摘要:村級治理定位為供給公共品、培育現(xiàn)代公民和促進(jìn)國家政權(quán)建設(shè)。國家治理轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)土社會變遷催生出的“富人治村”是鄉(xiāng)村治理嬗變的表象。村級治理在權(quán)威結(jié)構(gòu)、資源配置和利益攫取等方面呈現(xiàn)出寡頭特征，灰色利益生產(chǎn)、精英結(jié)盟和政治庇護(hù)促成寡頭治理再生產(chǎn)。外生性利益輸入和鄉(xiāng)土弱社會成為寡頭治村的形塑要件。村級治理的“寡頭定律”界定出資源下鄉(xiāng)時代鄉(xiāng)村政治實(shí)踐的本質(zhì)特征，寡頭治村的相對固化消解掉村級治理的基本目標(biāo)。面對普遍存在的村莊寡頭政治，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后基層治理能力的現(xiàn)代化，超越基層民主建設(shè)命題，對以縣為主的地方治理提出深刻而直接的挑戰(zhàn)。
關(guān)鍵詞:村級治理；富人治村；“寡頭定律”；鄉(xiāng)村關(guān)系；基層治理能力
在鄉(xiāng)村治理論域中，“村級治理”與“村民自治”相互關(guān)聯(lián)又有所區(qū)別。通過“村民自治”的治理是“民主化的村級治理”，而“村級治理”顯然是一個理論意涵更為廣泛的概念。后稅費(fèi)時代的村級治理首先應(yīng)該為村社集體成員提供相應(yīng)的公共品，這不僅指自上而下的惠農(nóng)資源能夠順利下鄉(xiāng)，也指村社集體本身能夠?yàn)榧w成員解決生產(chǎn)生活中的諸多困難；其次，村級治理應(yīng)該有效地培育現(xiàn)代公民。鄉(xiāng)村社會早已不是高度閉塞的共同體，村民自治制度的設(shè)置賦予村莊生活以政治性，以促進(jìn)農(nóng)民向現(xiàn)代公民的轉(zhuǎn)化；最后，村級治理理應(yīng)促進(jìn)國家政權(quán)建設(shè)，村級組織的所作所為內(nèi)在地包含著提升國家認(rèn)同、生產(chǎn)政權(quán)合法性的重要功能。
本文在社會治理的理想目標(biāo)與實(shí)踐狀態(tài)兩個層面使用“村級治理”。以村級治理的理想型觀之，當(dāng)前大部分村級治理處于治理異化狀態(tài)，好人治村、強(qiáng)人治村、惡人治村、能人治村等村治型態(tài)廣泛存在，其中最吸引政學(xué)兩界眼球的是從1990年代便開始興起的“能人治村”或“新鄉(xiāng)紳治理”模式，即由富人精英擔(dān)任村干部的村級治理狀態(tài)。以往研究的重心是中西部農(nóng)村和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的富人治村現(xiàn)象，近期出現(xiàn)了不少類型化程度更高，帶有總結(jié)性質(zhì)的研究成果。這些研究延續(xù)了富人治村的形成機(jī)制和非民主治理后果的學(xué)術(shù)路徑，值得進(jìn)一步思考的是，眾說紛紜而莫衷一是的富人治村現(xiàn)象背后的政治社會學(xué)命題究竟為何？既然富人治村研究的核心發(fā)現(xiàn)是富人參政形成對普通農(nóng)民政治參與的排斥，這顯然已涉及少數(shù)人當(dāng)政的政治理論命題。少數(shù)人當(dāng)政意味著無論組織以何種形式來運(yùn)作，最后均無法逃脫寡頭統(tǒng)治的命運(yùn)。這意味著在鄉(xiāng)村治理的語境中，無論是能人治村還是富人治村，最終都可能形成村莊寡頭政治。即便按照民主制的原則來組織村莊政治權(quán)力，也很難確保多數(shù)人能夠獲得政治參與權(quán)，這其中暗含著村級治理的“寡頭定律”。
本文集中關(guān)注的是這種總是由特定的少數(shù)人當(dāng)政的村級治理的“寡頭定律”的特征、運(yùn)行機(jī)制和形塑要件，并以此為基礎(chǔ)來討論基層治理目標(biāo)所面臨的挑戰(zhàn)。以中西部農(nóng)村的村級治理個例為分析基礎(chǔ)，并不單單聚焦富人治村現(xiàn)象，而是力圖以個案表述的方式呈現(xiàn)出村級寡頭治理形成的一般機(jī)制。本文所調(diào)研的村莊位于H省X縣境內(nèi)，X縣是省級貧困縣，重點(diǎn)分析的G村是X縣S鄉(xiāng)的示范村和市紀(jì)委扶貧的重點(diǎn)幫扶村。20世紀(jì)90年代以來，G村的村兩委干部人員的構(gòu)成一直比較平穩(wěn)，村兩委內(nèi)的干部均為任職多年的老干部。2008年以后，G村再未開展過具有競爭性的民主選舉。
一、村級寡頭治理的特征
