(jiān)委會由村民代表大會直接選舉產(chǎn)生,受村民代表大會委托獨立開展村務監(jiān)督活動,并要直接對村民代表大會負責。村務監(jiān)督委員會通過村級制度修訂、財務監(jiān)督、村務聽證、主持干部考評、對村干部彈劾罷免等5道監(jiān)督程序履行9項職責,監(jiān)督村兩委嚴格按照制度規(guī)定管好村務,從而為實現(xiàn)村民與村兩委之間平等對話搭起了一個平臺。
村務監(jiān)督委員會制度與傳統(tǒng)制度相比,實現(xiàn)了三項突破:一是突破了原有權(quán)力架構(gòu)。構(gòu)建起了一個由村黨支部、村委會、村監(jiān)委會這三個決策、執(zhí)行、監(jiān)督機構(gòu)所形成的的村級黨政領導體制和村民自治權(quán)力結(jié)構(gòu)體系;二是人員組成突破了村兩委的范圍。明確規(guī)定村兩委成員及其直系親屬、配偶、兄弟姐妹不得擔任監(jiān)委會成員;三是產(chǎn)生機制突破了傳統(tǒng)方式。規(guī)定由村民代表大會直接選舉產(chǎn)生,得票多者即為監(jiān)委會主任,具有代表性強,操作方便,受村兩委干擾小,能夠切實給村兩委加上一道“金箍咒的特點，從而確保較好地實現(xiàn)了對村兩委的有效監(jiān)督和制約。
由于村務監(jiān)督委員會機構(gòu)的建立和村監(jiān)委會制度的實施,既能夠擴大了村民對村務的知情權(quán).參與權(quán).又能夠切實強化了村民對村兩委行使權(quán)力整個過程的民主監(jiān)督權(quán),從而起到了加強溝通,解惑釋疑,化解群眾內(nèi)部矛盾,密切黨群干群關系,促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定和發(fā)展的積極作用。所以,浙江武義縣后陳村的做法,已經(jīng)被稱為“后陳經(jīng)驗”引起全國的關注, ,并準備在進一步完善提高的基礎上在全國借鑒推廣“后陳經(jīng)驗”。
我認為,上述這種已引起全國關注并被稱為”后陳經(jīng)驗”中創(chuàng)設的村務監(jiān)督委員會機構(gòu)，以及在此基礎上所構(gòu)建起的那個由村黨支部、村委會、村監(jiān)委會這三個決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)機構(gòu)形成的村級黨政領導體制和村民自治權(quán)力結(jié)構(gòu)，就是通過對當代中國農(nóng)村基層行政村一級黨政領導體制和黨政權(quán)力機構(gòu)體系中政治監(jiān)督和民主監(jiān)督權(quán)及其機構(gòu)實行獨立化和民主化改革，而專門創(chuàng)造建立起的一個既類似于西方國家議會機關又帶有中國泥土味,同時也是毛澤東同志所致力追求使中國共產(chǎn)黨人能夠跳出“人亡政息”歷史周期率的那樣一種讓人民來監(jiān)督政府,讓政府不敢松懈和腐敗的真正管用和有效的人民監(jiān)督機構(gòu)和科學的基層黨政領導體制和黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)體系。它是當代中國基層黨政領導體制中監(jiān)督權(quán)機構(gòu)和監(jiān)督制度的重大改革和創(chuàng)新,也是改革和完善當代中國基層黨政領導體制中的一個有效的關鍵切入點和突破口。因此,我們要在當代中國全面建成小康社會和全面推進國家治理體系的現(xiàn)代化，要在當代中國發(fā)展社會主義民主，建設社會主義法治國家，就必須要在認真總結(jié)和在基層各個層級普遍推廣以實行黨政領導體制中政治監(jiān)督權(quán)及其機構(gòu)的獨立化和民主化改革為主要特征的“后陳經(jīng)驗”上下功夫,用氣力。就必須不但要通過實行基層行政村一級黨政領導體制中政治監(jiān)督權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)及其機構(gòu)的獨立化和民主化改革，在當代中國農(nóng)村基層行政村一級內(nèi)部,創(chuàng)造建立起一個作為村民代表大會常設民主監(jiān)督機構(gòu)的村務監(jiān)督委員會機構(gòu)，并在此基礎上構(gòu)建起一個科學的村級自治黨政領導體制和黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)體系；而且要通過實行縣鄉(xiāng)一級黨政領導體制中政治監(jiān)督權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)及其機構(gòu)的獨立化和民主化改革，在當代中國縣鄉(xiāng)一級,創(chuàng)造建立起一個作為鄉(xiāng)級、縣級人民代表大會常設政治監(jiān)督和民主監(jiān)督權(quán)機構(gòu)的鄉(xiāng)務、縣務監(jiān)督委員會機構(gòu),并在此基礎上構(gòu)建起一個科學的鄉(xiāng)級、縣級自治黨政領導體制和黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)體系；隨著當代中國社會主義民主法治建設經(jīng)驗的不斷積累和民主法治政治的不斷發(fā)展,我們還可以通過實行省市、國家一級黨政領導體制中政治監(jiān)督權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)及其機構(gòu)的獨立化和民主化改革，在當代中國省市、國家一級的層次上,創(chuàng)造建立起一個作為省市級、國家一級人民代表大會常設政治監(jiān)督權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)機構(gòu)的省市務、國務監(jiān)督委員會機構(gòu)，并在此基礎上構(gòu)建起一個科學的省市級、國家一級黨政領導體制和黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)體系。只有這樣上下一心，齊心協(xié)力地真正能夠在對各級黨政領導體制中的政治監(jiān)督權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)及其機構(gòu)實行獨立化和民主化的改革上多加投入，多下功夫，才能確保使當代中國社會主義民主法治建設，以及各級黨政領導體制的現(xiàn)代化改革和建設工作,在中國共產(chǎn)黨的領導下,始終沿著正確方向有秩序有步驟的穩(wěn)步向前推進。2018.3
（作者單位：中共山東省委黨校省直分校）
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