新時(shí)代我國(guó)農(nóng)村基層治理體系和治理方式發(fā)生了歷史性的變革?其中,一個(gè)最突出的特點(diǎn)是強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用,“村黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)村的各類(lèi)組織和各項(xiàng)工作”“全面推行村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織?合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人?”全國(guó)各地也大力推進(jìn)并探索加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的方式?2019年10月山東組織部?省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳等部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)?關(guān)于扶持發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)?強(qiáng)調(diào):“充分發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢(shì)?組織優(yōu)勢(shì),鼓勵(lì)通過(guò)村黨組織領(lǐng)辦合作社”,并在土地?財(cái)政?稅收?金融和人才方面給予大力支持,“支持村黨組織領(lǐng)辦合作社優(yōu)先承擔(dān)財(cái)政資金項(xiàng)目,解決啟動(dòng)資金?生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備購(gòu)置?風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面的困難和問(wèn)題”,要求“各級(jí)財(cái)政到村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金,除補(bǔ)貼類(lèi)?救濟(jì)類(lèi)?應(yīng)急類(lèi)外,應(yīng)交由村集體或村集體領(lǐng)辦?創(chuàng)辦?參股的合作社組織實(shí)施；專(zhuān)項(xiàng)資金形成的資產(chǎn)和公益類(lèi)小型項(xiàng)目,優(yōu)先安排村集體經(jīng)濟(jì)組織作為管護(hù)主體”,等等?在實(shí)行村支部書(shū)記兼任村委會(huì)主任和村集體(合作)經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的同時(shí),不少地方大力推進(jìn)村支部書(shū)記的公開(kāi)選聘,跨村任職?2019年9月青島市面向全市公開(kāi)遴選200名村黨組織書(shū)記,其中160名機(jī)關(guān)事業(yè)單位干部入選,包括市直機(jī)關(guān)干部44人,副局級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部2人,正處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部9人?2019年12月甘肅省在畢業(yè)大學(xué)生中公開(kāi)選聘2303人作為“行政村專(zhuān)職黨組織書(shū)記”“入編為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)干部”?
毫無(wú)疑問(wèn),中央的要求和地方的創(chuàng)新都是旨在進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)?然而,從實(shí)踐來(lái)看,一些地方加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的措施和做法與現(xiàn)行法律和制度以及黨中央的要求和改革方向仍存在一些不一致?不銜接的地方,需要澄清和解決?
一是村支部書(shū)記“一肩挑”的法律和政策銜接問(wèn)題??中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(2018年修訂)?第11條明確規(guī)定“村民委員會(huì)主任?副主任和委員,由村民直接選舉產(chǎn)生?任何組織或者個(gè)人不得指定?委派或者撤換村民委員會(huì)成員”??中華人民共和國(guó)民法總則?也確認(rèn)“集體經(jīng)濟(jì)組織”為“特別法人”的法律地位,集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人也只能是擁有村集體產(chǎn)權(quán)的人員才有資格擔(dān)任?那么,如果公開(kāi)選聘?跨村任職的村黨支部書(shū)記并非本村村民或不擁有本村集體產(chǎn)權(quán)如何一肩挑?
二是跨村選聘村支部書(shū)記與黨的組織條例的銜接問(wèn)題?現(xiàn)行?中國(guó)共產(chǎn)黨章程?及?中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)?(2018年)都規(guī)定支部書(shū)記及委員由黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生?全省?全市或全縣統(tǒng)一選聘村支部書(shū)記是否違背由本村支部黨員大會(huì)選舉的組織原則?雖然?中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例?(2019年)規(guī)定可以從大學(xué)生,退伍軍人等人員中選擇支部書(shū)記,但都要求必須是“本村”“本鄉(xiāng)本土”的人才中選拔?不僅如此,支部書(shū)記跨村選聘?進(jìn)入事業(yè)編這種行政化和職業(yè)化措施是否與村民自治的村民選舉?定期換屆等精神和要求一致?現(xiàn)行財(cái)政是否有能力承擔(dān)數(shù)量龐大的人員開(kāi)支?