后稅費(fèi)時期廣大中西部農(nóng)村的村級治理一般不太容易形成寡頭政治。不過，一旦村莊中的利益密集度開始增加，這種類型的村莊也會出現(xiàn)民主選舉中的競爭狀態(tài)，比如江漢平原農(nóng)村的以個人競爭為核心的派性斗爭，或者是北方農(nóng)村常見的派系競爭。這種政治競爭屬于常態(tài)化競爭，尤其是在村干部職業(yè)化程度不斷提高的前提下，村兩委特別是村支書職位成為村民競爭的熱點(diǎn)對象。是否存在選舉競爭無法構(gòu)成村級寡頭治理的標(biāo)準(zhǔn)，只有競爭激烈的程度和方式及其中的邏輯、機(jī)制才能作為衡量村級寡頭治理形態(tài)的指標(biāo)。激烈的村莊選舉曾被認(rèn)為是促進(jìn)民主化村級治理的一劑良藥，事實(shí)上，中西部地區(qū)的城郊村、城中村和重點(diǎn)示范村中真正能夠參與選舉的都是村莊中的權(quán)勢群體。盡管村干部的具體人選會有所變動，但社會精英在體制中相互輪替，這恰好印證出寡頭化的村莊治理形態(tài)的普遍存在。寡頭政治治理下的村莊有秩序，不會出現(xiàn)治理阻滯的現(xiàn)象，很多行政工作能推行下去。這種村莊的村干部可能“有才無德”，不一定依靠暴力上臺也能維持村級治理。本文以案例村的治理經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，展示并討論村級寡頭治理的特征。以下從村級政治的權(quán)威結(jié)構(gòu)、資源分配、利益攫取三個方面予以分析。
1.相對穩(wěn)定的村級權(quán)威結(jié)構(gòu)
村級權(quán)威結(jié)構(gòu)主要指的是村級權(quán)力的基本形態(tài)及其運(yùn)行方式。村級組織不是官僚機(jī)構(gòu)，村干部之間的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)往往決定了村級政治運(yùn)作的基本形態(tài)。村干部中最重要的權(quán)力關(guān)系是村支書和村主任的關(guān)系，村支書大多因能夠獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持而占據(jù)優(yōu)勢地位，個人能力較強(qiáng)的村支書能夠籠絡(luò)其余的村兩委干部。G村屬于典型的北方村莊，村干部是自然村中的精英人物，無論是社會資本還是經(jīng)濟(jì)能力，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于自然村中的普通農(nóng)民。由此，G村的村級政治呈現(xiàn)出明顯的由社會精英占據(jù)體制位置的權(quán)力格局，這對享有基層民主選舉資格的普通村民構(gòu)成了強(qiáng)大的政治排斥。更為重要的是，村干部之間逐漸形成互利互惠、分工明確的權(quán)力壟斷者，成為村莊政治中高高在上的權(quán)勢階層。G村的村支書和婦女主任的資格最老，兩人相互抱團(tuán)，是村級治理中的核心政治力量。現(xiàn)任民兵連長是任職多年的老干部，權(quán)力位置最頂峰時曾擔(dān)任過村支部副書記。民兵連長和文書是核心政治力量的附庸者，只要不涉及自身利益，民兵連長和文書就不會反對現(xiàn)在的村支書和婦女主任。治保主任年齡較大，工作時間不長，是村兩委干部中最弱勢的權(quán)力者，平時的工作是看守村委辦公樓和迎來送往，協(xié)助村支書做好村級組織的后勤工作。村里最年輕的干部是副支書，對村級事務(wù)并無決策權(quán)，是村級事務(wù)的執(zhí)行者。在村級事務(wù)的決策中，村支書和婦女主任享有絕對話語權(quán)。村支書個人能力較強(qiáng)，平時利用私人關(guān)系向上面跑要資源，而婦女主任的經(jīng)濟(jì)關(guān)系更加廣泛，能夠解決村級治理中的金錢問題。這兩個人的相互支持和其余村干部的附庸進(jìn)一步強(qiáng)化了村級權(quán)威結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定形態(tài)。
2.嵌入權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中的資源分配
村級組織是公共資源的承接者，也是公共資源進(jìn)村后向村民分配的決定者。村干部自己所在的自然村不僅是最為強(qiáng)大的政治支持力量，同時也是村干部的權(quán)力責(zé)任田。對村干部而言，村里的低保、水利、道路修建等資源都會向自己的自然村傾斜。如此，村干部才能確保在下一次選舉中獲得有力支持。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，低保名額絕大多數(shù)都是村干部及其親屬，在村民小組長被取消之前，小組長全家都享有低保名額；農(nóng)藥種子等資源也都是分配到村干部本人和與村干部關(guān)系緊密的人手中；新農(nóng)村開發(fā)中，村干部大多得到了最好的商鋪位置。