摘要：“三農(nóng)”問題一直是國家關(guān)注的焦點(diǎn), 黨的十九大報(bào)告明確指出, 深化農(nóng)村土地制度改革。完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制是深化農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容, 而土地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制形成的前提是產(chǎn)權(quán)明晰, 因此土地確權(quán)是農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵。目前, 中國農(nóng)村地區(qū)主要有流轉(zhuǎn)雙方自主協(xié)議定價(jià)、土地需求者競拍定價(jià)、土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)估價(jià)、政府指導(dǎo)參考定價(jià)4種模式。中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以完善:首先進(jìn)一步完善土地確權(quán)工作, 然后建立統(tǒng)一的土地供求信息平臺(tái), 最后實(shí)行政府指導(dǎo)、市場定價(jià)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制。
一、引言
“三農(nóng)”問題一直是國家關(guān)注的焦點(diǎn)。2018年中央一號(hào)文件明確提出, 培育發(fā)展家庭農(nóng)場、合作社、龍頭企業(yè)、社會(huì)化服務(wù)組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體, 發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。李克強(qiáng)總理在2018年政府工作報(bào)告中提到實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)。形成合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格是落實(shí)上述政策的前提和必然要求, 因此, 土地流轉(zhuǎn)定價(jià)成為土地制度改革的重中之重。世界銀行的研究表明, 當(dāng)人均GDP大于1000美元時(shí), 農(nóng)村土地使用權(quán)有了較大規(guī)模流轉(zhuǎn)的根本動(dòng)力, 2016年中國人均GDP為53935元人民幣 (折合美元為8568美元) , 遠(yuǎn)超世界銀行的標(biāo)準(zhǔn), 同時(shí)相關(guān)研究指出, 在滿足宏觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ) (人均GDP大于1000美元) 的總體約束下, 土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的健康推行還必須具備5個(gè)主要條件:農(nóng)村人口中的恩格爾系數(shù)在45%以下;農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在社會(huì)總產(chǎn)值中的比例小于10%;農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的非農(nóng)活動(dòng)收入在75%以上;農(nóng)村勞動(dòng)力人口中從事非農(nóng)勞動(dòng)的數(shù)量大于50%;農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟(jì)作物種植面積占總種植面積的30%以上。總體來看, 中國已經(jīng)滿足上述所有條件, 因此, 中國應(yīng)該并且能夠健康推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。
在現(xiàn)行制度下, 中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)被分解為3個(gè)方面的權(quán)利——經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)、所有權(quán)。土地流轉(zhuǎn)實(shí)際上是土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn), 是使農(nóng)戶所承包土地的經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)、所有權(quán)三權(quán)分置, 在確保農(nóng)民土地承包權(quán)不變的前提下, 將農(nóng)戶擁有的承包土地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織。目前, 中國的土地流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)包和出租兩種形式為主。許多學(xué)者研究表明, 通過合理的土地流轉(zhuǎn)使土地集中化, 有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營, 提高農(nóng)業(yè)效益, 同時(shí)有利于轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力, 拓寬農(nóng)民收入渠道, 提高農(nóng)民收入。土地流轉(zhuǎn)有利于充分利用土地, 有利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與農(nóng)民增收 (蔣文華等, 2001) , 可以降低零碎分割帶來的效率損失 ([3]) , 能夠提高農(nóng)戶的全要素生產(chǎn)率, 促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從小規(guī)模農(nóng)戶的勞動(dòng)密集型生產(chǎn)向大規(guī)模農(nóng)戶的土地和資本密集型生產(chǎn)轉(zhuǎn)變 ([4];[5]) , 還能提高投資交易收益, 產(chǎn)生交易收益效應(yīng)和邊際產(chǎn)出拉平效應(yīng) ([6]) 。