三是村黨組織領(lǐng)導(dǎo)和決定村各類(lèi)組織事務(wù)的規(guī)程銜接問(wèn)題?目前村級(jí)組織多種多樣,村委會(huì)和村集體組織的組織和決策都有相應(yīng)的組織章程和法律規(guī)范,如無(wú)論參照國(guó)家制定的?中華人民共和國(guó)公司法(2018年修訂)??中華人民共和國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法(2017年修訂)?,還是一些省市制定的地方性“村(股份)經(jīng)濟(jì)合作社組織條例”,村(股份)經(jīng)濟(jì)合作社的重大人事和決策都由股東或社員大會(huì)及代表會(huì)決定?如何實(shí)現(xiàn)村支部領(lǐng)導(dǎo)和決策村(股份)經(jīng)濟(jì)合作社重大事務(wù)的決策程序與其自身組織章程規(guī)定的決策程序有效銜接,而不至于損害股份合作經(jīng)濟(jì)組織法定的決策和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)?
四是農(nóng)村基層黨組織的功能定位與全面深化改革方向的銜接問(wèn)題?黨中央強(qiáng)調(diào)村黨組織對(duì)村各類(lèi)組織和工作的全面領(lǐng)導(dǎo),但某些地方則將村黨組織“領(lǐng)導(dǎo)”合作社變成“領(lǐng)辦”合作社?“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”由此變成“黨辦理一切”?如果農(nóng)村黨組織直接領(lǐng)辦合作社,是不是黨組織要直接經(jīng)營(yíng)合作社?當(dāng)黨和政府大力推進(jìn)軍隊(duì)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)脫鉤?政府與企業(yè)的“政企分開(kāi)”之時(shí)是不是要推行“黨辦企業(yè)”?如何與十八大以來(lái)全面深化改革中堅(jiān)持和強(qiáng)調(diào)的“政經(jīng)分開(kāi)”“政社分開(kāi)”的改革方向相協(xié)調(diào)?是否與黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的“厘清政府和市場(chǎng)?政府和社會(huì)關(guān)系”的要求相一致?
五是對(duì)黨組織領(lǐng)辦合作社的政策傾斜與產(chǎn)權(quán)主體平等保護(hù)的銜接問(wèn)題?十八大以來(lái),黨中央一直強(qiáng)調(diào)對(duì)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)主體平等保護(hù)?2016年中共中央?國(guó)務(wù)院還專(zhuān)門(mén)出臺(tái)?關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)?進(jìn)一步明確強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持權(quán)利平等?機(jī)會(huì)平等?規(guī)則平等,廢除對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定?”十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“營(yíng)造各種所有制主體依法平等使用資源要素?公開(kāi)公平公正參與競(jìng)爭(zhēng)?同等受到法律保護(hù)的市場(chǎng)環(huán)境?”如何保證對(duì)村黨組織領(lǐng)辦的合作社在土地?財(cái)政?稅收和金融等等方面特殊的政策傾斜不會(huì)對(duì)其他集體和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織造成不公平和歧視?
最后,賦予村支部書(shū)記更多權(quán)能的同時(shí)如何加強(qiáng)有效的監(jiān)督和制約?全面推行村支部書(shū)記“一肩挑”無(wú)疑大大擴(kuò)大了支部書(shū)記的責(zé)任和權(quán)力,如何防范權(quán)力過(guò)分集中的風(fēng)險(xiǎn)成為一個(gè)突出的問(wèn)題?2017年十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)工作報(bào)告就指出“五年來(lái),全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共處分村黨支部書(shū)記?村委會(huì)主任27.8萬(wàn)人?”這一方面反映十八大以來(lái)反腐敗的力度和效度,另一方面也說(shuō)明“小微貪腐”的嚴(yán)重性以及對(duì)村“一把手”的權(quán)力監(jiān)督和制約的極端重要性?在全面推行村支部書(shū)記“一肩挑”的同時(shí)如何建章立制,有效防范農(nóng)村基層組織個(gè)人權(quán)力過(guò)分集中風(fēng)險(xiǎn)和可能的腐敗?
