摘要：當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為社會(huì)各界高度關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)議題, 并掀起了一股推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的熱潮。然而, 我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨以下重大問(wèn)題與挑戰(zhàn):農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)威脅我國(guó)糧食安全;農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形成新的分配不公影響共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);基于當(dāng)前的基本國(guó)情, 我國(guó)并不具備大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的條件。因此, 我們必須慎重對(duì)待農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。即使對(duì)于條件具備的地區(qū), 也要審慎地加以推進(jìn)。
近些年來(lái), 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為包括理論界在內(nèi)的社會(huì)各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)議題。2008 年10 月, 中共十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作出了較為詳細(xì)的規(guī)定, 此后幾年的中央一號(hào)文件大都涉及到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題。全國(guó)各地特別是沿海地區(qū)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了積極探索, 并逐漸形成了各具特色的土地流轉(zhuǎn)模式, 比較典型的有嘉興模式、無(wú)錫模式、成都模式等。與此同時(shí), 學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也高度關(guān)注, 并從不同視角對(duì)其進(jìn)行了較為全面深入的研究。綜合來(lái)看, 學(xué)術(shù)界對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)普遍表示支持, 并就如何推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)積極建言獻(xiàn)策。然而, 筆者對(duì)此有不同的看法, 并對(duì)當(dāng)前出現(xiàn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)熱表示擔(dān)憂(yōu)。筆者認(rèn)為, 在中國(guó)當(dāng)前的背景下, 大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的時(shí)機(jī)并不成熟。
1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)概念解析
要搞清農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的含義, 首先需要界定農(nóng)村土地。《農(nóng)村土地承包法》對(duì)此進(jìn)行了規(guī)定, 即農(nóng)村土地是指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地, 以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。按照土地用途劃分, 農(nóng)村土地主要包括承包地 (農(nóng)用地) 、宅基地、公益性建設(shè)用地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和未利用地。其中, 公益性建設(shè)用地是指農(nóng)村中公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地;經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要是指農(nóng)村中用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的土地;未利用地是指農(nóng)村中還未開(kāi)發(fā)的土地。相關(guān)法律制度對(duì)公益性建設(shè)用地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和未利用地的流轉(zhuǎn)少有規(guī)定, 僅在《土地管理法》第63 條有所涉及, 該條對(duì)農(nóng)村集體所有土地的流轉(zhuǎn)用途作出嚴(yán)格限制, 即不能用于非農(nóng)建設(shè), 但是“符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè), 因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”上述三類(lèi)農(nóng)村土地之所以法律制度和政策層面都較少涉及, 學(xué)術(shù)界也并不十分關(guān)注, 是因?yàn)檫@幾類(lèi)農(nóng)村土地規(guī)模相對(duì)不大, 占農(nóng)村土地總面積比例較小, 而且并不直接涉及農(nóng)民個(gè)人利益。即便如此, 這三類(lèi)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)畢竟會(huì)影響所在村集體每個(gè)農(nóng)民的利益。因此, 在相關(guān)法律制度出臺(tái)之前, 可依據(jù)《村民委員會(huì)自治法》的規(guī)定, 由村民會(huì)議討論決定。對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn), 《土地管理法》涉及的也十分有限, 該法第62 條規(guī)定:“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后, 再申請(qǐng)宅基地的, 不予批準(zhǔn)”。從此條規(guī)定來(lái)看, 國(guó)家對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)十分慎重, 學(xué)術(shù)界一般也認(rèn)為農(nóng)民對(duì)宅基地并無(wú)獨(dú)立的處分權(quán)[1]。相比較而言, 無(wú)論是有關(guān)法律制度還是國(guó)家政策層面, 對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)都有較為詳細(xì)的規(guī)定, 全國(guó)各地的探索也大多圍繞土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行, 學(xué)術(shù)界也主要圍繞土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行研究和探討。