[7]運(yùn)用DID模型對內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市的農(nóng)戶數(shù)據(jù)實(shí)證分析與[8]結(jié)合2000年和2012年的農(nóng)戶家庭微觀調(diào)研數(shù)據(jù)使用平均處理效應(yīng)和受處理的平均處理效應(yīng)方法分析, 都發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)能顯著提高農(nóng)戶家庭的收入水平。還有研究發(fā)現(xiàn), 農(nóng)村土地調(diào)整越頻繁, 農(nóng)民使用有機(jī)肥的密度越低 ([9]) , 而有效克服農(nóng)地頻繁調(diào)整的治本之策在于開辟農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場 ([10]) 。土地流轉(zhuǎn)能夠促進(jìn)區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化經(jīng)營 ([11]) , 有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營工作的推進(jìn)。
然而, 中國農(nóng)村土地一直沒有形成一個(gè)合理的流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制, 很多農(nóng)村地區(qū)還將畝產(chǎn)量作為評(píng)定價(jià)格的唯一指標(biāo), 使得土地流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低, 難以科學(xué)反映耕地價(jià)值。還有一些農(nóng)民進(jìn)城后土地直接拋荒或者贈(zèng)給親戚、朋友種植, 使得目前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格的主觀隨意性較大, 大量土地并沒有實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營。因此, 本文重點(diǎn)討論如何完善中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制。
二、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格確定的前提條件
產(chǎn)權(quán)清晰是任何一種資產(chǎn)或者商品形成有效價(jià)格的前提。2011年, 國家相關(guān)部門印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》, 意味著從政策層面開始加快農(nóng)村土地確權(quán)工作的開展。2013年中央一號(hào)文件提出, 全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。2014年, 中國開始農(nóng)村土地確權(quán)試點(diǎn)。自2014年部署開展整省試點(diǎn)以來, 全國的土地確權(quán)工作取得突破性進(jìn)展, 預(yù)計(jì)在2018年年底全國土地確權(quán)工作將基本完成。中國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是指附著在農(nóng)村土地上各種權(quán)利的總和, 包括所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)等。所謂確權(quán), 就是上述權(quán)利的確認(rèn)與確定。根據(jù)中國土地制度, 農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬村集體, 農(nóng)民具有承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題也就是以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為核心的土地產(chǎn)權(quán)問題。土地產(chǎn)權(quán)的可交易性能夠體現(xiàn)其作為生產(chǎn)要素功能所帶來的收益增加;土地產(chǎn)權(quán)的細(xì)分性能夠促進(jìn)土地權(quán)利交換價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)能夠體現(xiàn)出土地產(chǎn)權(quán) (這里指經(jīng)營權(quán)) 的權(quán)益, 而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的完整性也直接關(guān)系到農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是否能夠合理流轉(zhuǎn)。因此, 需要從法律層面厘清土地承包經(jīng)營權(quán)的所屬問題, 繼而才能確定土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格。土地交易權(quán)不完整前提下農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)容易造成土壤肥力的衰退。土地承包經(jīng)營權(quán)清晰有利于提高土地流轉(zhuǎn)效率。
中國農(nóng)村土地承包制度的發(fā)展歷程可劃分為3個(gè)階段:第一階段是農(nóng)村土地承包關(guān)系的確立。1979年, 中國開始實(shí)施以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革。1984年, 中國基本完成農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革, 標(biāo)志著農(nóng)村土地承包關(guān)系的正式確立。第二階段是土地承包期限從15年延長到30年。1984年1月, 國家發(fā)布《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》, 明確提出土地承包期一般應(yīng)在15年以上。臨近第一輪土地承包期末, 1993年11月, 《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中提出, 為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系, 鼓勵(lì)農(nóng)民增加投入, 提高土地生產(chǎn)率, 在原定的耕地承包期到期之后, 再延長30年不變。第三階段是土地承包關(guān)系從長期穩(wěn)定變?yōu)殚L久不變。