顯然,當(dāng)前加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)踐中仍面臨一些法律?制度和政策上的銜接問(wèn)題?尤其是如何保證地方和基層全面準(zhǔn)確地理解和把握黨中央的精神和目標(biāo),使地方和基層加強(qiáng)黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)踐作法和創(chuàng)新與新時(shí)代黨中央的要求和全面深化改革的方向保持一致；如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)的具體方式與現(xiàn)行法律?制度和政策的有效銜接,使村黨支部書(shū)記“通過(guò)法定程序”實(shí)現(xiàn)“一肩挑”,以及村級(jí)黨組織依法行使對(duì)村各類(lèi)組織和一切工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)?為此,必須根據(jù)黨的十九屆四中全會(huì)的要求,“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)?人民當(dāng)家作主?依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”“堅(jiān)持解放思想?實(shí)事求是”,大力推進(jìn)“理論創(chuàng)新?實(shí)踐創(chuàng)新?制度創(chuàng)新”,進(jìn)一步“健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度······完善黨領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)事業(yè)的具體制度”,提升農(nóng)村基層黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)?依法治理的能力和水平?
首先,進(jìn)一步依法理順農(nóng)村基層黨組織?村委會(huì)?村集體等組織的權(quán)能關(guān)系,合理分工?在堅(jiān)持村黨支部全面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí),按照相關(guān)法律厘清基層黨組織?村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織各自的權(quán)力?功能和責(zé)任邊界?尤其是保障村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織相對(duì)獨(dú)立的特別法人地位及法定權(quán)利,激發(fā)村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)在的活力?十九屆四中全會(huì)明確要求:“健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度?······提高黨把方向?謀大局?定政策?促改革的能力?”農(nóng)村基層黨組織也應(yīng)著力抓方向?抓規(guī)制?抓監(jiān)督,而不是過(guò)度參與社會(huì)自治和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等方面的具體事務(wù)?正如習(xí)近平所強(qiáng)調(diào)的,“作為黨政一把手,不可能事無(wú)巨細(xì)事必躬親,更不能胡子眉毛一把抓?”
其次,明確規(guī)定村支部書(shū)記通過(guò)村委會(huì)選舉和村集體組織選舉的法定程序?qū)崿F(xiàn)“一肩挑”?基層群眾自治制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度,民主選舉也是基本要求；村集體經(jīng)濟(jì)組織是特別法人,負(fù)責(zé)人依法由集體成員選舉產(chǎn)生?為此,必須堅(jiān)持和明確村支部書(shū)記分別參加村委會(huì)和村集體的選舉,從而實(shí)現(xiàn)“通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織?合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人”?2002年中央兩辦曾明文“提倡把村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會(huì)成員候選人,通過(guò)選舉兼任村民委員會(huì)成員?提倡擬推薦的村黨支部書(shū)記人選,先參加村委會(huì)的選舉,獲得群眾承認(rèn)以后,再推薦為黨支部書(shū)記人選；如果選不上村委會(huì)主任,就不再推薦為黨支部書(shū)記人選?”這些舉措不僅有助于加強(qiáng)“兩委一肩挑”的制度銜接,也有助于增強(qiáng)黨支部書(shū)記的支持度和權(quán)威性,真正發(fā)揮黨支部的核心領(lǐng)導(dǎo)作用?
第三,完善村委會(huì)選舉辦法,從村民選舉向居民選舉轉(zhuǎn)變,為跨村任職提供法律依據(jù)?當(dāng)前支部書(shū)記跨村任職?兼任村委會(huì)主任的法律和制度障礙主要是村委會(huì)選舉資格或村戶(hù)籍問(wèn)題?現(xiàn)行?中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法?第13條規(guī)定“戶(hù)籍不在本村,在本村居住一年以上,本人申請(qǐng)參加選舉,并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民”可以列入?yún)⒓舆x舉的村民名單,這為非本村戶(hù)籍的村支部書(shū)記參加村委會(huì)選舉并實(shí)現(xiàn)“兩委一肩挑”提供合法通道,但仍面臨村民會(huì)議或代表會(huì)議是否同意以及集體成員對(duì)非集體居民參與選舉對(duì)其集體利益的損害問(wèn)題?為此,應(yīng)加快完成村集體產(chǎn)權(quán)的清產(chǎn)核資和產(chǎn)權(quán)明晰工作,在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步修改?中華人民共和國(guó)村民委會(huì)組織法?,從“村民選舉”向“居民選舉”轉(zhuǎn)變,規(guī)定在本村居住達(dá)到一定期限(如一年)的居民都有權(quán)參加村委會(huì)選舉?由此不僅為村支部書(shū)記和村委會(huì)主任跨村選聘任職提供法律依據(jù),也為所有非本村戶(hù)籍的居民(如外來(lái)農(nóng)民工)參與村委會(huì)選舉及自治事務(wù)提供支持,促進(jìn)村委會(huì)和村社區(qū)的開(kāi)放和融合；此項(xiàng)改革也適應(yīng)并深化我國(guó)戶(hù)籍制度改革,推動(dòng)農(nóng)村戶(hù)籍制度向居民戶(hù)籍制度轉(zhuǎn)變,構(gòu)建城鄉(xiāng)一體?自由流動(dòng)和開(kāi)放的居民戶(hù)籍制度?在村集體產(chǎn)權(quán)明晰的前提下,居民參加村委會(huì)選舉不再影響村集體產(chǎn)權(quán)和集體成員利益,具有可行性?由此破除村民自治組織的封閉性,推動(dòng)我國(guó)村民自治向居民自治和社區(qū)自治轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基層自治組織體制的一體化?