G村的資源分配由村級政治權(quán)力的運(yùn)作來決定，村干部在村莊中均有自己由近及遠(yuǎn)的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，低保資源、農(nóng)藥種子資源、建房資源等的配置按照政治權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)來實(shí)現(xiàn)配置。最終，在鄉(xiāng)村公共品供給實(shí)踐中，村干部演變?yōu)楣戏止操Y源的實(shí)體。由于村干部的擁護(hù)者和支持者能夠在村級選舉中能夠幫助村干部穩(wěn)定政治地位，并協(xié)助村干部完成各種中心工作，那么整個資源蛋糕也將逐級分配給村干部在村莊中的政治支持群體。在資源下鄉(xiāng)的背景下，國家由上而下的各種公共資源滋養(yǎng)了村干部和擁護(hù)者這些群體，并不斷固化村級權(quán)勢群體。例如，新農(nóng)村建設(shè)完成后，當(dāng)時的副書記現(xiàn)在的民兵連長便獲得了位置最好的可以做百貨商店的商業(yè)店面，后來通過轉(zhuǎn)手獲利。在高產(chǎn)試驗(yàn)種子分配中，村會計(jì)獲得大量良種，在村民小麥種植紛紛虧本時，村委會計(jì)反而獲得不少收益。
3.公共利益的隱蔽攫取
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，村級組織基本上沒有能向村民收費(fèi)而得到好處的制度性空間。不過，在G村，村干部依然通過向村民收取費(fèi)用獲得經(jīng)濟(jì)利益。例如，計(jì)劃生育工作早已轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，但婦女主任依然能夠利用村民文化知識水平的落后向其收取開具出生證明、婦檢等費(fèi)用。與此類似，很多村干部利用村民文化水平的不足，在幫助村民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府里辦事的機(jī)會獲取好處，比較突出的低保指標(biāo)的獲取，很多村民說“只要愿意出2000多元，就鐵定能夠找村干部幫忙辦個低保”。
更多的隱蔽利益源于國家的項(xiàng)目工程和上級政府的示范建設(shè)。項(xiàng)目建設(shè)中村干部無法直接參與，但在與項(xiàng)目工程施工方的關(guān)系處理中，村干部能夠獲取大量好處。項(xiàng)目施工中，施工方需要協(xié)調(diào)土地、勞力等各種關(guān)系，只有依靠村干部，國家項(xiàng)目才能順利實(shí)施；否則村干部乘機(jī)從中搗亂，施工方便無法順利推進(jìn)工程，進(jìn)而影響到工程的進(jìn)度和收益；村干部能夠?qū)?xiàng)目進(jìn)行細(xì)微的整合，這無形中為施工方提供了更多利潤空間。項(xiàng)目實(shí)踐中的利益空間使得村干部能夠在項(xiàng)目實(shí)施中獲得好處，甚至是巨額利益。村干部一手壟斷了國家項(xiàng)目在村莊中的實(shí)踐過程，面對國家項(xiàng)目資源，普通村民不僅毫無參與權(quán)，甚至連最基本的知情權(quán)都沒有。新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施中，村干部甚至直接參與其中，婦女主任的兒子便直接包攬項(xiàng)目工程，依靠項(xiàng)目利潤的原始累積，現(xiàn)在已經(jīng)在縣城承包房地產(chǎn)工程。
村級治理的寡頭特征首先是政治權(quán)力的壟斷，其次是公共資源的瓜分和經(jīng)濟(jì)利益的攫取，兩者相互強(qiáng)化。政治權(quán)力的壟斷使得其他人很難參與到政治結(jié)構(gòu)中來，進(jìn)而無法參與經(jīng)濟(jì)利益的分享；而被村干部侵蝕公共資源，擴(kuò)大了村干部收買政治支持者、打擊政治反對者的能力，這客觀上提高了村干部維持既定權(quán)力位置和權(quán)力體量的政治能力。
二、村級寡頭治理的再生產(chǎn)
村級寡頭治理的產(chǎn)生看似具有偶然性，但實(shí)際上其背后具有結(jié)構(gòu)化的再生產(chǎn)機(jī)制。國家資源下鄉(xiāng)背景下，鄉(xiāng)村灰色利益生產(chǎn)、精英結(jié)盟和鄉(xiāng)村關(guān)系中的政治庇護(hù)等機(jī)制促成村級寡頭治理的相對固化。
1.鄉(xiāng)村灰色利益生產(chǎn)