2002年, 《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》規(guī)定, 國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定, 同年修訂的《農(nóng)業(yè)法》再次重申依法保障農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的提法最早見于黨的十七屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》, 它指出, 賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán), 現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變;隨后, 黨的十八屆三中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》, 再次提出穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變。2018年年底, 全國農(nóng)村土地確權(quán)工作結(jié)束后, 農(nóng)村居民將獲得相關(guān)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證、農(nóng)村宅基地使用權(quán)證、產(chǎn)權(quán)證, 這樣在產(chǎn)權(quán)認(rèn)定和歸屬時(shí)間方面, 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)得以進(jìn)一步清晰, 從而為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的深化提供制度保證。然而, 由于尚未形成統(tǒng)一完善的土地流轉(zhuǎn)市場, 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的定價(jià)方式多種多樣, 缺乏科學(xué)合理的參考標(biāo)準(zhǔn), 從而制約中國土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大和效率的提升。
三、中國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)定價(jià)方式比較
目前, 中國農(nóng)村地區(qū)主要有流轉(zhuǎn)雙方自主協(xié)議定價(jià)、土地需求者競拍定價(jià)、土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)估價(jià)、政府指導(dǎo)參考定價(jià)4種模式。
1. 流轉(zhuǎn)雙方自主協(xié)議定價(jià)
流轉(zhuǎn)雙方自主協(xié)議定價(jià)指土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的成交價(jià)格由土地流轉(zhuǎn)雙方自行商定形成。具體來說, 就是流出方的農(nóng)戶根據(jù)自己對所流轉(zhuǎn)土地具體情況的認(rèn)知及以周圍土地流轉(zhuǎn)價(jià)格為參照給出流出土地報(bào)價(jià), 尋找對此價(jià)格有意愿的流入方, 雙方再進(jìn)行協(xié)商, 直至達(dá)成一致的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格并簽訂合同。這種形式是中國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式, 大部分農(nóng)村地區(qū)都是以這種模式完成土地流轉(zhuǎn)的。該方式具有以下幾個(gè)特點(diǎn):第一, 流轉(zhuǎn)雙方隨意性較強(qiáng), 沒有明確的契約關(guān)系。以[19]對云南省大理市大理鎮(zhèn)的調(diào)研為例, 截至2015年, 農(nóng)戶間自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)面積占農(nóng)民耕地流轉(zhuǎn)總面積的41%, 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總體以農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)為主態(tài)勢, 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格也以農(nóng)戶自主協(xié)商定價(jià)為主。許多流轉(zhuǎn)沒有建立穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系, 雙方只有自主協(xié)議的口頭約定, 沒有簽訂協(xié)議。第二, 土地流轉(zhuǎn)的配置效率較低, 土地并沒有流轉(zhuǎn)至最具生產(chǎn)效率的主體。根據(jù)[21]對中國8個(gè)省4727戶農(nóng)戶的調(diào)查發(fā)現(xiàn), 耕地轉(zhuǎn)給本村親戚和本村其他村民的戶數(shù)占比和面積占比分別達(dá)52.18%和57.3%, 其中轉(zhuǎn)給本村親戚的面積占比為21.41%, 轉(zhuǎn)給本村其他村民的面積占比為35.89%, 流轉(zhuǎn)土地的平均價(jià)格為400.33元/畝, 有9.89%的農(nóng)戶認(rèn)為他們不轉(zhuǎn)出土地的重要原因是價(jià)格較低。由此可見, 中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多局限在村內(nèi)農(nóng)戶與農(nóng)戶之間, 價(jià)格以自主協(xié)議定價(jià)為主。
自主定價(jià)有可能造成土地流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低, 其原因在于, 由于中國農(nóng)村存在小農(nóng)民與大市場的基本矛盾, 導(dǎo)致農(nóng)民擁有耕地的收益偏低, 也就意味著農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地的機(jī)會(huì)成本較低。另外, 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息不完全、不充分, 農(nóng)戶持有土地找不到買方或意向流入方找不到流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶的情況比較普遍, 從而導(dǎo)致相鄰農(nóng)戶之間自發(fā)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。如果流入方為一般用戶, 其同樣面臨小農(nóng)民與大市場的基本矛盾, 不存在提高價(jià)格的空間;如果流入方為農(nóng)業(yè)大戶或當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)企業(yè), 則流入方具有買方壟斷的優(yōu)勢。