第四,實(shí)行農(nóng)村集體公共投入資本化?股份化管理,為黨組織領(lǐng)導(dǎo)和參與集體決策及干部兼職提供合法通道?為了解決當(dāng)前村支部書(shū)記兼任村集體(股份)經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人面臨的集體產(chǎn)權(quán)資格問(wèn)題,可以參照國(guó)營(yíng)企業(yè)中國(guó)有資本出資和管理方式,除一般保障性和經(jīng)常性投入之外,將各級(jí)政府和部門(mén)對(duì)農(nóng)村集體的各類(lèi)支農(nóng)的建設(shè)和發(fā)展資金和物資投入作為面向集體的政府資本性投入,核定為“國(guó)有資本”,成為農(nóng)村集體(股份)合作經(jīng)濟(jì)組織中的“國(guó)有股份”和“國(guó)有產(chǎn)權(quán)”,從而為國(guó)資主管部門(mén)及黨政部門(mén)選聘黨支部書(shū)記參加集體(股份)合作經(jīng)濟(jì)組織的選舉和任職,參與管理和決策提供合法性通道?不僅如此,此項(xiàng)改革不僅可以進(jìn)一步深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革,推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)混合所有制改革,也有助于進(jìn)一步改革和完善農(nóng)村財(cái)政投入體制以及農(nóng)村國(guó)家資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理體制,明晰農(nóng)村國(guó)家公共投入和國(guó)有產(chǎn)權(quán),強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)約束和經(jīng)營(yíng)責(zé)任,使國(guó)有資產(chǎn)保值增值,避免少數(shù)集體組織無(wú)償獲取國(guó)家投入的不公平?不經(jīng)濟(jì)和不負(fù)責(zé)任現(xiàn)象?
最后,切實(shí)加強(qiáng)和完善農(nóng)村基層監(jiān)督體系,強(qiáng)化對(duì)“一把手”權(quán)力的制約和監(jiān)督?尤其是著力加強(qiáng)“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”的相對(duì)獨(dú)立性?群眾性和制度化?2017年中共中央辦公廳?國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的?關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見(jiàn)?中規(guī)定“提倡由非村民委員會(huì)成員的村黨組織班子成員或黨員擔(dān)任主任,原則上不由村黨組織書(shū)記兼任主任”?可以明確規(guī)定村監(jiān)督委員會(huì)成員由村民會(huì)議和村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生；支部書(shū)記不得兼任監(jiān)委會(huì)主任?從而強(qiáng)化村民參與和監(jiān)督,維護(hù)監(jiān)委會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性,加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督和制約,防止權(quán)力的濫用和貪腐?
總之,當(dāng)前加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)的方式和措施不僅涉及農(nóng)村黨組織?村委會(huì)?村集體等等組織的功能和權(quán)利關(guān)系,也涉及新時(shí)代農(nóng)村基層黨的領(lǐng)導(dǎo)方式?領(lǐng)導(dǎo)能力以及整個(gè)農(nóng)村基層治理體系的構(gòu)建問(wèn)題?在全面加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)程中必須進(jìn)一步改革?探索和完善農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作機(jī)制,理順農(nóng)村基層黨組織?村委會(huì)和村集體組織的權(quán)能關(guān)系,加強(qiáng)黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)和支部書(shū)記“一肩挑”的法律和政策的銜接,推進(jìn)農(nóng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化?
作者系華中師范大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《湖北民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2020年第1期
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