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依靠村干部收取三提五統(tǒng)，允許村干部剩余索取權(quán)的存在。當(dāng)時需要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)籌不斷增多，村干部無法完成任務(wù)，只有通過借高利貸來彌補(bǔ)稅費(fèi)釘子戶的差額。后來利滾利，村級債務(wù)不斷增多，G村在稅改前的債務(wù)達(dá)到兩百多萬。與此同時，村干部也獲得謀利空間，很多村干部利用農(nóng)業(yè)稅費(fèi)債務(wù)來向村級組織發(fā)高利貸進(jìn)而從中謀取私利。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，國家資源大量下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村兩級成為承接國家資源和項(xiàng)目資金的主體。為了確保項(xiàng)目績效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都會選擇治理秩序穩(wěn)定的村莊來實(shí)施項(xiàng)目工程。這種項(xiàng)目實(shí)踐的邏輯，不僅培育出穩(wěn)定的鄉(xiāng)村利益共同體，分利秩序得以形成；而且鄉(xiāng)村兩級所承接的公共資源不斷利益化，甚至灰色化。例如在計(jì)生工作中，計(jì)劃生育撫養(yǎng)費(fèi)成為肥差，婦女主任辦理一個準(zhǔn)生證就能獲利2000多元，只要婦女主任把臺賬做得漂亮，上面睜一只眼閉一只眼，農(nóng)民照樣超生，婦女主任又能獲利。
2.精英結(jié)盟
精英結(jié)盟從權(quán)力生成環(huán)節(jié)解決了權(quán)力結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定的問題，增強(qiáng)了村級寡頭治理的穩(wěn)定性。從村級政治結(jié)構(gòu)來看，村干部越是能夠獲利，就越容易在村級政治實(shí)踐中生產(chǎn)出政治上的反對派，以至于出現(xiàn)村兩委選舉中的“派系賄選”。為了防止這種情形發(fā)生，最好的辦法就是精英結(jié)盟。G村的村干部依然是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時期的干部，這些村干部都是村里的大戶，分散在各個自然村。為了確保能夠當(dāng)選，村干部之間相互拉票，動員熟人社會的政治支持力量分別給自己和自己的政治盟友投票，這樣即便政治反對派同時向村民拉票，也無法改變最終的政治結(jié)果。如此，村干部便能夠確保在換屆時連續(xù)當(dāng)選。
對小組長的利益吸納是精英結(jié)盟的重要輔助機(jī)制。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時期，村民小組長和村小組會計(jì)是村干部需要拉攏的對象。當(dāng)時，由于小組干部是村莊民主選舉和村級權(quán)力生成之間的重要接點(diǎn)，村莊選舉中的拉票均由小組干部協(xié)助完成；同時，小組長是自然村的當(dāng)家人，村集體的很多資源都在小組范圍內(nèi)完成，行政村層面的資源配置、利益攫取都離不開村小組干部。所以村干部有好處都會和小組干部共同“分享”，以確保村級寡頭治理的可持續(xù)。基于血緣力量和小組長協(xié)助上臺后的村干部，只要能夠啟動精英結(jié)盟，就能夠確保政治權(quán)力的穩(wěn)固。這樣，村級選舉才會顯得不重要，久而久之，尤其是在小組長被取消后，大家都知道不用選舉，當(dāng)選的還是那些少數(shù)人，以至于讓村小學(xué)的學(xué)生去代填選票，以應(yīng)付民主選舉制度中規(guī)定的程序要求。
3.鄉(xiāng)村關(guān)系中的政治庇護(hù)
鄉(xiāng)村關(guān)系是典型的庇護(hù)關(guān)系，組織性庇護(hù)關(guān)系和私人性庇護(hù)關(guān)系形塑出村級治理“寡頭定律”的政治庇護(hù)結(jié)構(gòu)。基層民主選舉中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最擔(dān)心的是鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定，江漢平原容易出現(xiàn)暴力選舉，浙東地區(qū)常見的是賄選，諸如此類的選舉事件一旦不可收拾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將面臨來自上級的追責(zé)。因此，每當(dāng)進(jìn)行民主選舉時，無論是為了維持穩(wěn)定還是實(shí)行程序性的民主監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部都會到場。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部通過身體在場的方式履行民主選舉監(jiān)督職責(zé)，更多的是基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的要求，并不是為了提高民主選舉中農(nóng)民的參與度。