2. 土地需求者競拍定價(jià)
土地需求者競拍定價(jià)指農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所與土地流出方進(jìn)行洽談, 對流出方進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)政策的指導(dǎo), 流出方準(zhǔn)備相關(guān)材料, 申請掛牌, 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行受理決定, 經(jīng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所公開征集產(chǎn)生兩個(gè)及兩個(gè)以上意向流入方, 采取電子競價(jià)、一次性密封報(bào)價(jià)、綜合評(píng)審等公開競買方式, 流出方向農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所遞交確認(rèn)函, 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所組織流出方和流入方協(xié)商達(dá)成一致, 簽訂土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。
早在2014年4月, 遼寧省海城市就率先成立了東北首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場, 通過平臺(tái)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)拍賣。以海城市感王鎮(zhèn)于官村為例, 首先村民通過內(nèi)部溝通商議出一致同意的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格, 然后提交到海城市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心進(jìn)行掛牌拍賣。為了提高土地拍賣的成功率與拍賣價(jià)格, 村集體用多余的肥沃土地與不參加流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行交換, 收集了2480畝耕地到海城市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心登記, 進(jìn)行掛牌交易。經(jīng)過地塊公示、資格審核、確定底價(jià)等程序, 2014年4月, 海城市開展第一次農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易會(huì), 于官村的2480畝耕地最終以198.4萬元的價(jià)格成交, 每畝土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格從700元的底價(jià)提高到800元, 而當(dāng)時(shí)海城市自主定價(jià)區(qū)間大致在600—800元。據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民介紹, 競拍后產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格高于農(nóng)戶私下流轉(zhuǎn)的價(jià)格, 比自主協(xié)議定價(jià)更有保障。然而, 土地競拍需要耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力, 有時(shí)難免會(huì)產(chǎn)生流拍, 也會(huì)產(chǎn)生土地需求方聯(lián)合惡意壓低價(jià)格等問題, 這就需要保證競拍過程公平、公正, 土地供給方與需求方必須保持契約精神。因此, 土地流轉(zhuǎn)競拍定價(jià)適合面積龐大的土地流轉(zhuǎn)交易, 范圍比較局限。
3. 土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)估價(jià)
2016年6月, 原農(nóng)業(yè)部發(fā)布《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運(yùn)行規(guī)范 (試行) 》, 其第十一條指出土地經(jīng)營權(quán)流出方或流入方可以委托具有資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易價(jià)格進(jìn)行評(píng)估。土地流轉(zhuǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)農(nóng)地所在地人口數(shù)量、農(nóng)地面積、氣候、水文、土壤等條件及行政區(qū)劃內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)、居民收入、社會(huì)投資狀況、區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和稅收政策等條件, 選擇合適的評(píng)估方法, 進(jìn)行科學(xué)測算。