厘清農(nóng)村土地的基本類(lèi)型之后, 我們可以對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的含義進(jìn)行界定。《辭海》對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的解釋如下:農(nóng)村中屬于集體所有、由農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地, 按照依法自愿有償原則, 通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式轉(zhuǎn)讓其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。很顯然, 這個(gè)界定僅僅解釋了承包地的流轉(zhuǎn), 并未涵蓋所有的農(nóng)村土地。有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán) (使用權(quán)) 轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶(hù)或經(jīng)濟(jì)組織。[1]該界定范圍有所擴(kuò)大, 包含承包地和宅基地流轉(zhuǎn), 但顯然仍不全面。我們認(rèn)為, 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村中屬于集體所有的土地, 在所有權(quán)保持不變的前提下, 其土地使用權(quán)依法在不同主體之間進(jìn)行流動(dòng)和轉(zhuǎn)移。另外, 與土地流轉(zhuǎn)密切相關(guān)并同樣受到社會(huì)各界高度關(guān)注的一個(gè)概念是土地征收。所謂土地征收, 是指國(guó)家為了公共利益的需要, 依照法定權(quán)限和程序征收集體所有的土地并給予補(bǔ)償。從定義上我們可以清楚的知道, 土地征收和土地流轉(zhuǎn)區(qū)別明顯。其區(qū)別體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是主體不同。土地征收的主體是國(guó)家, 土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民和其他市場(chǎng)主體;二是行為性質(zhì)不同。土地征收是一種政府公共行為, 而土地流轉(zhuǎn)主要是一種私人行為;三是對(duì)土地權(quán)屬影響不同。土地征收的結(jié)果導(dǎo)致集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地, 而土地流轉(zhuǎn)并不改變土地的集體所有;四是動(dòng)機(jī)或目的不同。土地征收是為了公共利益的需要, 而土地流轉(zhuǎn)雖然也涉及公共利益, 但直接動(dòng)因是個(gè)人利益。由此可見(jiàn), 土地征收與土地流轉(zhuǎn)是相并列的兩個(gè)不同概念, 不少學(xué)者將土地征收視為土地流轉(zhuǎn)的一種表現(xiàn)形式顯然值得商榷。
2、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的重大問(wèn)題與挑戰(zhàn)
對(duì)于我國(guó)當(dāng)前是否應(yīng)該大力推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn), 大多數(shù)學(xué)者持肯定態(tài)度, 并且堅(jiān)定地認(rèn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是增加農(nóng)民收入、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的必由之路[2]。然而, 筆者對(duì)此持謹(jǐn)慎態(tài)度, 認(rèn)為我國(guó)當(dāng)前應(yīng)審慎對(duì)待農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。其原因主要基于以下考慮:農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可能威脅我國(guó)的糧食安全, 有可能形成新的分配不公進(jìn)而影響共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn), 不符合我國(guó)當(dāng)前的基本國(guó)情并且時(shí)機(jī)條件并不成熟。
2.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)威脅我國(guó)糧食安全