與很多中西部農(nóng)村相類似，G村近幾屆均未發(fā)生真正的選舉，可見在基層民主制度的貫徹落實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)徹底棄權(quán)了。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村級選舉上的棄權(quán)不僅與選舉秩序的穩(wěn)定有關(guān)，也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“策略主義”治理邏輯有關(guān)。G村是項(xiàng)目試點(diǎn)村和扶貧示范村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)心的是村級組織能否順利完成來自上級的各項(xiàng)行政事務(wù)尤其是在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌的項(xiàng)目扶貧示范工程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利性客觀上決定了其對村級政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的支持。在村級組織缺乏農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時期自下而上的剩余索取空間的前提下，只要村級組織能夠運(yùn)行平穩(wěn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅不會為了基層民主而刻意制造政治秩序混亂，反而會將資源下鄉(xiāng)中的灰色利益空間作為調(diào)動村干部工作積極性的治理工具。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅不關(guān)心村級寡頭政治對基層民主實(shí)踐中農(nóng)民參與的排斥，反而為了追求行政績效，會有意對這個趨于穩(wěn)定的寡頭政治權(quán)力結(jié)構(gòu)給予支持。就此而言，村級組織內(nèi)部的精英結(jié)盟和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級權(quán)力壟斷結(jié)構(gòu)的依賴，形塑出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村兩委之間的政治庇護(hù)結(jié)構(gòu)。
政治庇護(hù)結(jié)構(gòu)還表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部的保護(hù)機(jī)制。村干部總會得罪人，但因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府總是站在村干部一邊的，村民上訪告狀很難達(dá)成。鄉(xiāng)村干部為了維持自己的位置，會將自己攫取到的灰色利益輸送到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部那里。鎮(zhèn)干部當(dāng)然知道村干部有經(jīng)濟(jì)上的問題，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部手中的權(quán)力在鄉(xiāng)村灰色利益鏈條中成為為自己謀利的工具。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部不僅保證村干部的權(quán)力位置不受動搖，而且最終也維系了村級層面的灰色利益。
這種私人性庇護(hù)關(guān)系的明證是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的變動會直接影響到鄉(xiāng)村政治庇護(hù)結(jié)構(gòu)的具體形態(tài)，一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府黨委書記出現(xiàn)更換，村級組織的班子會發(fā)生明顯的人事變動。不過，與普通農(nóng)村相比，示范村的治理邏輯有所差別。在G村這類示范村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級組織形成高度依賴，組織性庇護(hù)關(guān)系主導(dǎo)了鄉(xiāng)村之間的政治庇護(hù)結(jié)構(gòu)，私人性庇護(hù)關(guān)系反而不會受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)的變換而出現(xiàn)過多影響。因此，為了維系政治庇護(hù)結(jié)構(gòu)下村級治理的穩(wěn)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會對以村支書為核心的村兩委給予大力支持，以確保既有村莊政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定和持久。