以最早創(chuàng)立的土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)——土流網(wǎng)為例。土流網(wǎng)建立“互聯(lián)網(wǎng)+土地流轉(zhuǎn)”機(jī)制, 將在線土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)作為信息傳遞平臺(tái), 發(fā)布土地供求信息, 同時(shí)在各地級(jí)市以加盟的形式設(shè)立線下實(shí)體交易服務(wù)中心, 提供土地信息核實(shí)、土地價(jià)格評(píng)估、法律咨詢等服務(wù)并采取O2O模式 (“線上土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)+線下實(shí)體交易服務(wù)中心”模式) 。線上運(yùn)行協(xié)作平臺(tái)包括土流網(wǎng)站、土流通、土流學(xué)院、土流金4大部分。土流網(wǎng)站設(shè)有土地市場、流轉(zhuǎn)中心、土地金融、土地?cái)?shù)據(jù)和土地資訊。其中, 土地市場主要負(fù)責(zé)發(fā)布土地的供求信息供用戶選擇;流轉(zhuǎn)中心負(fù)責(zé)為用戶提供預(yù)約線下土地勘察服務(wù);土地金融屬于在線土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)與相關(guān)銀行或保險(xiǎn)公司合作項(xiàng)目, 主要負(fù)責(zé)為用戶提供土地貸款和土地保險(xiǎn);土地?cái)?shù)據(jù)和土地資訊分別負(fù)責(zé)收集并發(fā)布全國土地行情相關(guān)數(shù)據(jù)以及全國最新土地政策和農(nóng)業(yè)政策。但是, 這種定價(jià)方式也存在一些問題。第一, 大多數(shù)的中介組織都是行政主導(dǎo)的中介服務(wù)平臺(tái)。不少中介組織并沒有遵循市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律進(jìn)行定價(jià), 更多的是通過政府控制或政府介入來影響土地流轉(zhuǎn)定價(jià)。在實(shí)際操作中, 行政因素介入過多, 影響中介組織正常功能的發(fā)揮。第二, 專門針對土地流轉(zhuǎn)中介的法律法規(guī)尚不健全, 土地流轉(zhuǎn)過程中可能存在尋租行為。第三, 中國土地流轉(zhuǎn)市場仍處于起步階段, 市場機(jī)制不完善, 評(píng)估方法不規(guī)范, 專業(yè)的評(píng)估人員數(shù)量不足。
4. 政府指導(dǎo)參考定價(jià)
土地流轉(zhuǎn)政府指導(dǎo)價(jià)即每畝土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)常年農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量×農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格-生產(chǎn)成本 (包括人工成本) =每畝土地流轉(zhuǎn)收益底價(jià)。同時(shí)根據(jù)資源配置水平 (地形特點(diǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施配套、區(qū)位優(yōu)勢等) , 確定相應(yīng)的流轉(zhuǎn)浮動(dòng)收益, 土地租期在3年以上的, 還要根據(jù)物價(jià)浮動(dòng)水平, 確定土地流轉(zhuǎn)收益遞增幅度和租金逐年浮動(dòng)比例。政府指導(dǎo)價(jià)能促進(jìn)土地在公開市場規(guī)范、有序流轉(zhuǎn), 優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置, 提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平, 確保農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收、農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
以成都市青白江區(qū)制定政府指導(dǎo)參考價(jià)的過程為例 (見圖1) 。由青白江區(qū)農(nóng)業(yè)和林業(yè)局招標(biāo)選擇有資質(zhì)的土地評(píng)估公司成立項(xiàng)目組, 首先根據(jù)項(xiàng)目組測算的所有定級(jí)單元的分值狀況, 結(jié)合各村的實(shí)際行政邊界進(jìn)行土地定級(jí), 然后根據(jù)各級(jí)別內(nèi)的有效樣點(diǎn)地價(jià), 采用算術(shù)平均數(shù)模型確定各等級(jí)承包經(jīng)營權(quán)的基準(zhǔn)價(jià)格。
定價(jià)體系主要由3個(gè)部分組成。第一, 土地定級(jí)。項(xiàng)目組在現(xiàn)有耕地分等的基礎(chǔ)上, 將分等單元進(jìn)一步細(xì)化為定級(jí)單元, 參考國家標(biāo)準(zhǔn)中的《農(nóng)用地定級(jí)規(guī)程》和《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》, 采用修正法確定土地級(jí)別。項(xiàng)目組以青白江區(qū)耕地質(zhì)量等別年度更新及監(jiān)測評(píng)價(jià)成果中的自然質(zhì)量等指數(shù)作為農(nóng)村土地定級(jí)的基礎(chǔ), 以中心城鎮(zhèn)影響度、交通便利度為修正條件, 結(jié)合各區(qū)域交易樣點(diǎn)數(shù)據(jù), 綜合確定土地均質(zhì)地域劃分。第二, 確定農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格。根據(jù)土地定級(jí)劃分的均質(zhì)區(qū)域作為基準(zhǔn)地價(jià)的評(píng)估單元, 收集青白江區(qū)的耕地流轉(zhuǎn)資料, 采用市場比較法、收益法修正已確定的樣點(diǎn)地價(jià), 并對樣點(diǎn)地價(jià)進(jìn)行修正、檢驗(yàn)、剔除, 最終確定出合格樣點(diǎn)來測算基準(zhǔn)地價(jià)。利用各個(gè)級(jí)別的合格樣點(diǎn)地價(jià)代入算術(shù)平均數(shù)模型來評(píng)估各級(jí)別的基準(zhǔn)地價(jià), 確定各級(jí)別的承包經(jīng)營權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格。第三, 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格的檢驗(yàn)分析與對比。首先, 項(xiàng)目組采用收益倍數(shù)法 (年產(chǎn)值倍數(shù)法) 予以檢驗(yàn)分析。為保障農(nóng)民的基本權(quán)益, 測算得出的基準(zhǔn)價(jià)格應(yīng)符合《中華人民共和國土地管理法》 (2004年) 規(guī)定的征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍的標(biāo)準(zhǔn)。