“國(guó)以民為本, 民以食為天。”對(duì)于我們這樣一個(gè)有著十幾億人口的大國(guó)來(lái)說(shuō), 糧食安全事關(guān)人民的生存與發(fā)展, 事關(guān)國(guó)家的安全與社會(huì)和諧穩(wěn)定, 具有特殊的重要意義。雖然農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)因之一就是通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng), 從而提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力, 提高糧食產(chǎn)量。然而, 無(wú)論從各地的探索實(shí)踐來(lái)看, 還是從邏輯分析來(lái)看, 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)糧食生產(chǎn)可能帶來(lái)更多的是負(fù)面影響。從全國(guó)各地的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐來(lái)看, 一些種植大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)特別是工商企業(yè)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)獲得一定規(guī)模的土地后, “非糧化”甚至“非農(nóng)化”現(xiàn)象十分普遍, 他們?yōu)榱双@得更高的收益, 往往種植蔬菜瓜果、花卉苗木等經(jīng)濟(jì)作物, 而不再繼續(xù)種植糧食作物[3]。有些利用租來(lái)的農(nóng)地發(fā)展觀光旅游, 有的干脆租用耕地辦工廠, 從根本上改變了土地的農(nóng)業(yè)用途。更讓人無(wú)法接受的是, 有些企業(yè)租用農(nóng)地后并不經(jīng)營(yíng), 玩起了“資本運(yùn)作”, 將低價(jià)租來(lái)的土地再高價(jià)出租, 從中攫取利益。當(dāng)然, 這種現(xiàn)象的產(chǎn)生有其邏輯上的必然性。因?yàn)榉N植大戶(hù)、工商企業(yè)作為市場(chǎng)主體, 租用農(nóng)地的動(dòng)機(jī)就是為了獲得更高的利潤(rùn), 倘若他們也和一般農(nóng)戶(hù)一樣種植糧食作物, 這顯然不符合他們的愿望。退一步講, 即使種植大戶(hù)、工商企業(yè)將租來(lái)的農(nóng)地種植糧食, 也未必能夠提高糧食產(chǎn)量。因?yàn)槠胀ㄞr(nóng)戶(hù)耕種土地面積較小, 并且主要以種地為生, 往往會(huì)精耕細(xì)作。為了提高糧食產(chǎn)量, 普通農(nóng)戶(hù)也同樣注重科技投入和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。因此, 有學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模小的農(nóng)戶(hù)的土地產(chǎn)出率反而高于土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模大的農(nóng)戶(hù)的土地產(chǎn)出率, 這種看法是有道理的[4]。總之, 無(wú)論是從理論分析來(lái)看, 還是從各地的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐來(lái)看, 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)糧食生產(chǎn)更多地帶來(lái)負(fù)面影響, 從而影響我國(guó)的糧食安全。
2.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)會(huì)形成新的分配不公, 從而影響共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)
黨的十八大報(bào)告指出, 共同富裕是中國(guó)特色社會(huì)主義的根本原則。共同富裕是社會(huì)主義社會(huì)同一切剝削社會(huì)的主要區(qū)別之一, 是社會(huì)主義優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。基于此, 包括農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度在內(nèi)的一切制度安排都必須有利于實(shí)現(xiàn)共同富裕而不是相反。誠(chéng)然, 推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要目的之一就是為了提高農(nóng)民收入、提升農(nóng)民整體生活水平[5]。然而, 根據(jù)學(xué)者的調(diào)研情況, 總體來(lái)看, 土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶(hù)的實(shí)際收入并未增加, 部分農(nóng)戶(hù)的生活水平甚至?xí)黠@下降[6]。之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況, 是因?yàn)檗r(nóng)戶(hù)在土地流轉(zhuǎn)之前, 一方面通過(guò)銷(xiāo)售自己生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品獲得一部分收入, 另一方面, 大部分農(nóng)戶(hù)既種植糧食作物, 又種植蔬菜, 同時(shí)還養(yǎng)殖雞、鴨、豬、牛等, 基本能滿(mǎn)足一家人食物方面的需求, 家庭生活開(kāi)支較少。而一旦土地流轉(zhuǎn)出去之后, 雖然表面上的收入有所增加, 但是需要花費(fèi)一定的資金購(gòu)買(mǎi)家庭生活所需要的食物和生活必需品, 開(kāi)支必然大大增加, 導(dǎo)致農(nóng)民經(jīng)濟(jì)壓力較之前大大增強(qiáng)。當(dāng)然, 通過(guò)土地流轉(zhuǎn)而獲得一定規(guī)模土地的種植大戶(hù)、工商企業(yè)的收入可能會(huì)增加甚至?xí)蠓鹊卦黾? 因?yàn)榉N植大戶(hù)、工商企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體租用農(nóng)民土地的目的就是為了獲得更多的收益, 為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化, 這本身無(wú)可厚非。馬克思曾指出:人民奮斗所爭(zhēng)取的一切, 都同他們的利益有關(guān)[7]。然而, 這種趨勢(shì)的必然結(jié)果是在普通農(nóng)戶(hù)和種植大戶(hù)、工商企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體之間形成新的分配不公, 導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)甚至全社會(huì)貧富差距進(jìn)一步拉大, 這顯然與共同富裕這一社會(huì)主義根本原則背道而馳。這樣, 在當(dāng)前中國(guó)的時(shí)代背景下, 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就違背了其制度設(shè)計(jì)的初衷, 就失去了其正當(dāng)性。正如羅爾斯所反復(fù)強(qiáng)調(diào)的那樣:正義是制度的首要價(jià)值, 正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。某些法律和制度, 不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理, 只要它們不正義, 就必須加以改造或廢除[8]。