三、村級治理“寡頭定律”的形塑要件
村級寡頭治理的再生產(chǎn)使得參與到村莊政治中的總是特定的少數(shù)人，以下主要從外生性利益輸入和村級治理的社會基礎(chǔ)兩個方面來剖析村級治理“寡頭定律”的形塑要件。
1.外生性利益輸入
民主化村級治理淪為由少數(shù)人把控村莊體制性權(quán)力的寡頭治理，與鄉(xiāng)村治理所處的外部環(huán)境息息相關(guān)。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消以來，國家公共財政逐年增加對“三農(nóng)”問題解決的資源扶持力度，尤其是在項(xiàng)目制的邏輯下，財政下鄉(xiāng)演化為公共資源的全面下沉。對于鄉(xiāng)村治理中的代理人而言，國家源源不斷輸入的公共資源成為重要的外生性利益。正是體量龐大的外生性利益的輸入，客觀上實(shí)現(xiàn)了對早已處于衰敗之中的鄉(xiāng)土社會的精英動員，使得那些留守于村莊中的鄉(xiāng)土精英重新釋放出參與村莊政治的動力。
正是國家在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社會福利等方面的積極作為，使鄉(xiāng)村精英認(rèn)識到，只要能夠獲得鄉(xiāng)村治理中的體制性位置，定會有利可圖；而為了確保獲取利益的穩(wěn)定性，推動村級權(quán)力運(yùn)作的寡頭化，便勢在必行。所以，村級寡頭治理的產(chǎn)生是鄉(xiāng)土精英在資源下鄉(xiāng)時代人為推動的結(jié)果，而公共資源轉(zhuǎn)化為私人利益的整體環(huán)境構(gòu)成了鄉(xiāng)土精英追逐利益的形塑要件。
更加重要的是，外生性利益的輸入不僅能夠促成鄉(xiāng)村社會本土精英對體制性權(quán)力的相互角逐，而且能夠吸引早已離開村莊的社會精英重新回流。本文案例所展示出的還只是外生性利益輸入對本土精英的有效動員，如果這種外生性利益輸入的體量不斷增大，那么很有可能會導(dǎo)致村莊精英紛紛回村，參與村莊選舉，打破既有村級治理權(quán)力格局，形成新的寡頭治理。不過，無論由誰來獲取體制性權(quán)力，即村干部不論誰來擔(dān)任，擔(dān)任村干部的終究是那些少數(shù)人，鄉(xiāng)村社會中的普通農(nóng)戶始終被排斥在權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)之外。
2.鄉(xiāng)村弱社會的三重性
村級治理形態(tài)具有社會文化上的特殊性，鄉(xiāng)土社會的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)在相當(dāng)大程度上形塑出村級治理的基本特征。就此而言，鄉(xiāng)村弱社會在村級寡頭治理產(chǎn)生中的意義遠(yuǎn)比外生性利益輸入更加值得反思。以下，將結(jié)合G村的治理經(jīng)驗(yàn)來分析鄉(xiāng)村弱社會對村級治理形態(tài)的影響，文化權(quán)力不對稱、小農(nóng)意識形態(tài)和文化依賴成為村級治理“寡頭定律”的社會基礎(chǔ)。
（1）文化權(quán)力不對稱。現(xiàn)代文化的不足對基層治理影響深遠(yuǎn)。盡管農(nóng)民的文化知識水平已經(jīng)得到很大提高，很多青年多具備初高中文化；但在X縣，農(nóng)民的文化知識少得可憐，30歲左右的村民很多都小學(xué)未畢業(yè)，村干部是村莊中最有文化的群體。文化知識結(jié)構(gòu)的不對稱本質(zhì)上是文化權(quán)力結(jié)構(gòu)的不對稱。G村的農(nóng)民去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦事需要找村干部幫忙，村干部甚至通過夸大自己耗費(fèi)的精力向村民收取好處。文化知識的不足使得村民對國家政策的了解非常匱乏，很難利用政策/法律知識為自己辦事，更加無法依據(jù)政策來與村干部對抗。例如國家計(jì)生政策取消孕檢收費(fèi)和將超生人口落戶與社會撫養(yǎng)費(fèi)收繳脫鉤后，當(dāng)?shù)卮迕窬尤粚@些政策從未聽說，而婦女主任利用村民的無知繼續(xù)在生育檢查項(xiàng)目上收取高額費(fèi)用。
在農(nóng)村“半工半耕”的生計(jì)結(jié)構(gòu)中，一定的文化知識水平才成為農(nóng)民外出務(wù)“工”的基礎(chǔ)。正是因?yàn)槲覈幕A(chǔ)教育水平不斷提高，農(nóng)民才能夠外出務(wù)工獲取非農(nóng)收入。現(xiàn)代媒介的發(fā)達(dá)為國家傳遞政策提供了便利，很多農(nóng)民通過電視和網(wǎng)絡(luò)熟悉國家政策。但在某些具體政策上，農(nóng)民一般很難主動了解，文化知識不夠使得農(nóng)民也不知應(yīng)該在網(wǎng)絡(luò)中輸入哪些政策關(guān)鍵詞。這種文化權(quán)力上的嚴(yán)重不對稱在基礎(chǔ)教育相對較好的農(nóng)村也許不存在，但在偏遠(yuǎn)落后農(nóng)村，農(nóng)民文化知識水平依然構(gòu)成了形塑村級治理樣態(tài)的關(guān)鍵變量。