從青白江區(qū)公布的土地經(jīng)營權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格來看, 其農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格與年平均畝產(chǎn)值的比值在18.67—22.86倍, 高于此規(guī)定, 不僅保護(hù)了農(nóng)民的權(quán)益, 也符合土地流轉(zhuǎn)市場價(jià)格變化的趨勢, 因此, 青白江區(qū)評(píng)估的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格成果 (見圖2) 是比較合理的, 此價(jià)格每兩年調(diào)整一次。其次, 與鄰近行政區(qū)的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格對比。項(xiàng)目組將其測算的基準(zhǔn)價(jià)格與溫江區(qū)、新都區(qū)測算的基準(zhǔn)價(jià)格進(jìn)行對比, 分別從1年期、30年期、無限年期3個(gè)角度, 進(jìn)行各個(gè)土地級(jí)別的基準(zhǔn)價(jià)格對比, 發(fā)現(xiàn)3個(gè)區(qū)之間的價(jià)格并無太大差距。總體而言, 成都市青白江區(qū)的基準(zhǔn)價(jià)格成果與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際交易價(jià)格比較接近, 基本反映了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)客觀、合理的價(jià)格水平。
然而, 在還未全面進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)制度改革的地區(qū), 政府指導(dǎo)定價(jià)的方式可能會(huì)損害農(nóng)戶利益。如在某些地區(qū), 農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)利主體是農(nóng)民集體所有, 但實(shí)際上掌握在少數(shù)村干部手中。基層村民自治組織并沒有代表農(nóng)民集體的利益行使土地所有權(quán)職能進(jìn)而進(jìn)行合理的土地流轉(zhuǎn), 而是按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不合理規(guī)定進(jìn)行土地流轉(zhuǎn), 如某些基層政府或村干部濫用職權(quán)強(qiáng)行挪用或占有集體土地, 甚至逼迫農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn), 忽視農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的交易主體地位, 再加上農(nóng)民土地三權(quán)分置意識(shí)淡薄, 致使基層政府或村干部為了尋租或迎合上級(jí)政府的不合理規(guī)定而將農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)收回, 使得土地定價(jià)受到政府的極大干擾, 無法實(shí)現(xiàn)市場機(jī)制決定土地定價(jià), 極大地?fù)p害了農(nóng)民的利益。
綜上所述, 中國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場具有顯著的區(qū)域差異性, 各個(gè)地區(qū)土地定價(jià)方式與價(jià)格水平存在較大差異。從土地流轉(zhuǎn)的成交價(jià)格來看, 中西部地區(qū)不收取報(bào)酬或采用糧食補(bǔ)償?shù)谋壤黠@高于東部地區(qū), 而東部地區(qū)更傾向于使用現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)姆绞? 這反映出市場發(fā)育的不完善性和矛盾。從土流網(wǎng)公布的價(jià)格信息來看 (見圖3) , 地區(qū)之間的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格差異很大。一般來說, 影響土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的因素主要有農(nóng)作物價(jià)格、流轉(zhuǎn)面積、年收益、流轉(zhuǎn)期限、土地位置以及土地質(zhì)量等, 此外, 土地流轉(zhuǎn)方式也是造成地區(qū)價(jià)格不同的影響因素之一。目前, 大部分地區(qū)仍以農(nóng)戶自主協(xié)商定價(jià)為主, 這種價(jià)格是由市場決定的, 但由于分散經(jīng)營的農(nóng)戶沒有很強(qiáng)的認(rèn)知水平和談判能力, 他們通過流轉(zhuǎn)得到的土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)格大多偏低, 存在市場失靈的現(xiàn)象, 同時(shí)由于中國特有的土地產(chǎn)權(quán)制度, 農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不完整, 導(dǎo)致其成為市場中的弱勢群體。因此, 政府需要在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不足時(shí)承擔(dān)維護(hù)市場公平的責(zé)任, 扭轉(zhuǎn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)自發(fā)、盲目的現(xiàn)象, 維護(hù)市場有序、穩(wěn)定的發(fā)展, 保障農(nóng)民利益, 同時(shí)政府也不能越位, 不能過分干預(yù)市場, 遵循以市場定價(jià)為主、政府干預(yù)為輔的規(guī)則, 形成各省 (區(qū)、市) 的政府指導(dǎo)參考價(jià)。為了更好地培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織, 應(yīng)使土地流轉(zhuǎn)方式多元化, 通過統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)以拍賣、競標(biāo)等方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn), 既支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展, 也保護(hù)普通農(nóng)戶的利益, 在此過程中還能夠發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對普通農(nóng)戶的輻射帶動(dòng)作用, 讓農(nóng)民成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的參與者、受益者。總體來看, 政府為土地流轉(zhuǎn)市場制定指導(dǎo)參考價(jià), 農(nóng)戶以及其他市場主體通過流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)競標(biāo)、拍賣等方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)交易是最適合當(dāng)前中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式。