2.3 從當(dāng)前的基本國(guó)情來(lái)看, 我國(guó)并不具備大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的條件
(1) 農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模有效轉(zhuǎn)移面臨巨大挑戰(zhàn)。推進(jìn)農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn), 一個(gè)前提條件就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模有效轉(zhuǎn)移。據(jù)統(tǒng)計(jì), 2012 年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)52.57%, 城鎮(zhèn)人口超過(guò)了農(nóng)村人口, 但非農(nóng)戶(hù)籍人口僅占總?cè)丝诘?5.29%, 中間17.28%的差額, 主要是外出農(nóng)民工。目前, 我國(guó)農(nóng)民工數(shù)量有1.63 億人, 這些農(nóng)民工雖在城市工作, 但大都不具有城市戶(hù)口, 不享受城市各種社會(huì)保障。在農(nóng)忙季節(jié), 他們中的一部分往往要回家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。一方面因?yàn)槌鞘袆?wù)工收入不高, 一方面因?yàn)檗r(nóng)村生活成本較低, 這些農(nóng)民工并不愿意徹底離開(kāi)農(nóng)村, 而希望既在農(nóng)村種田, 又利用農(nóng)閑時(shí)外出務(wù)工獲得一部分收入。因此, 實(shí)際上, 數(shù)以?xún)|計(jì)的農(nóng)民工并未實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的有效轉(zhuǎn)移。同時(shí), 鑒于我國(guó)近14 億人口的基本國(guó)情, 中國(guó)很難也不適宜達(dá)到西方發(fā)達(dá)國(guó)家那樣高的城市化率, 這決定了我國(guó)今后仍然有相當(dāng)規(guī)模的人口生活在農(nóng)村, 進(jìn)而制約農(nóng)村勞動(dòng)力的大規(guī)模有效轉(zhuǎn)移。
(2) 農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善。大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn), 必然造成相當(dāng)一部分農(nóng)民失去土地。他們中的一部分通過(guò)進(jìn)城從事二、三產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)再就業(yè), 另一部分由于種種原因可能面臨失業(yè)。倘若沒(méi)有完善的社會(huì)保障體系, 這些失業(yè)的農(nóng)民就會(huì)成為無(wú)地、無(wú)業(yè)、無(wú)保障的“三無(wú)”農(nóng)民。長(zhǎng)期以來(lái), 我國(guó)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障范圍十分有限, 主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是缺乏或喪失勞動(dòng)能力、生活無(wú)依無(wú)靠的人實(shí)行五保制度;二是對(duì)困難群眾的救災(zāi)、救濟(jì)、優(yōu)撫安置等[9]。改革開(kāi)放以來(lái)特別是新世紀(jì)以來(lái), 伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速持續(xù)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn), 我國(guó)農(nóng)村已建立了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療。但是, 總體而言, 我國(guó)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障體系還很不完善, 保障水平還很低。在這種情形下, 農(nóng)民當(dāng)然不愿意放棄土地, 土地仍然被農(nóng)民視為最可靠的安全保障。
(3) 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度不健全。農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的一個(gè)必然結(jié)果是農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng), 這是對(duì)我國(guó)目前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度———家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制———的重大改革。在依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的今天, 我國(guó)任何重大的改革都必須依法進(jìn)行, 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及我國(guó)農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度, 其重要性不言而喻, 理應(yīng)依法進(jìn)行。然而, 目前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度還很不完善, 主要體現(xiàn)在:一是缺少專(zhuān)門(mén)統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度。