（2）小農(nóng)意識形態(tài)。小農(nóng)意識形態(tài)塑造出來的是順民心態(tài)和小私邏輯。在普通村民眼中，村干部也是個官，民不告官的邏輯使得一般情況下村民不敢得罪村干部。按照這種順民邏輯，村干部的行為很難受到來自農(nóng)村社會層面的監(jiān)督和制約。G村多年未進(jìn)行選舉，村民早已習(xí)慣。隨著國家資源大量下鄉(xiāng)，村干部在其中獲得大量利益，村民表示國家的資源與自己無關(guān)，只要村干部不從自己身上搜刮，村民壓根不會關(guān)心國家項(xiàng)目在農(nóng)村社會中的失敗。更何況，由于政治權(quán)力對相關(guān)利益信息的壟斷，村民無法有效獲知村干部的治理行為。在村級寡頭治理結(jié)構(gòu)之下的是一個龐大的小私結(jié)構(gòu)，一盤散沙狀的農(nóng)民構(gòu)成了寡頭政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的社會基礎(chǔ)，只要村級權(quán)力結(jié)構(gòu)自身不發(fā)生突然變動，小農(nóng)意識形態(tài)將為村級寡頭治理結(jié)構(gòu)持久地提供社會文化土壤。
（3）文化依賴。村民和村干部之間最微妙的關(guān)系是文化依賴。村支書是20世紀(jì)80年代的高中生，村里的紅白喜事都會請他做知客，其他村干部也時常會成為村里的知客。村民沒有文化知識，辦很多事情都需要依靠村干部。既然這種文化依賴在村級治理語境中是結(jié)構(gòu)性的，村民便絕不可能去像現(xiàn)代公民那樣在權(quán)利上較真進(jìn)而去實(shí)踐基層民主。傳統(tǒng)時期和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時期的文化依賴結(jié)構(gòu)可以形成村干部對村民的庇護(hù)結(jié)構(gòu)，兼具盈利和保護(hù)的“雙重角色”。現(xiàn)在數(shù)以億萬計(jì)的國家資源下鄉(xiāng)，村民對村級治理主體的文化依賴只會催生出新時期的“盈利經(jīng)紀(jì)”。如此，無論是農(nóng)民的利益還是國家的惠農(nóng)資源必然受到村級寡頭治理的侵蝕。即便抽離掉“文化依賴”的變量，村級治理依然會形成李祖佩所言的“新代理人”治理形態(tài)；本文重點(diǎn)分析的村級寡頭治理構(gòu)成了“新代理人”治理的子形態(tài)。
四、討論：村級寡頭政治對基層治理目標(biāo)的挑戰(zhàn)
村級治理具有提供公共服務(wù)、培育現(xiàn)代公民和推進(jìn)國家政權(quán)建設(shè)三層治理目標(biāo)。如果村級治理能力較強(qiáng)，這三項(xiàng)治理目標(biāo)均有可能借助國家資源下鄉(xiāng)并通過民主化村級治理而達(dá)成。現(xiàn)在為中央倡導(dǎo)的治理能力現(xiàn)代化，本應(yīng)圍繞以上三項(xiàng)治理目標(biāo)來提升村級治理能力，但由少數(shù)人壟斷村級權(quán)力最大限度地消解了基層治理目標(biāo)。
村級治理不屬于科層制治理范疇，具有社會文化層面上的特殊性，但其權(quán)力結(jié)構(gòu)又受制于科層制治理。本文所討論的村級寡頭政治是項(xiàng)目制背景下特定鄉(xiāng)村社會文化結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。結(jié)合以上分析，村級寡頭治理在提供公共服務(wù)的同時滋養(yǎng)出村莊利益群體；這種治理結(jié)構(gòu)進(jìn)一步固化了寡頭治理對鄉(xiāng)村社會的文化依賴，不利于現(xiàn)代公民的培育；更重要的是，寡頭治理實(shí)踐有損國家政權(quán)建設(shè)，下鄉(xiāng)的國家資源不僅沒有有效地轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村公共品，反而催生了私人謀利空間的生長。