四、完善中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制的對策建議
中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制應(yīng)在完善土地確權(quán)工作、建立統(tǒng)一的土地供求信息平臺(tái)、建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價(jià)格形成的通用方法等方面采取有效措施。
1. 進(jìn)一步完善土地確權(quán)工作
想要對土地進(jìn)行定價(jià), 首先要進(jìn)行土地評(píng)估, 評(píng)估的前提是建立完善的農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系, 因此, 評(píng)估中土地歸屬的界定即確權(quán)工作是土地流轉(zhuǎn)定價(jià)機(jī)制的基礎(chǔ)。改革的重點(diǎn)是把法律規(guī)定的農(nóng)村集體土地所有權(quán)進(jìn)行更具體的劃分, 選擇特定的所有權(quán)代表去執(zhí)行。根據(jù)地籍管理制度的統(tǒng)一性原則, 確權(quán)工作均須按全國統(tǒng)一規(guī)定的政策、法規(guī)開展。同時(shí), 必須遵循地籍資料的連續(xù)性和系統(tǒng)性, 持續(xù)跟蹤土地的變化情況, 如實(shí)記錄土地面積、質(zhì)量、利用狀況等方面的變化, 及時(shí)對采集變更的資料進(jìn)行完善。以[33]調(diào)查的最早進(jìn)行確權(quán)工作的成都市都江堰柳街鎮(zhèn)為例, 在柳街鎮(zhèn)的村組層面, 首先由5—15戶家庭推選出一位“長者”組成“村莊評(píng)議會(huì)”, 其基本職能是對入戶土地產(chǎn)權(quán)調(diào)查和實(shí)測的結(jié)果進(jìn)行評(píng)議, 特別是對一些存在異議、紛爭的疑難案例進(jìn)行梳理, 并把評(píng)議結(jié)果作為土地確權(quán)工作的預(yù)案再行公示, 通過“村莊評(píng)議會(huì)”協(xié)調(diào)并反復(fù)溝通, 直到涉及相關(guān)利益的各方都接受, 才向政府上報(bào)此村組確權(quán)方案, 再經(jīng)法定公示環(huán)節(jié), 無異議的才正式頒證。由此, 中國農(nóng)村土地確權(quán)已從一個(gè)比較抽象的政策目標(biāo), 發(fā)展為由動(dòng)員、入戶調(diào)查、實(shí)地測量、村莊評(píng)議與公示、法定公示、頒證等環(huán)節(jié)組成的可操作程序。
值得關(guān)注的是, 2018年是中國承包地確權(quán)登記頒證工作的收官之年, 截至2017年年底, 全國整省推進(jìn)此項(xiàng)工作的省份已達(dá)28個(gè), 試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至全國2718個(gè)縣 (區(qū)、市) 3.3萬個(gè)鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 53.9萬個(gè)行政村, 實(shí)測承包地面積15.2億畝, 已經(jīng)超過二輪家庭承包耕地面積, 確權(quán)面積達(dá)到11.1億畝, 占二輪家庭承包耕地賬面面積的82%;山東、寧夏、安徽、四川、江西、河南、陜西等7個(gè)省 (區(qū)) 已向國家報(bào)告基本完成。黨的十九大報(bào)告提出, 保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變, 第二輪土地承包到期后再延長30年, 這給參與土地流轉(zhuǎn)的買方和賣方吃了一顆定心丸, 更有利于土地流轉(zhuǎn)中對土地利用方式的適當(dāng)調(diào)整以及買賣雙方利益的協(xié)調(diào)。
2. 建立統(tǒng)一的土地供求信息平臺(tái)
土地流轉(zhuǎn)不同于一般的商品買賣, 它是一種自然稟賦, 不能像一般的商品一樣根據(jù)生產(chǎn)成本確定價(jià)格。很多地區(qū)存在著一個(gè)村里不同土地轉(zhuǎn)出方有不同的轉(zhuǎn)出價(jià)格的現(xiàn)象, 買賣雙方都擔(dān)心在價(jià)格上會(huì)有失誤。作為土地的供應(yīng)者不能及時(shí)發(fā)布自己想要流出土地的信息, 并且土地的需求者也不能快捷高效地找到適合參與經(jīng)營的土地。一個(gè)運(yùn)行良好的土地租賃市場可以替代土地的行政調(diào)整 ([6]) , 因此, 需要建立全國范圍的土地供求信息平臺(tái), 向土地供給方與土地需求方傳遞土地流轉(zhuǎn)價(jià)格變動(dòng)的趨勢與幅度, 更新流轉(zhuǎn)土地的基本情況及價(jià)格等信息, 并有專門的土地經(jīng)紀(jì)人進(jìn)行土地價(jià)值評(píng)估。這有利于土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的合理制定, 使土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格市場化, 解決土地流轉(zhuǎn)價(jià)格信息不對稱問題。建立統(tǒng)一的土地供求信息平臺(tái)能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)戶作為土地流轉(zhuǎn)市場主體的目的, 同時(shí)減少行政因素的影響, 削弱土地流轉(zhuǎn)信息不對稱的消極影響, 使市場機(jī)制在土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成過程中發(fā)揮作用, 更好地保障農(nóng)民的收益。