目前, 涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律制度主要有《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》和相關(guān)法規(guī)、規(guī)章等, 還包括黨的代表大會(huì)報(bào)告、中央一號(hào)文件等政策性文件, 但缺少統(tǒng)一的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》。二是現(xiàn)有的法律制度側(cè)重于對(duì)耕地 (農(nóng)用地) 流轉(zhuǎn)的規(guī)定, 較少涉及宅基地、建設(shè)用地等其他農(nóng)村土地流轉(zhuǎn), 制度設(shè)計(jì)缺乏系統(tǒng)性和整體性。法律制度的不健全導(dǎo)致各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐比較混亂, 有些地方甚至違背平等、自愿、有償原則進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。比如, 有的基層政府在政績(jī)考核的沖動(dòng)和壓力下, 采用軟硬兼施的辦法, 通過(guò)利益誘導(dǎo)村干部, 勸說(shuō)農(nóng)戶(hù)自愿將自己手中的土地流轉(zhuǎn)出來(lái)。有的基層政府發(fā)動(dòng)所在村的公務(wù)員、教師等“公職人員”, 利用停職相威脅, 迫使自己或者親戚流轉(zhuǎn)手中的土地。而對(duì)于不愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶(hù), 有些地方政府直接出動(dòng)當(dāng)?shù)嘏沙鏊? 甚至縱容社會(huì)黑惡勢(shì)力相威脅, 以權(quán)力或暴力迫使農(nóng)民流轉(zhuǎn)手中的土地[6]。顯然, 在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度還很不健全的情形下, 大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn), 一方面會(huì)引起農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的混亂, 同時(shí)在實(shí)踐中還可能會(huì)侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。
(4) 我國(guó)農(nóng)民維權(quán)意識(shí)淡薄、維權(quán)能力不足。增進(jìn)農(nóng)民利益是農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革的主要目標(biāo)之一。因此, 推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也必須有利于實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo), 而不是相反。然而, 正如上文所指出的, 在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中, 農(nóng)民利益常常會(huì)受到侵害, 其中一個(gè)重要原因是我國(guó)農(nóng)民維權(quán)意識(shí)淡薄、維權(quán)能力不足。改革開(kāi)放以來(lái), 我國(guó)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)獲得了長(zhǎng)足進(jìn)步, 但總體而言, 我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)特別是中西部農(nóng)村地區(qū)還十分落后, 農(nóng)民知識(shí)文化水平不高, 法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)淡薄。不僅如此, 農(nóng)民的組織化程度很低, 農(nóng)民群體雖然數(shù)量龐大, 但基本上處于“原子化”狀態(tài)。作為農(nóng)民主要組織形式的村民自治制度還很不完善, 包括村民委員會(huì)在內(nèi)的農(nóng)村基層組織也難以擔(dān)當(dāng)維護(hù)農(nóng)民利益的重任, 這導(dǎo)致農(nóng)民在同其他主體博弈過(guò)程中處于弱勢(shì)地位, 農(nóng)民的“話(huà)語(yǔ)權(quán)”常常被忽視。在這種情形下, 大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn), 由于農(nóng)民自身維權(quán)意識(shí)淡薄、維權(quán)能力不足, 其合法權(quán)益就很容易受到侵害。
3、審慎推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)
如上文所述, 鑒于我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨諸多重大問(wèn)題與挑戰(zhàn), 目前不宜大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。但這并不意味著筆者對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)持完全否定態(tài)度。事實(shí)上, 由于我國(guó)是一個(gè)有著近14 億人口的大國(guó), 各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很不平衡, 各地農(nóng)村土地資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民科學(xué)文化水平存在很大差異。因此, 各地應(yīng)因地制宜, 在條件具備的地區(qū)逐步探索推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn), 讓土地流轉(zhuǎn)真正發(fā)揮強(qiáng)農(nóng)富民的作用。具體而言, 適宜先行推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的地區(qū)應(yīng)具備以下特點(diǎn):經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達(dá);土地資源豐富、人均耕地面積較大;離城市距離較近特別是大中城市的郊區(qū);農(nóng)民科學(xué)文化水平綜合素質(zhì)較高。具備以上條件中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)的農(nóng)村地區(qū)在遵循平等、自愿、有償原則下可以先行探索推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。同時(shí), 要積極完善以下幾個(gè)方面的條件:
3.1 加強(qiáng)農(nóng)民宣傳教育, 增強(qiáng)農(nóng)民維權(quán)意識(shí)與維權(quán)能力
推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn), 首要目標(biāo)是確保增進(jìn)廣大農(nóng)民群眾的利益。維護(hù)農(nóng)民群眾的利益最根本的還是要依靠農(nóng)民自己, 因?yàn)槊總€(gè)人都是自身利益的最可靠的維護(hù)者。當(dāng)前, 農(nóng)民要維護(hù)好自身權(quán)益, 一方面需要提升自身素質(zhì), 以增強(qiáng)維權(quán)意識(shí)和維權(quán)能力。提升農(nóng)民素質(zhì)的主要途徑是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民宣傳教育, 正如美國(guó)學(xué)者科恩指出:就我所知, 社會(huì)的最后決定權(quán)只有交給人民自己來(lái)掌握, 此外, 別無(wú)更安全的寄托, 如果我們認(rèn)為人民見(jiàn)識(shí)不足, 判斷不周, 不能執(zhí)行他們的權(quán)力, 補(bǔ)救的辦法不是把權(quán)利從他們手中取走, 而是通過(guò)教育, 讓他們善于判斷[10]。具體而言, 要從兩個(gè)層面進(jìn)一步提高農(nóng)民綜合素質(zhì)。一要繼續(xù)鞏固農(nóng)村九年義務(wù)教育的成果, 并逐漸普及高中教育和中等職業(yè)教育, 提高農(nóng)村青年的學(xué)歷和科學(xué)文化水平。二要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行在職培訓(xùn)。對(duì)農(nóng)民進(jìn)行在職培訓(xùn), 主要學(xué)習(xí)三方面的內(nèi)容:一是基本科學(xué)文化知識(shí);二是滿(mǎn)足農(nóng)民生產(chǎn)生活需要的科技知識(shí)和現(xiàn)代管理知識(shí);三是提高農(nóng)民的思想道德素質(zhì)和法律、政策素養(yǎng)。另一方面要增強(qiáng)農(nóng)民的組織化程度, 以增強(qiáng)農(nóng)民的話(huà)語(yǔ)權(quán)。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中, 同其他經(jīng)營(yíng)主體相比 (如種植大戶(hù)、涉農(nóng)企業(yè)等) , 農(nóng)民往往處于弱勢(shì)地位。只有提升農(nóng)民組織化程度, 才能增強(qiáng)農(nóng)民博弈能力。當(dāng)前, 提升農(nóng)民組織化程度, 主要途徑是完善村民自治制度, 將高度分散化的農(nóng)民組織成休戚與共的命運(yùn)共同體。
3.2 健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度
大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn), 事關(guān)我國(guó)農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革, 事關(guān)人民群眾特別是廣大農(nóng)民的切身利益, 必須做到制度先行, 而不能“摸著石頭過(guò)河”。目前, 有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定散見(jiàn)于《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》和一些行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章及政策性文件, 需要整合成統(tǒng)一的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》, 對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)問(wèn)題作出詳細(xì)規(guī)定。在制定統(tǒng)一的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》時(shí), 必須綜合考慮耕地 (農(nóng)用地) 流轉(zhuǎn)、宅基地流轉(zhuǎn)、建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及其他農(nóng)村土地流轉(zhuǎn), 特別需要綜合考慮耕地 (農(nóng)用地) 流轉(zhuǎn)與宅基地流轉(zhuǎn), 因?yàn)檎缬袑W(xué)者指出, 在生產(chǎn)領(lǐng)域的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn), 如果長(zhǎng)期得不到生活領(lǐng)域里宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的支撐, 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)就不可能真正走向成熟[1]。此外, 統(tǒng)一的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》主要包括以下內(nèi)容:1土地流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循的原則, 主要是平等、自愿、有償、合法原則。2土地流轉(zhuǎn)的方式, 可以采取不完全列舉的方式加以規(guī)定, 主要包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等方式。3土地流轉(zhuǎn)的程序, 包括流轉(zhuǎn)的主體, 流轉(zhuǎn)的登記、備案程序, 流轉(zhuǎn)的形式要件 (如簽訂書(shū)面合同) 等。4土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和用途限制。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況, 可以對(duì)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模進(jìn)行適當(dāng)限制。另外, 對(duì)于農(nóng)用地, 流轉(zhuǎn)后不得改變土地的用途。5其他政策性規(guī)定。比如國(guó)家發(fā)放的各種惠農(nóng)政策性補(bǔ)貼應(yīng)歸原承包戶(hù);土地流轉(zhuǎn)后被征收的, 國(guó)家對(duì)土地的補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)歸原承包戶(hù)。