村級治理能力的提升需要村民的積極參與，這是多中心治理的思維。現(xiàn)在鄉(xiāng)村規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設(shè)都需要依靠村民的參與，在村民參與程度較高的村級治理中，公共資源投入少，治理績效卻很明顯；反之，如果鄉(xiāng)村兩級運(yùn)動而村民不動，鄉(xiāng)村建設(shè)績效更容易成為政績工程。村莊寡頭政治無法用村級治理形態(tài)的“落后”來判定，但從村級治理能力建設(shè)的角度來看，寡頭政治無助于推進(jìn)基層治理能力的提升。資源下鄉(xiāng)時代，村級組織不斷被自上而下的公共資源滋養(yǎng)為與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府深度共謀的謀利型經(jīng)紀(jì)。村莊寡頭政治中的權(quán)力擁有者以利益分享來保持相互團(tuán)結(jié)且相對封閉的政治格局。小組長取消后，村干部亦無須通過小組長來獲取政治支持。最終，村級寡頭政治形成更為固化也更為核心化的權(quán)力結(jié)構(gòu)，村莊政治中的反對力量很難參與到體制性的權(quán)力角逐中。精英結(jié)盟之后，村級政治中的選舉已變得不再重要，村民自治制度被徹底架空。即便出現(xiàn)新的政治反對者，既有的精英聯(lián)盟通過體制吸納的方式便可消解寡頭政治結(jié)構(gòu)所面臨的政治風(fēng)險。
村級寡頭政治造成的是橫亙于國家與農(nóng)民之間的“鄉(xiāng)村利益共同體”，不僅農(nóng)民接受國家惠農(nóng)政策受限，而且造成國家對鄉(xiāng)村群眾動員能力的匱乏。治理參與感不足遠(yuǎn)比政治效能感不足更為重要，由于農(nóng)民沒有參與到鄉(xiāng)村治理中來，村民對村級治理事務(wù)無所關(guān)心，農(nóng)村公共治理愈發(fā)難以達(dá)成。村級治理實(shí)踐中的富人治村顯然并非傳統(tǒng)治理時期的“簡約治理”，其可被視之為國家治理轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)土社會變遷的后果：一方面，由國家主導(dǎo)的資源下鄉(xiāng)極大地改變了以往的基層治理格局，村級組織的資源汲取功能被公共品供給功能取代。村級組織逐步被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)所吸納，目標(biāo)管理責(zé)任制深入到鄉(xiāng)村社會管理之中，村級治理的公共行政內(nèi)容不斷加碼，村干部職業(yè)化色彩增強(qiáng)，村級組織行政化屬性不斷增加；另一方面，鄉(xiāng)村社會發(fā)生巨大變遷，利益密度低的農(nóng)村出現(xiàn)村干部的選任難題，而利益密度高的農(nóng)村普遍地出現(xiàn)選舉矛盾的激化。因此，富人治村的村級治理現(xiàn)象同時出現(xiàn)于不同類型的村莊，是特定的鄉(xiāng)村關(guān)系、村莊社會基礎(chǔ)、村莊利益密度等變量組合之后的結(jié)果。
相比于富人治村現(xiàn)象，由少數(shù)人當(dāng)政的村級治理的“寡頭定律”是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中更為根本性的普遍機(jī)制，更能表征資源下鄉(xiāng)時代鄉(xiāng)村政治實(shí)踐的本質(zhì)特征。基層治理能力的提高有助于實(shí)現(xiàn)村級治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這其中基層民主建設(shè)更具工具意義而非目的意義。本文所展示的村級治理個案顯示，基層治理目標(biāo)的達(dá)成：首先需要解決鄉(xiāng)土社會中的文化權(quán)力不對稱難題，而這屬于鄉(xiāng)村文化教育的基礎(chǔ)性難題；其次，需要對鄉(xiāng)村兩級的權(quán)力運(yùn)作實(shí)現(xiàn)較好的紀(jì)律監(jiān)察，這只能通過縣域治理的權(quán)力監(jiān)督來加以實(shí)現(xiàn)；再次，如何改變項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)中的利益侵蝕，是擺在地方治理主政者面前的重要課題；最后，村級治理需要選任與基層治理能力現(xiàn)代化需求相匹配的村干部，而這在精英流失的農(nóng)村社會中幾乎難以實(shí)現(xiàn)，而在資源密集型村莊中似乎會遭遇更大的治理秩序的挑戰(zhàn)。毫無疑問，寡頭治村相對固化，短期內(nèi)難以通過制度化的方式有效應(yīng)對。面對如此普遍化的治理困局，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后基層治理能力的現(xiàn)代化，對以縣為主的地方治理提出了深刻而直接的挑戰(zhàn)。
作者系中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院講師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2018年第2期
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