除同一集體組織內(nèi)部農(nóng)戶之間進(jìn)行的互換、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、股份合作外, 其他的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織作為受讓方進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的, 應(yīng)在當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)交易中心進(jìn)行。將各市的土地流轉(zhuǎn)信息匯集到省土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái), 再由各省匯集到全國土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)。意向購買者可在全國土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)查看全國的土地流轉(zhuǎn)信息, 若意中某地區(qū)土地, 購買者可進(jìn)入此地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)中心網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行交易。各地區(qū)土地流轉(zhuǎn)中心可以采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓、拍賣、招標(biāo)等方式, 也可以采取法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他方式, 但前提是成交價(jià)格不能低于政府指導(dǎo)參考價(jià), 此舉是為了確保轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶的利益不受損害。此外, 根據(jù)交易量大小決定是由市土地流轉(zhuǎn)中心辦理還是由區(qū)土地流轉(zhuǎn)中心辦理。交易雙方須在土地流轉(zhuǎn)中心簽訂農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同并由土地流轉(zhuǎn)中心出具交易鑒定證書。在整個(gè)過程中, 由所屬的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理小組進(jìn)行監(jiān)督, 土地流轉(zhuǎn)中心對土地轉(zhuǎn)讓方的集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民免收交易服務(wù)費(fèi)用, 對其他交易主體按規(guī)定收取適當(dāng)費(fèi)用。
3. 建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價(jià)格形成的通用方法
當(dāng)確權(quán)工作完成, 全國范圍的土地供求信息平臺(tái)建立后, 如何對流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行定價(jià)成為最關(guān)鍵的問題。由于中國土地流轉(zhuǎn)市場暫不完善, 市場上存在大量的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu), 不同的評(píng)估機(jī)構(gòu)會(huì)采取不同的計(jì)算方法, 致使最終的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格存在偏差。同時(shí), 根據(jù)王亞運(yùn)等 (2015) 對武漢、荊門、黃岡進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn), 僅有10%的農(nóng)戶信任土地流轉(zhuǎn)中介。因此, 既需要政府的適當(dāng)干預(yù), 又需要市場調(diào)節(jié), 才能確保農(nóng)民利益不受損害。建立一套政府指導(dǎo)下的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價(jià)格形成的通用方法是未來中國土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估的發(fā)展趨勢。結(jié)合中國現(xiàn)存的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的定價(jià)方式, 通過改進(jìn)形成一套政府指導(dǎo)、市場定價(jià)的綜合完善的價(jià)格形成機(jī)制。成都市作為第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)之一, 率先出臺(tái)《成都市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價(jià)格評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則 (試行) 》, 成都市青白江區(qū)貫徹落實(shí)《成都市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價(jià)格評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則 (試行) 》并在2017年10月發(fā)布了更準(zhǔn)確的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格評(píng)估成果, 其價(jià)格評(píng)估方法可行性強(qiáng)、可信度高。由于中國現(xiàn)存的商業(yè)機(jī)構(gòu)估價(jià)水平參差不齊, 因此, 可通過改善成都市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)評(píng)估體系進(jìn)行普及應(yīng)用其評(píng)估價(jià)格作為政府指導(dǎo)參考價(jià)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論2018年06期
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