3.3 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)配套制度
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程, 除了健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度之外, 還要完善與其密切相關(guān)的配套制度。
(1) 建立健全流出土地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)制度。對(duì)于流出土地農(nóng)民而言, 他們需要從事新的工作, 大部分將從事二、三產(chǎn)業(yè), 這就需要新的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技術(shù)技能。因此, 各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際和產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀, 免費(fèi)為農(nóng)民培訓(xùn), 讓他們經(jīng)過(guò)培訓(xùn)后能夠順利走上新的工作崗位。
(2) 完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。我國(guó)農(nóng)村土地除了具有生產(chǎn)功能之外, 更重要的是具有社會(huì)保障功能, 主要包括最低生活保障、養(yǎng)老保障、失業(yè)保障、醫(yī)療保障[11]。當(dāng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)時(shí), 應(yīng)當(dāng)為其建立相應(yīng)的社會(huì)保障:1失業(yè)保險(xiǎn)。當(dāng)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地之后, 在沒(méi)有找到新的工作之前, 將處于失業(yè)狀態(tài), 應(yīng)當(dāng)為其建立失業(yè)保險(xiǎn)。2醫(yī)療保險(xiǎn)。要進(jìn)一步提升醫(yī)療保險(xiǎn)水平。3養(yǎng)老保險(xiǎn)。土地具有養(yǎng)老功能, 在土地流轉(zhuǎn)之后, 應(yīng)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)水平。4最低生活保障。當(dāng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)之后, 可能會(huì)因?yàn)楦鞣N原因?qū)е律钬毨? 甚至不能滿(mǎn)足溫飽的需要。因此, 應(yīng)當(dāng)建立最低生活保障制度。
(3) 加強(qiáng)政府監(jiān)管。政府特別是地方政府應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮重要作用。地方政府特別是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府要對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理。監(jiān)督的內(nèi)容主要包括:1是否遵循農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本原則;2是否存在侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象;3是否改變土地的用途;4流轉(zhuǎn)合同是否規(guī)范;等等。
(4) 健全土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處、權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中, 難免會(huì)發(fā)生糾紛, 特別是農(nóng)民合法權(quán)益有可能受到侵害, 這就需要進(jìn)一步完善糾紛調(diào)處、權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。要建立健全調(diào)解、仲裁、訴訟等多途徑權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。當(dāng)土地流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生后, 或者農(nóng)民認(rèn)為自己的權(quán)益受到侵害, 如果無(wú)法通過(guò)協(xié)商加以解決時(shí), 可以由社會(huì)自治組織或基層政府設(shè)立的調(diào)解機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解, 當(dāng)調(diào)解仍然無(wú)法解決時(shí), 可以起訴到法院, 由人民法院進(jìn)行裁決。當(dāng)然, 糾紛雙方也可以不經(jīng)過(guò)調(diào)解, 直接訴諸人民法院加以解決。
當(dāng)前, 包括理論界和實(shí)務(wù)界在內(nèi)的社會(huì)各界掀起了一股農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的熱潮。然而, 基于本文所分析的我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所面臨的重大問(wèn)題與挑戰(zhàn), 我們應(yīng)該對(duì)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)持十分慎重的態(tài)度, 而不能急于冒進(jìn), 以免對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和廣大農(nóng)民群眾的根本利益造成負(fù)面影響。即使對(duì)于條件具備的地區(qū), 也要審慎地加以推進(jìn)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究2014年01期
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